Некрасов В. Н., д.э.н., проф., Лимарева Д. А., асп.
Теоретико-методологические этапы исследования публичного управления
В статье рассматриваются основные этапы теоретической разработки, особенности и современные тенденции развития публичного управления, акцентируется внимание на его актуальных проблемах.
Ключевые слова: публичное управление, теория публичного управления, новый публичный менеджмент, управленческие решения
Публичное управление представляет собой управление обществом вместе с обществом. По мнению профессора В.Е. Чиркина, в основе публичного управления лежит совокупность государственной власти, власти территориальных публичных коллективов субъектов Федерации, автономий и муниципальных образований, а также корпоративной власти. Другими словами, оно реализуется в виде международного публичного управления, публичного государственного управления, регионального публичного управления, местного самоуправления, публичного корпоративного управления.
Теоретическая разработка публичного управления достаточно широко обсуждается в печати, на научных форумах, в рамках учебного процесса на протяжении последних ста тридцати лет. Подавляющее большинство ученых настаивают на выделении в исследовании публичного управления трех основных этапов – последний продолжается по настоящее время. По нашему мнению, можно выделить пять основных этапов, каждый из которых, так или иначе, связан с поиском новых моделей демократии, усилением амбивалентных процессов, формированием потребностей в новых моделях, принципах публичного управления и механизмах разрешения управленческих проблем. Наибольший интерес представляет последний этап, по времени совпадающий с первым десятилетием XXI века. Данный этап развития выявил новые проблемы публичного управления, основная из них – «обострение основополагающего противоречия современного управления между объективной необходимостью усиления публичного характера управления и развитием отчуждения объектов управления от принятия управленческих решений» [1, с. 68]. Главным механизмом разрешения данного противоречия выступает, прежде всего, создание эффективной системы публичного управления. Одним из актуальных инструментов повышения эффективности публичного управления является бенчмаркинг.
Авторами наиболее значимых исследований являются В. Вильсон, Т. Гэблер, М. Вебер, Ф. Дж. Гуднау, М. Крозье, У. Нисканен, Д. Осборн, Д. Трумэн и др. Из отечественных ученых наибольший интерес представляют работы А.Г. Барабащева, Е.В. Гриценко, И.А. Мальковской, С.Н. Махиной, М.С. Матейкович, В.Е. Чиркина и др., в которых сформулированы сущностные особенности теории публичного управления.
Продолжительность первого этапа исследования публичного управления составляет 40 лет (с 1880 по 1920 г.). Наиболее значимыми представителями являются Вудро Вильсон (W. Wilson), Фрэнк Дж. Гуднау (F. Goodnow), Макс Вебер (М. Weber) и др. Публичное управление (public governance) как отдельное научное и образовательное направление впервые было исследовано В. Вильсоном. По его утверждению, между политической наукой и наукой государственного управления существуют различия, несмотря на то, что вторая представляет собой направление первой. В эссе «Изучение администрации» («The Study of Administration», 1887) подчеркивается, что цель административной науки сводится к определению конкретной деятельности правительства и ее осуществления эффективно и с наименьшими затратами. Вильсон выделял следующие основные принципы публичного управления: разделение политических и административных вопросов; сравнительный анализ политических и бизнес-организаций; повышение эффективности государственной службы путем внедрения практик делового администрирования в работу государственных органов.
Механизм публичного управления устроен таким образом, что «слово любого из тех, кто наделен компетенцией и компетентностью, полномочиями и ответственностью, вне зависимости от того, является ли он министром, мэром или младшим специалистом канцелярии, обладает силой истинностной процедуры, устанавливает универсальную, собирательную, публичную истину» [2, с. 107]. Поэтому слово, воплощенное во «мнении» (meinung), должно оставаться основным и преобладающим инструментом публичного управления, в котором сочетаются политическое и управленческое измерения и проявляется их социальная значимость.
В соответствии с этим стоит обратить внимание на работу М. Вебера «О некоторых категориях понимающей социологии» (ссылка скрыта», 1897), в которой разработана модель трех типов действия индивида, дополненная затем двумя видами действий, ориентированными социально. Принципы профессиональной бюрократии предполагают, что каждый чиновник является полноценным членом общества и способен ко всем типам действия, включая способность к высшему проявлению – «общественному действию» [3, с. 17]. В теории, действия индивида могут и должны быть целерациональными, обобществленными или общественными, следовательно, индивид, даже будучи чиновником, не способен забыть о целях, ценностях, ориентированных на других людей. Но на практике оказывается, что чиновник не способен к действию, ориентированному одновременно и на цель, и на других членов общества, а следовательно, не может являться полноценным членом общества.
