Г. Д. Адеев Г. И. Геринг (председатель)

Вид материала

Документы

Содержание Правомочия федеральных судов Правовая природа обязательного страхования

Подобный материал:

• Г. Д. Адеев Г. И. Геринг (председатель), 3171.93kb.
• Г. Д. Адеев Г. И. Геринг (председатель), 4825.94kb.
• Оргкомитет конференции: Председатель, 64.43kb.
• Председатель Наблюдательного Совета нп «Научно-информационный центр общественной, 158.29kb.
• Председатель Наблюдательного Совета нп «Научно-информационный центр общественной, 180.36kb.
• Программа организационный комитет председатель: Старостенков М. Д. д ф. м н., проф.,, 207.71kb.
• Волков Владимир Анатольевич, председатель Исполкома ма «Большой Урал» Бабушкина Людмила, 387.91kb.
• Председатель Совета Федерации фс РФ валентина Матвиенко, Председатель Госдумы, 55kb.
• Программа самара 28 30 марта 2012 г. Организационный комитет конференции Председатель:, 185.87kb.
• Весёлая Курова, 1091.63kb.

Правомочия федеральных судов

по нормоконтролю: критерии разграничения


Л.К. Меренкова


Federal court’s competence in law control sphere: criterions of the delimitation.


Нормативные правовые акты затрагивают интересы широкого круга субъектов в связи с тем, что устанавливают правила поведения, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение и действуют независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Если нормативный правовой акт (далее по тексту НПА – Л.М.) не соответствует Конституции, федеральным законам или актам, имеющим большую юридическую силу, то его применение ведёт к разноречивому толкованию норм права, разноречивым решениям судов, к нарушению прав и законных интересов граждан, организаций и в итоге подрывает основы правопорядка.

В прекращении действия НПА, не соответствующего требованиям закона, заинтересовано прежде всего само государство, поэтому по действующему в настоящее время процессуальному законодательству все федеральные суды (Конституционный Суд, суды общей юрисдикции и арбитражные суды) [1] имеют право рассматривать дела о признании незаконными НПА, другими словами, осуществлять нормоконтроль.

В условиях, когда государственная власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), судебный контроль за законностью НПА, принимаемых законодательными и исполнительными органами, является одним из действенных средств в системе «сдержек и противовесов», создаваемых государством, показателем реальности судебной власти.

Делегирование судам столь существенного правомочия требует чётких правил для разграничения возможностей различных видов федеральных судов по его осуществлению и критериев этого разграничения. В качестве таких критериев могут быть выделены нижеследующие положения.

Первый критерий, на наш взгляд, это законодательно закреплённая необходимость «держать равнение», осуществлять проверку на соответствие оспариваемого акта определённому нормативно-правовому ориентиру. Дела о соответствии НПА основному Закону РФ – Конституции РФ – рассматривает Конституционный Суд РФ (ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ») [2]. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды проверяют соответствие оспариваемого акта федеральному законодательству или просто нормативному акту, имеющему большую юридическую силу. Вопросами проверки соответствия оспариваемого акта Конституции они не занимаются, хотя реально и могут столкнуться с ситуацией, что применённый или подлежащий применению в конкретном деле нормативный акт, по мнению суда, Конституции не соответствует.

Конституция РФ в ч. 4 ст. 125 и ст. 36 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» предоставляют судам в этом случае право на обращение с соответствующим запросом в Конституционный Суд (далее по тексту КС – Л.М.). КС в своём Постановлении от 16.06.98 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ [3] высказал мысль о том, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды именно обязаны обратиться с соответствующим запросом в КС с тем, чтобы не соответствующий Конституции акт был лишён юридической силы в конституционно установленном порядке. В противном случае может быть нарушено равенство граждан перед законом и судом, единообразное действие законов, разноречивое толкование их различными судами. Следует отметить, что непосредственному, прямому действию Конституции это не противоречит, поскольку допускается обращение в КС как по поводу подлежащего применению так и уже применённого акта.

