Учебное пособие Рекомендовано к печати Кафедрой прикладной политологии
| Вид материала | Учебное пособие |
- Учебное пособие Рекомендовано к печати Кафедрой прикладной политологии, 1852.11kb.
- Учебное пособие Под редакцией А. Ю. Сунгурова Рекомендовано к печати кафедрой политического, 4171.33kb.
- Учебное пособие для вузов, 9441.53kb.
- Учебное пособие Изд. 2-е, перераб и доп. Петрозаводск Издательство Петргу 2006, 1457.49kb.
- Учебное пособие Краснодар 2005 Рекомендовано к печати кафедрой экономической теории, 2775.64kb.
- Методические рекомендации по подготовке и оформлению, 883.28kb.
- Словарь по политологии, 5079.22kb.
- Учебное пособие для самостоятельной подготовки студентов вузов, 1563.27kb.
- Учебное пособие тверь 2008 удк 519. 876 (075. 8 + 338 (075. 8) Ббк 3817я731-1 + 450., 2962.9kb.
- Учебное пособие для преподавателей и студентов Санкт-Петербург, 2450.93kb.
4.1. Структуры исполнительной власти и советское общество.
Настоящая глава могла бы носить и иное, наверно, более верное название - "Исполнение принятых решений", так как конкретные решения властных органов были в большинстве случаев выше каких-то законов. Вообще говоря, законы и постановления, принимаемые сессиями Советов, носили в основном наружный, декоративный характер и это понимали все связанные с властью люди. Настоящими же властными полномочиями обладали решения партийных органов, которые с точки зрения права, пусть даже и социалистического, властными полномочиями не обладали.
Выход был найден очень скоро - стали практиковаться совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров, которые соединяли в себе и форму и содержание. Участие в этом постановлении Совета Министров давало формальную легитимность, а ЦК КПСС - указывало на реальный источник власти и намекало на возможность партийной ответственности при его невыполнении. Иногда к подписанию таких постановлений привлекали, в зависимости от их характера, ЦК ВЛКСМ или ВЦСПС, т.е. руководящие органы комсомольской или профсоюзной организаций. Такое совместное решение, символизируя его "демократический" характер, носило нормативные функции и имело обязательный характер. Тем самым невольно раскрывалось "огосударствление" комсомола и профсоюзов, их встроенность в государственную машину развитого социализма.
Ответственными за исполнение принятых решений в советском государстве были, естественно, разнообразные структуры исполнительной власти. На уровне Союза, союзных и автономных республик - Советы Министров, отдельные министерства и комитеты110, на уровне краев, областей и городов - исполкомы, их управления и комитеты. Специфика государства развитого социализма заключалась в том, что практически вся экономическая сфера представляла государственную собственность, поэтому подавляющее большинство производственных, обслуживающих или научно-образовательных структур были фактически частью подразделениями структур исполнительной власти. Различие было лишь в том, подразделением структуры какого уровня являлось данное учреждение - местной, республиканской или союзной.
Поэтому в исполнении принятых решений были задействованы через свою работу или службу практически все граждане страны. Если же решение было совместным, то к его исполнению привлекали и в порядке партийной, комсомольской или профсоюзной дисциплины. Впрочем, руководители любого уровня и типа в любом случае ощущали на себе и меры партийного воздействия, так как все решения властных структур в реальности были решениями партийных органов (или выполнением предыдущих решений), а все руководители к концу 70-х годов были членами партии.
Следует отметить, что большинство жителей Советского Союза себя государственными служащими не ощущали, а относили к последним лишь деятелей сотрудников министерств, главков, исполкомов и т.д. Осознание того, что при гегемонии партии-государства госслужащими по сути были все работающие приходит к нашим согражданам лишь сейчас.