Продолжительность второго этапа исследования публичного управления составляет 30 лет (с 1920 по 1950 г.). К представителям данного этапа следует отнести Линдэлла Урвика (L. Urwick), Лютера Гулика (L. Gulick), Герберта Саймона (H. Simon), Дуайта Уалдо (D. Waldo) и других ученых. Они сформулировали общую теорию управления, существующую на границе частного и государственного секторов; занимались исследованием принципов государственного управления. Так, Г. Саймон в своем исследовании «Административное поведение» (Administrative Behavior, 1947) разработал концепцию ограниченной рациональности и соответствующую ей удовлетворяющую модель принятия управленческих решений.
Основу работы Д. Уалдо «Административное государство» (Administrative State, 1948) составляет тезис о том, что идея разделения политики и управления пришла в противоречие с современным состоянием дел, когда правительство все более и более влияет на процесс формирования политического курса и законотворческую инициативу, расширяя сферу своей компетенции. Поэтому утверждение, что «политика и управление – это отдельные и автономные структуры или процессы в американской системе, очевидно, ошибочное» [4, с. 8].
Таким образом, на протяжении первых двух этапов все исследования публичного управления, в той или иной степени, находились под влиянием проблемы дихотомии «политика / управление», которая была обозначена еще В. Вильсоном в начале формирования публичного управления как отдельной отрасли знания.
На протяжении третьего этапа развития теории публичного управления (с 50-х по 90-е гг. ХХ в.) наибольший интерес представляют работы Лоренса Джонеса (L. Dzhones), Мишеля Крозье (M. Crozier), Уильяма Нисканена (W. Niskanen), Питера Окойна (P. Aucoin), Фреда Томпсона (F. Thompson), Кристофера Худа (C. Hood) и т.д. В основе их работ лежит разработка поведенческого подхода к государственному администрированию. Они стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.
Д. Трумэн в книге «Управленческий процесс. Политические интересы и общественное мнение» (The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion, 1951) определяет государство как институт общества, через который осуществляется властное распределение ресурсов, а общество — как множественность взаимодействующих друг с другом групп. Другими словами, в рамках теории заинтересованных групп общество предполагает взаимодействие групп друг с другом, а политический процесс предполагает борьбу групп за власть, за возможность распределять ресурсы.
Конец 60-х гг. ХХ в. ознаменован появлением нового публичного менеджмента (New Public Management). Как новая модель государственного управления New Public Management впервые подробно охарактеризован в статьях Питера Окойна (P. Aucoin) и Кристофера Худа (C. Hood). Ключевые направления этой модели были заимствованы в негосударственном секторе экономики (внедрение конкуренции, контрактная система, перестройка механизма принятия управленческих решений, проведение политики государства путем повышения степени подвижности структур и функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, формирование ориентации на развивающуюся стратегию и политику и т.д.). Как концепция новый государственный менеджмент оформился в 80-е гг. прошлого столетия и «представляет собой комбинацию механизмов рынка, а также идей и технологий управления частным сектором» [5, с. 38].
Один из представителей третьего этапа У. Нисканен в свей концепции предлагает «сделать государственное управление более рыночным» [6, с. 539]. Основные тезисы, изложенные в его работе «Бюрократия и репрезентативное государственное управление» (Bureaucracy and Representative Government, 1971), заключаются в том, чтобы каждое бюро имело возможность работать в конкурентной среде и иметь дело с высокоэластичной функцией спроса; чтобы разновидности товаров и услуг, поставляемые бюро, могли финансироваться через правительство или фонды, а предоставление этих услуг были переданы частным экономическим институтам, ориентированным на получение прибыли.
С точки зрения рыночного подхода государственное управление должно обладать установками предпринимательского управления, которые сводятся к следующим положениям: публичными и частными организациями можно управлять более-менее одинаково; в государственном управлении необходимо использовать практику менеджмента; в условиях новой организации управления необходимо переходить от оценки эффективности процесса управления к оценке эффективности результата управления; необходимо отделение коммерческих функций от некоммерческих и политико-консультативных функций от функций предоставления услуг и регуляторных функций; к потребителю общественных услуг относятся как к покупателю общественных услуг; при организации общественных услуг государственное управление должно отдавать приоритет частному предпринимательству и т.д.