Второй критерий разграничения – это предоставление права на обращение с заявлением о проверке законности НПА в определённый федеральный суд круга лиц, обозначенных в законе. Так, в соответствие с ч. 2, 4 ст. 125 Конституции РФ правом на обращение в КС наделены Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Возможно возбуждение деятельности КС по жалобам граждан и по запросам судов, но при условии, если оспариваемый НПА, применённый или подлежащий применению в конкретном деле, нарушает конституционные права и свободы граждан.

Отметим, что в упомянутом перечне нет упоминания о Генеральном прокуроре РФ, но его право на обращение в КС предусмотрено в ч. 6 ст. 35 Закона РФ от 17.01.92г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ» [4] с оговоркой, что это право на обращение возможно по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, применённым или подлежащим применению в конкретном деле. КС РФ, однако, право прокурора на возбуждение конституционного судопроизводства толкует более широко. В своём Постановлении от 18.07.03г. [5] он указал, что в соответствии с п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» цель деятельности этого органа в федеративном государстве – обеспечение верховенства закона на всей территории государства, защита прав человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Для достижения этой цели органы прокуратуры наделены правомочием по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением федеральных законов (в том числе законодательными, представительными и исполнительными органами субъектов РФ). Толкуя в совокупности п. 1 ст. 1, п.6 ст. 35 Закона "О прокуратуре РФ", ст. 27 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ" [6] и ст. 245 ГПК, КС пришёл к выводу о безусловном праве Генерального прокурора РФ на обращение к КС с заявлением о проверке законности конституций и уставов субъектов РФ. Т.е., для некоторых субъектов, которые могут обратиться в КС, это право ограничивается либо определёнными вопросами – нарушение конституционных прав граждан, законность конституций и уставов субъектов РФ либо определёнными условиями – нормативный акт применён или подлежал применению в конкретном деле.

Для субъектов, имеющих право возбудить дело об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах нет каких-либо законодательно установленных перечней, однако, вряд ли можно утверждать, что это право принадлежит любому гражданину или организации. В частности, ч. 1 ст. 251 ГПК устанавливает, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими НПА, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Выражение «считающие», что нормативным актом нарушены их права, выглядит достаточно обманчиво, поскольку оно должно восприниматься в точном соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК, где подчёркивается, что судья отказывает в принятии заявления в случае, если в нём оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя. Верховный суд РФ в п. 14 своего Постановления № 2 от 20.01.03г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» [7] не смягчил эту позицию отметив, что заявления граждан и организаций, оспаривающих НПА, не затрагивающие их права, т.е., не регулирующие отношения с их участием (например, заявления граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании НПА, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей) не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений, как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, следует отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Необходимо заметить, что пример, приведённый Верховным судом, мало убеждает, особенно если иметь в виду, например, п. 13 Постановления № 6/8 Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 01.07.96г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ», где подчёркивается: «Учитывая, что гражданин, занимающийся предпринимательской деятельностью, но не прошедший государственную регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя, не приобретает в связи с занятием этой деятельностью статуса предпринимателя, споры с участием таких лиц, в том числе связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, в соответствии со ст. 25 ГПК РСФСР подведомственны суду общей юрисдикции». При разрешении таких споров применяется гражданское законодательство об обязательствах, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности [8].

Заметим, что судья решает вопрос о том затрагиваются ли НПА законные права и интересы заявителя в момент возбуждения дела, причём к его решению в правоприменительной практике складывается довольно жёсткий подход, [9] способный привести к нарушению права на судебную защиту. Не случайно в процессуальной литературе стали высказываться суждения, что отказ в принятии заявления, поданного от своего имени об оспаривании акта, которым, по мнению судьи, права заявителя не затрагиваются, означает разрешение спора на стадии возбуждения дела, что противоречит основам гражданского судопроизводства [10].