Таким образом, ежедневная работы каждого из нас и была, фактически, выполнением государственных решений. Эта работа должна была выполняться хорошо в силу производственной дисциплины, для руководителей добавлялась дисциплина административная. Соответственно, за плохую работу должны были меньше платить, а лодырей и бракоделов должны были увольнять. Однако так это были лишь официально, т.е. формально. В реальности же с этим подходом вступал в острое противоречие один из главных принципов социализма - "Безработных у нас нет" (и быть не должно). При этом необходимо видеть, что за "идейным" обоснованием этого принципа скрывался его глубинный смысл - все трудоспособные граждане страны должны были работать, т.е. быть работниками той или иной государственной структуры, и находиться таким образом под контролем и воздействием государственно-партийной машины все рабочее время. Такой подход позволял контролировать и общественную активность каждого человека, ибо первичные организации всех общественных организаций также находились на предприятиях.
В итоге стабильность зарплаты рабочего или служащего и, особенно, гарантия ее постоянного роста, определялась не только и не столько качеством и количеством труда, сколько принятием и соблюдением "правил игры" социалистического общества. Человек должен был быть "активным гражданином", поддерживающим все призывы партии и правительства, участвующим в праздничных демонстрациях и послушно несущим на них портреты членов Политбюро, но не задающим лишних вопросов и не "сующим свой нос куда не надо" - как на уровне родного предприятия, так и особенно, на уровне государства. Идеологическая выдержанность в стране ценилась выше, чем качественный и производительный труд. Однако награждать "общественника" в ущерб "хорошему производственнику" можно было лишь в очень узких пределах, иначе могло нарушиться общественное спокойствие в коллективе. В результате все получали примерно равную оплату за труд самой различной производительности, производственные факторы стимулирования и контроля были фактически сведены к нулю господствовавшей идеологией.
4.2. Разнообразие форм контроля в СССР и его эффективность
В условиях отсутствия реальных экономических стимулов на передний план выдвигались разнообразные формы контроля, как государственного, так и общественного. Для облегчения контроля составлялись подробные планы работы, включая месячные и недельные. Зачастую это "гиперпланирование" доходило до абсурда - например, месячные планы работы научных сотрудников. Профсоюзные комитеты организовывали социалистическое соревнование за досрочное выполнение и перевыполнение планов, за принятие "встречных обязательств" и т.д. Комсомол организовывал рейды "Комсомольского прожектора": фотографируя опоздавших и всячески борясь за соблюдение трудовой дисциплины. Главным было - прийти к началу работы, не опоздать ни на минуту, а что человек будет делать потом - зачастую никого не интересовало.
Наряду с ведомственным контролем и контролем общественных организаций, повсеместно существовали специальная "негосударственная" контролирующая служба, по форме - также общественная организация, целью и непосредственной задачей которой был именно контроль - контроль выполнения плана, выявление бесхозяйственности, волокиты и т.д. Называлась эта организация Народным контролем. Народный контроль, как и все остальные "общественные" организации, сам находился под плотным контролем КПСС. Значимость народного контроля и особое внимание КПСС к этой организации отражалась, в частности, в том, что председатель первичной организации народного контроля входил "по должности" в состав партийного бюро предприятия, наряду с председателем профком. Народный контроль позволял выявлять определенные недостатки в производственном процессе, но в "строго определенных пределах", пока выявленные факты не затрагивали интересы влиятельных лиц из партноменклатуры. Если же "народные контролеры" принимали свою деятельность слишком всерьез, их вскоре выводили из состава "постов НК", а далее - могли перевести и в разряд кляузников и сутяжников.
Важно подчеркнуть, что система НК зачастую использовалась высшим руководством для "сведения счетов" с непослушными хозяйственными руководителями. Так как эффективно работать, не нарушая никаких инструкций, было практически невозможно, то у любого начальника было, что вскрыть при тщательной проверке его деятельности. И если такая проверка не проводилась по служебной линии (например, если руководитель был на хорошем счету у своего руководства в министерстве), то недовольный его строптивостью секретарь райкома мог дать команду народному контролю: "Копать здесь!" Материалы же такой проверки могли быть переданы для принятия мер как в партийные органы, так и в прокуратуру.
Функция контроля планирования и исполнения принятых решений реализовывалась и непосредственно партийными структурами. Так, в повестку заседаний партийного бюро предприятия или института рекомендовалось включать отчеты или самоотчеты членов партии - руководителей подразделений или администрации института "о выполнении своих уставных обязанностей". И здесь уже анализировалась вся деятельность отчитывающегося, делались замечания и, если все было в порядке, человек "отпускался с миром". Если же ситуация изменялась, то могло быть вынесено и партийное взыскание, а также, в более редких случаях - в решении партбюро могла содержаться рекомендация для администрации о "желательности укрепления руководства соответствующим подразделением". Наконец, решением могло, в принципе быть и исключение из КПСС, что автоматически влекло в то время лишение должности, исключение из номенклатуры, а при наличие криминала - и отдачу под суд.
Важно понимать при этом, что сила партийной власти на уровне первичной организации не слишком превышала реальную власть руководителя предприятия. На этом, низовом уровне, также как и на уровне верхнем, срабатывала своеобразная система обратной связи - хозяйственный руководитель мог существенно влиять на персональный состав руководства парторганизации, контролируя список кандидатов в члены партбюро выносимый на отчетно-выборное партийное собрание. (Ситуация зеркальная к визированию партийными чиновниками высшего уровня кандидатур хозяйственных руководителей). Стоило автору этих строк, будучи членом партбюро и председателем партийной комиссии по контролю деятельности администрации одного из научно-исследовательских институтов, серьезно заняться рассмотрением жалобы на хамство одного из руководителей лабораторий, пользовавшегося явной симпатией директора института, как со стороны последнего проявилось явное недовольство. Дело было все же доведено до конца и виновный получил таки на партбюро выговор за грубость. Однако в преддверии отчетно-выборного собрания я узнал, что моей фамилии среди официальных кандидатур в состав нового партбюро уже нет. Из конфиденциального источника я узнал также, что вычеркнул ее из списка сам директор со словами: "Дайте же ему наконец спокойно заниматься докторской диссертацией!".
Жесткий контроль руководителей предприятия велся со стороны районных, городских и областных комитетов партии, при этом текущий контроль состоял, прежде всего, в выполнении формальных характеристик, в соответствии запланированного и показанного в отчетах. Реальное положение дел интересовало партинструкторов существенно меньше, так как сами они отчитывались перед своим партийным начальством именно "выходом на запланированную цифру" курируемых ими предприятий. Я сам был свидетелем, как инструктор райкома задиктовывал зам. секретарю парторганизации института, какие именно цифры должны быть в отчете института в райком, чтобы они соответствовали запланированным показателям.
Партийный контроль за деятельностью госпредприятий и организаций дополнялся также контролем со стороны органов прокуратуры. Система прокуратуры занимала (и продолжает занимать сейчас) особое, достаточно специфическое место в структурах государственной власти, сочетая в себе важнейшие функции участника судебного процесса, функции расследования и функции надзора за деятельностью всех остальных государственных структур. Так, прокуратура могла в порядке надзора проверить деятельность любого предприятия или конкретного хозяйственного руководителя и вынести различные официальные решения вплоть до отстранения руководителя от должности. Вертикальная иерархическая подчиненность прокурорской системы не исключала, конечно, их реальной подконтрольности соответствующими парткомами и их подчиненности последним.
Наконец, фактически на каждом предприятии имелся свой «Первый отдел», отвечавший официально лишь за соблюдения режима секретности. Начальником его являлся, как правило, офицер "действующего резерва" госбезопасности, и представлял собой в реальности низовую структуру разветвленной империи госбезопасности в нашей стране. Наряду с соблюдением режима секретности, он контролировал и остальные направления деятельности института, а также морально-психологический климат в учреждении. Вместе с партийными функционерами он отвечал за соответствие сотрудниками учреждения идейно-политическим нормам советского государства, однако подробный анализ деятельности КГБ выходит за рамки данной работы.
Неестественность самой экономической системы, необходимость соответствия определенным идеологическим установкам, типа обеспечения всеобщей занятости, приводила к отсутствию реальных стимулов к эффективному труду на всех уровнях государственных структур и учреждений. Это отсутствие система пыталась заполнять многочисленными системами контроля, однако в основу контролируемых характеристик также ставились не сущностные, а формальные критерии, поэтому эффективность такого контроля была достаточно низкой, а сам контроль был под контролем партийной номенклатуры.