И.А. Приходько отмечает, что увязка возможности судов общей юрисдикции по осуществлению абстрактного нормоконтроля с нарушением прав заявителя оспариваемым нормативным актом, едва ли служит интересам поддержания правопорядка, который не может не нарушаться консервацией действия нормативного правового акта, противоречащего федеральному закону или иному НПА, имеющему большую юридическую силу [11]. Кроме того, ГПК РФ нелогичен, так как в п. 4 ч. 2 ст. 131 он уже фактически допустил принципиальную возможность предъявления превентивных исков, направленных на ликвидацию угрозы нарушения права.

На наш взгляд, по более верному пути пошёл АПК РФ, который не допускает такой степени судебного усмотрения в этом вопросе. В частности, в ч. 1 ст. 192 АПК РФ подчёркивается, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим НПА, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый НПА или отдельные его положения не соответствуют закону или иному НПА, имеющему большую юридическую силу, и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Практически АПК РФ использовал ст. 2 проверенного временем закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [12].

Содержащее в ч. 1 ст. 251 ГПК положение о возможности суда общей юрисдикции проконтролировать акты, нарушающие права гражданина, организации, гарантированные Конституцией, не должно восприниматься как вторжение в компетенцию КС. Эти права получают развитие в различных отраслях права и защищаются в порядке гражданского судопроизводства. КС разрешением индивидуальных споров не занимается, сфера его деятельности – вопросы права, а основанием к рассмотрению вопроса в порядке конституционного судопроизводства является обнаружившаяся неопределённость в вопросе о том, соответствует ли Конституции Федеральный закон или иной нормативный акт (ст.36 ФКЗ «О Конституционном суде РФ»).

Следует отметить, что и ГПК (ст. 251) и АПК (ст. 192) предусмотрели возможность прокурора на общих основаниях оспаривать в соответствующем суде незаконные НПА.

Третий критерий разграничения полномочий по нормоконтролю – это особенности оспариваемого акта, определяющие его место в общей иерархии НПА. Подведомственность КС определена ст. 125 Конституции и ст. 3 ФКЗ «О Конституционном суде РФ». Среди актов и вопросов, отнесённых к ведению КС, многие могут быть проконтролированы только им (например, федеральные законы, не вступившие в законную силу международные договоры и др.). Однако, нормативные акты Президента, Правительства и иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации упоминаются и в отмеченной выше норме и в ст. 26 и 27 ГПК РФ, ст. 34 АПК РФ. Сложностей в разграничении полномочий казалось бы возникнуть не должно было, поскольку у КС, судов общей юрисдикции и арбитражных судов различные правовые ориентиры, на соответствие которым они осуществляют нормоконтроль. Однако в правоприменительной практике эти сложности возникли, что послужило поводом для вынесения КС уже упоминавшегося Постановления от 18.07.03г.

Поводом послужило дело, рассмотренное по первой инстанции Верховным судом Республики Татарстан, возбуждённое по заявлению зам. Генерального прокурора о признании противоречащими Федеральному законодательству ряда положений Конституции Республики Татарстан. На первый взгляд, Верховный суд Татарстана принял и рассмотрел (с удовлетворением поданного заявления) вполне подведомственное ему дело, поскольку, во-первых, п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК установил, что суды субъектов РФ рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании НПА органов государственной власти субъектов РФ, каковым Конституция Республики Татарстан и является, и, во-вторых, зам Генерального прокурора ставил вопрос о противоречии отмеченного акта не Конституции РФ, а Федеральному законодательству.

Представительные органы Республик Татарстан и Башкортостан обратились в КС с заявлением, в котором утверждали, что конституции и уставы, определяющие конституционно-правовой статус субъекта РФ, не могут считаться разновидностью НПА, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства, а должны контролироваться в рамках конституционного правосудия. КС согласился с тем, что для признания норм уставов, конституций субъектов не подлежащими применению из-за выявленного судом общей юрисдикции несоответствия этих норм федеральному законодательству без установления их соответствия Конституции РФ является недостаточным. Публично-правовые споры относительно нормотворческой компетенции неизбежно связаны с толкованием норм Конституции РФ о сферах ведения. Рассмотрение подобного рода вопросов в суде общей юрисдикции невозможно ещё и потому, что может встать вопрос о конституционности самого закона, на соответствие которому проверялись положения устава, конституции. В итоге ст.26, 251, 253 ГПК были признаны неконституционными в той мере, в какой они допускают возможность судов общей юрисдикции контролировать уставы и конституции субъектов РФ.