Одним из следствий такой ситуации было то, что фактически все хозяйственники, руководители предприятий и организации, должны были действовать, организовывать работы своих предприятий в тесной сети всевозможных систем контроля. С одной стороны, такая ситуация затрудняла их деятельность, тормозила инициативу, с другой, мешала им "зарываться", т.е. сверх меры нарушать правила для личного обогащения.
Справедливо расценивая большинство требований контролирующих структур лишь как помехи в его деятельности, руководитель советского предприятия стал относить к "помехам" и контроль за соблюдением общечеловеческих норм поведения. Привычка "обходить правила" стала распространяться и на правила этики, в итоге моральные правила стали зачастую держаться не на внутренних установках руководителя, а лишь на внешних контролирующих системах. И стоило этим системам рассыпаться... но это уже предмет анализа последующих разделов данной работы.
4.3. Внесудебное разрешение спорных ситуаций в СССР.
В политической системе СССР 70-80-х годов существовала разветвленная система судебных органов, начиная от Верховного суда и кончая народными судами районного уровня, т.е. все было как в любом демократическом государстве. Однако прежде чем приступать к рассмотрению советской судебной системы необходимо отметить, что эта система принимала участие в реализации "рассуживания спорных ситуаций" лишь в очень небольшой степени. Действительно, все многообразие конфликтов, ежедневно возникающих в ходе хозяйственной, экономической жизни страны, не подлежало судебному разбирательству, ибо они происходили внутри одного гигантского государственного механизма. Поэтому спорные ситуации и конфликты между юридическими лицами решались либо в административном порядке, старшими по должности руководителями, либо, если конфликт затрагивал различные ведомства, в дело вступала система государственного арбитража.
Трудовые споры между администрацией предприятия и его сотрудниками также преимущественно не доходили до суда, так как становились вначале предметом рассмотрения комиссии по трудовым спорам, а затем могли рассматриваться на заседаниях профкома. И лишь если пострадавший был решением профкома недоволен, дело мог взять к рассмотрению народный суд - суд низшей инстанции.
Судебные органы рассматривали в основном случаи нарушения уголовного кодекса, однако и в этих ситуациях многие дела решались во внесудебном порядке. Прежде всего, это дела, решаемые во внесудебном порядке органами милиции. В 70-е года к ним относилось в основном мелкое хулиганство и другие нарушения, влекущие штраф или краткосрочный арест (до 15 суток). Напомним, что в годы жесткого тоталитаризма, в период сталинских репрессий, во внесудебном порядке - решениями "троек" или "двоек" были отправлены на смерть десятки тысяч наших сограждан ("тройка" включала в себя первого секретаря соответствующего партийного комитета, начальника госбезопасности (НКВД) и прокурора)111.
Существенным для понимания закономерностей функционирования всей советской системы обстоятельством была неподсудность судебной системе целого слоя граждан - а именно лиц, входящих в партийную и хозяйственную элиту страны - номенклатуру различного уровня. Существовало негласное, но строго выполняемое правило, запрещавшее органам следствия и прокуратуры даже заводить уголовные дела на лиц, входящих в состав номенклатуры. Полученная органами компрометирующая информация на соответствующего функционера должна была передаваться в соответствующий партийный комитет, в номенклатуру которого входил данный руководитель. Далее проводилось собственное партийное разбирательство, итог которого зависел как от тяжести содеянного, так и от конкретной личности индивида. Партийное следствие проводилось специальной структурой - комиссией партийного контроля при ЦК КПСС, соответствующие комиссии имелись и при региональных партийных комитетах.
Существовало также более широкое, также негласное правило - принципиальная неподсудность обычному советскому суду члена КПСС. Однако для совершивших уголовно наказуемые преступления членов КПСС, не принадлежавших к партноменклатуре, т.е. для членов "внешней" партии, вопрос решался просто - собиралось партийное собрание, на котором обвиняемый исключался из КПСС и под суд шел уже беспартийный Иванов.