Подобного же рода проблемы возникли и относительно права Верховного Суда РФ рассматривать в качестве суда первой инстанции заявления об оспаривании НПА правительства РФ на предмет соответствия их федеральному закону в тех случаях, когда правительство обязано было осуществить соответствующее регулирование в силу прямого предписания закона (так называемое делегированное нормативное регулирование).

Судебное разбирательство в этом случае по существу означает оценку этих актов с точки зрения установленных Конституцией РФ разделения властей и разграничения органами законодательной и исполнительной власти нормотворческой компетенции, которая может быть осуществлена только КС. В итоге КС в своём Постановлении от 27.01.04г. [13] пришёл к выводу, что такого рода акты могут утратить силу лишь в результате признания их неконституционными в процедуре конституционного производства.

Это постановление КС следует признать и актуальными и своевременными, поскольку нередко Постановления Правительства содержат нормативное регулирование вопросов, которые могут быть решены лишь федеральным законом. Так в Постановлении КС от 14.07.05г. [14] отмечается, что ст. 122 ФЗ «О федеральном бюджете на 2003г.» возложила на Правительство РФ полномочия по правовой регламентации исполнения судебных решений по искам к казне РФ на возмещение вреда, причинённого незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти. Во исполнение этого предписания соответствующее Постановление Правительства РФ № 666 от 09.09.02г. было принято с одновременным утверждением Правил такого исполнения.

Необходимость в принятии таких НПА объяснялась тем, что ФЗ «О бюджете на 2003г.» в ст. 122 (как и в соответствующих статьях законов о бюджетах на 2004, 2005г.) предусмотрел направление исполнительных листов по искам к казне РФ на возмещение вреда в министерство финансов, минуя пристава-исполнителя, т.е., исполнение этих листов шло вне рамок исполнительного производства. Отмеченные Правила, однако, помимо регулирования вопросов, касающихся обеспечения организационного механизма выделения финансовых средств для покрытия расходов РФ, возникших в связи с необходимостью исполнения судебных решений, вынесенных в пользу заявителей по искам к РФ, предусмотрели целый ряд вопросов, относящихся к правосудию, что недопустимо.

Как следует из ст. 46 (ч. 1), 71 (п. «в», «о»), 72 (п. «б» ч. 1), ст. 76 (ч. 1), 120 (ч. 1) и 124 Конституции РФ, регулирование механизма исполнения судебных решений как неотъемлемой составляющей права на судебную защиту и самого правосудия – исключительная прерогатива федерального законодательства. Не случайно целый ряд граждан и организаций обратились в КС, утверждая, что исполнение судебных решений по искам к казне по данным правилам лишают их механизма защиты прав в рамках исполнительного производства. Само поручение минфину исполнять решения по иску к казне, КС не признал неконституционным, но отметил, что (вне зависимости от избранного варианта исполнения) положение взыскателя не должно ухудшиться.

Надо отметить, что анализируемое Постановление КС не было оставлено без внимания и ФЗ от 27.12.05г. № 197-ФЗ внёс необходимые изменения в бюджетный кодекс РФ, ГПК РФ, ФЗ «Об исполнительном производстве» [15].

Четвёртый критерий, применяемый при разграничении компетенции федеральных судов по нормоконтролю – это характер отношений, регулируемых данным актам и применяется он при разграничении полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

В соответствие с п. 1 ст. 29, ч. 1 и 3 ст. 191 АПК дела об оспаривании НПА, затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражными судами, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов. Вот это последнее положение в судебной практике по необъяснимой причине чрезвычайно усилено, что наглядно просматривается из п. 11 уже упоминавшегося Постановления № 2 Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.03г., где подчёркивается, что «дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт… Исходя из этого в принятии заявления организации или гражданина, имеющего статус индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего их права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, может быть отказано по мотиву подведомственности дела арбитражному суду только в том случае, когда в федеральном законе имеется специальная норма, которой дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесены к компетенции арбитражных судов. В этом случае в определении об отказе в принятии заявления судья должен указать такой закон».