Таким образом, основанием для исключения из партии могло быть лишь возбуждение уголовного дела, а не судебный приговор. Эта ситуация, однако, всеми воспринималась как естественная, так как возбуждение уголовного дела практически со стопроцентной вероятностью влекло за собой и приговор - оправдания в советских судах были крайне редки. Вопрос же об оправданности исключения из партии действительно виновного, скажем, в неумышленном дорожно-транспортном происшествии, даже не ставился.
Вернемся к случаю принадлежности Иванова к партноменклатуре. В этом случае, как уже указывалось, дело вообще не заводилось, а велось партийное разбирательство. Если его прегрешение было не столь велико, касалось, например, его хозяйственной деятельности, и если Иванов был в целом на хорошем счету - соблюдал "правила игры" и был послушным функционером, то результатом рассмотрения дела на соответствующем парткоме (или его бюро) могло быть партийное взыскание той или иной степени строгости или, в более серьезных случаях, перевод на другое место работы.
Строго говоря, решение бюро горкома в этом случае гласило: "Рекомендовать соответствующему главку усилить руководство данным заводом", означало же оно - указание на необходимость снятия Иванова с его должности. Судьба Иванова, если он одновременно не исключался из партии, т.е. оставался в списках номенклатуры, была не столь уж плоха - ему подбирали другую руководящую должность, возможно, рангом пониже и не в столь почетной отрасли народного хозяйства, но все же руководящую. (Типичным явлением было, когда не справившегося со своей работой хозяйственника "бросали на культуру" - поручали руководство театром или клубом.)
Если же Иванов все же исключался из КПСС, что могло иметь место, если, например, он совершил убийство, да еще ставшее достоянием гласности, то он одновременно с этим выбывал из номенклатуры и против него, как против рядового гражданина возбуждалось уголовное дело с последующей отдачей под суд. Не усматривается ли здесь аналогия с действиями инквизиции, которая сама никогда не выносила смертных приговоров, а лишь передавала жертву в мирской суд для принятия там своего решения...
4.4. Система советского правосудия.
Как уже отмечалось, в конце 70-х годов в Советском Союзе сложилась достаточно разветвленная судебная система, включающая как общегражданские, так и ведомственные суды - военные суды. Формально - по закону - суды были независимы в принятии своих решений, однако реальная независимость была только мифом112.
Прежде всего, это относилось к процедуре вхождения судьи в должность. По Конституции 1977 года, народные судью избирались населением в результате прямых, равных и тайных выборов. Вроде бы - наиболее демократический принцип, однако выборы судей организовывались и проходили по той же самой процедуре, что и выборы народных депутатов. В каждый избирательный бюллетень включалась только одна кандидатура, которая успешно и избиралась, также как и кандидатура народного депутата. Включение в бюллетень автоматически означало избрание. Кто же определял, какая именно кандидатура будет включена в бюллетень?
Прежде всего, свои предложения вносили отделы юстиции исполкомов соответствующих Советов, которые отвечали за обеспечение текущей работы судов и владели конкретной ситуацией в каждом суде. Однако утверждение кандидатур в судьи проходило опять таки в отделе административных органов соответствующего партийного комитета. Судьи, в зависимости от уровня суда, выбирались на весьма ограниченный срок - на 2 или 4 года. Поэтому вопрос, будет ли судья Иванов выдвинут для избрания на следующих выборах всецело зависел от того, довольны ли действиями судьи чиновник из отдела юстиции исполкома и партийный чиновник отдела административных органов горкома партии.
Наряду с этим, можно сказать, абсолютным рычагом влияния, существовали и другие, связанные с конкретными жилищно-бытовыми и семейными условиями жизни судей. Получит ли он (она) квартиру в следующем году, или лишь в следующей пятилетке, а пока придется жить вчетвером в одной комнате; найдется ли место для ребенка в хорошем детском саду рядом с домом, или придется каждый день возить его на другой конец города - все эти обстоятельства всецело зависели от решения работников исполкома (и мнения чиновника горкома КПСС), поэтому о реальной независимости говорить уже не приходилось.
К этому стоит добавить также уже чисто легальную, законную систему контроля со стороны прокуратуры. В функции этого достаточно интересного учреждения входил надзор не только за действиями органов власти, но и за решениями суда113. А так как в соответствии со своей другой функцией прокуратура выступала в судебном процессе в роли государственного обвинителя на основе материалов, подготовленных опять-таки следственным управлением прокуратуры, то естественно было ожидать опротестования со стороны этого учреждения любого оправдательного приговора суда. Впрочем, повода для протестов прокуратуры суды, как правило, не давали, так как оправдательные приговоры были очень редки.
Наконец, с учетом того, что многие судьи, особенно в судах городского и республиканского уровня, были членами КПСС, не стоит забывать о существовании партийной дисциплины. Не знаю, были ли в судах, аналогично депутатским сессиям, свои партгруппы, но в любом случае, платили же куда то свои партвзносы судьи-коммунисты?
Рассматривая деятельность судов, нельзя не остановиться на институте народных заседателей, участвующих в процессе формально на равных правах с судьей: состав народного суда - судья и два заседателя. Процедура выборов народных заседателей была существенно проще выборов судей - они избирались списком, открытым голосованием на собраниях трудовых коллективов в учреждениях или организациях (списки, естественно, также визировались в партийных бюро учреждения).
В большинстве случаев не имевшие юридического образования заседатели сидели на процессе в роли молчаливых статистов и послушно следовали решениям судьи (отсюда и название заседателей в судебном жаргоне - "кивалы"). В случае же более активных заседателей, имевших и отстаивавших свое, отлично от судьи мнение, мог применяться другой прием - их не приглашали участвовать в суде в следующий раз. Количество избранных в различных организациях района народных заседателей как правило существенно превышало потребности судов, и решение, какого именно заседателя пригласить на следующий процесс, принимали сами судьи.
В 1975-1977 годах автор этих строк был избран коллективом своего института в состав народных заседателей районного суда. В течение двух недель мне пришлось принимать участие в рассмотрении нескольких уголовных дел. Я оказался активным участником процесса, задавал вопросы и старался влиять на решения суда. Однажды мы вместе с другим заседателем даже перевесили мнение судьи, выступив за более мягкий приговор, и судья уступил большинству. В другой раз, оказавшись в меньшинстве, я оставил в деле свое "особое мнение". При этом никакого давления со стороны судьи я не испытывал. Больше меня, правда, для участия в процессе из этого суда не приглашали...
Рекомендуемая литература
Авторханов А. Технология власти. М., 1991.
Ваксберг А. Царица доказательств. Вышинский и его жертвы. - М.: АО "Книга и бизнес", 1992. - 351 с.
Возлесенский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. - М.: "Советская Россия", 1991. - 624 с.
Гимпельсон Е.Г. Советские управленцы 1917-1920 гг. .Институт Российской истории РАН – М.: 1998. – 257 с.
Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. От первого прокурора России до последнего прокурора Союза.. - М., «ОЛМА-ПРЕСС, 2001. С 383.
Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г.: Учеб. для вузов по спец. "История". - М.:РГГУ, 1994, 418 с.
Ненашев М.Ф. Последнее правительство СССР: личности, свидетельства, диалоги. - М.: А/О "Кром", 1993. - 222 с.
Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: История, развитие, понятие, соотношение. - СПб. : Изд-во «Юридический центр Пресс, 2003. - 303 с
Яцкова, А.П., Уразовская, М.Н. Становление советской судебной системы: 1917 г. -
конец 20-х гг. прошлого столетия // Вестник Московского университета МВД России.-
2004.- № 2.- С. 140 – 144.
Основные понятия
Совет Министров СССР и Советы Министров союзных республик. Исполкомы областных и городских советов. Народный и партийный контроль. Прокуратура. Советское судопроизводство. Народные суды. Внесудебные формы вынесения приговоров. «Двойки» и «Тройки».
Контрольные вопросы.
- Чьи решения на практике исполняли органы исполнительной власти в СССР?
- Перечислите формы контроля в СССР
- Какие функции выполняла прокуратура?
- Каким образом происходило назначение (выборы) судей в СССР?
- Что такое «народный заседатель»?
- Могло ли мнение народных заседателей перевесить позицию судьи?