Как видно из приведённой цитаты судам общей юрисдикции в этом вопросе отдаётся явное предпочтение. В. Ершов, оправдывая наметившуюся тенденцию, пишет, что арбитражные суды являются специализированными судами и рассматривают административные споры по делам, отнесённым к их компетенции федеральными законами. При таком законодательном решении все остальные административные споры в силу ст. 46, 126 Конституции РФ необходимо отнести к компетенции судов общей юрисдикции [16]. Однако, очевидным является тот факт, что именно специализация арбитражных судов, толкование и применение ими законодательства о банкротстве, в сфере антимонопольной деятельности, валютного контроля, в сфере регулирования финансового рынка и т.д. дают ему возможность по результатам рассмотрения конкретных дел накапливать практику, содержащую выводы суда о качестве НПА. Следует согласиться с И.А. Приходько, который пишет, что осуществляя правоприменение в экономических спорах, арбитражные суды должны быть наделены компетенцией рассматривать все дела об оспаривании НПА, принимаемых в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а не только те, в отношении которых имеется на это специальное указание законодателя [17].

На наш взгляд, трудноразрешимым становится в настоящее время вопрос о подведомственности дела о нормоконтроле над тем НПА, в котором возможность обжалования актов определённых органов сформулирована следующим образом: «в установленном порядке в суд или в арбитражный суд» [18]. Точного указания, что обращаться нужно именно в арбитражный суд, здесь нет. Если же все акты этих органов отдать под контроль судов общей юрисдикции, то это будет исправлением закона.

Полагаем, что дальнейшие уточнения в этой сфере необходимы и, надеемся, не заставят себя долго ждать.

___________________

См. ст. 4 ФКЗ от 31.12.96г. № 1 ФКЗ «О судебной системе РФ». СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1. Последующие изменения и дополнения смотри: Справочная информационная система «Гарант».

СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. Последующие изменения и дополнения смотри: Справочная информационная система «Гарант».

Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 5.

ВВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366. Последующие изменения и дополнения смотри: Справочная информационная систем «Гарант».

Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.03г. по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК РФ, статей 1, 21, 22 Закона РФ «О прокуратуре РФ», в связи с запросами Государственного собрания (Курултая) Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // Российская газета. 2003. 29 июля.

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. Последующие изменения и дополнения смотри: Справочная информационная система «Гарант».

БВС РФ. 2003. № 3

БВС РФ. 1996. № 9.

См. БВС РФ. 2004. № 5, с. 17-19.

Моисеев С.В. О праве на обращение в суд / Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / под ред. М.К. Треушникова. М., 2004. с. 241.

И.А. Приходько. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005, с. 518-519.

ВВС. 1993. № 19 ст. 685.

Постановление Конституционного суда от 27.01.04г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251 и ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ // Российская газета. 2004. 3 февраля.

Постановление Конституционного суда от 14.07.05г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ФЗ о федеральном бюджете на 2003, 2004, 2005 годы и Постановления Правительства РФ «О порядке исполнения Министерством финансов судебных актов по искам к казне РФ на возмещение вреда, причинённого незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами Э.Д. Жиховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чесловского и ОАО «Хабаровскэнерго».

Российская газета. 2005. 30 декабря.

В. Ершов. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: законотворческие идеи // Российская юстиция. 2003. № 6, с. 17.

И.А. Приходько. Указ. соч., с. 516.

Например, ст. 52 ФЗ от 28.08.95г. № 154-Ф «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».


Вестник Омского университета. Серия «Право». 2006. № 1 (6). С. 265-273

© Л.А. Червань, 2006

УДК 347

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОБЯЗАТЕЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