Четвертый этап исследования публичного управления продолжался 10 лет (с 1990 по 2000 г.). К его представителям следует отнести Тэда Гэблера (T. Gaebler), Дэвида Осборна (D. Osborne), П. Пластрика и др. В работе «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор» (Reinterpreting management, 1989) Д. Осборн и Т. Гэблер сформулировали современную теорию рыночного преобразования публичного сектора и основные принципы обновления систем государственного управления.
В другом совместном исследовании Д. Осборн и Т. Геблер «Обновленное управление» (Renovating Government) настаивают на приоритетности индивидуального выбора, конкурентной борьбы, использовании рыночной модели в управлении.
Следовательно, «экономический подход» к организации бюрократического аппарата государства, предполагает максимально полное создание рыночной среды функционирования бюрократических организаций с целью повышения эффективности их работы и достижения наилучших показателей в соотношении затрат и результатов деятельности публичного сектора.
В работе Д. Осборна и П. Пластрика «Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства» («Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government»,1992) признается большая разница между государственным управлением и управлением в частном секторе, поскольку государственная организация функционирует в политической среде, тогда как частный сектор - в рыночной экономике. Поэтому «при обновлении государственного сектора, связанного с созданием государственных организаций предпринимательского типа, необходимо опираться на стратегические рычаги, находящиеся в более широкой системе, а не внутри той или иной организации» [7, с. 45].
Таким образом, четвертый этап характеризуется коренной трансформацией в понимании целей публичных органов власти, и переходом «от минималистской к максималистской модели государства, которое помимо решения базовых задач берет на себя исполнение множества дополнительных социально-экономических функций» [8, с. 38].
Начало XXI века ознаменовано становлением пятого этапа в исследовании публичного управления, который продолжается по настоящее время. На данном этапе информация становится главным управленческим ресурсом, что способствует появлению новых проблем. Одна из основных проблем современного публичного управления сводится к обострению основополагающего противоречия современного управления между объективной необходимостью усиления публичного характера управления и развитием отчуждения объектов управления от принятия управленческих решений. Из данного противоречия следует, что любая власть предполагает «асимметричность в распределении прав и обязанностей», которая способствует «монополизации принятия решений» [9, с. 79]. Общим условием разрешения данного противоречия является повышение эффективности публичного управления посредством переосмысления роли государства и преобразования публичных институтов на основе изучения опыта схожих по функциям публичных институтов, как внутри (в области технологии), так и снаружи (в области взаимодействия с гражданами), т.е. на основе бенчмаркинга.
Современная ситуация требует нового понимания социального, его рационализации. Сегодня отношения между государством и гражданами строятся на основе партнерских отношений, задачи государства определяются в ходе публичной дискуссии, между государством, гражданами и обществом. Такого рода партнерские отношения позволяют снизить давление руководства и недоверие граждан, в первую очередь посредством осуществления новой стратегии социальной трансформации, в основе которой, по мнению Мишеля Крозье, лежит тезис о том, что везде и во всем точкой отсчета становится человек и его интересы. В своих работах М. Крозье акцентирует внимание на необходимости постепенного, но вдумчивого открытия «поля коллективных решений граждан» [10, с. 9], которое предполагает переоценку правящими кругами отношения к гражданам, выработку и усвоение «демократического кредо», под которым в современной литературе понимается наличие устойчивых политических убеждений демократической направленности на платформе реального контакта с обществом с одной стороны, и коллегиального управления с другой стороны.
Одним из вариантов осуществления контакта общества с публичной властью является вовлечение граждан в принятии управленческих решений. Система принятия решений состоит из двух взаимосвязанных уровней: верхнего (уровня принятия решений) и нижнего (уровня реализации решений). Верхний уровень принятия управленческого решения в свою очередь может быть разграничен на четыре уровня вовлеченности (участия) граждан в процессе его принятия: уровень получения информации (например, веб-сайты, исследования, публичные демонстрации, сообщения в прессе, оповещение по электронной почте, sms – рассылка); уровень консультации (например, консультации в режиме оn-line, встречи, конференции); уровень диалога (например, форумы, семинары) и уровень партнерства (например, рабочие группы, комитеты).
Наибольший интерес представляет самый низкий уровень вовлеченности граждан в процесс принятия управленческих решений – уровень получения информации. Основными характеристиками данного уровня являются информационная открытость и гласность, позволяющие гражданам получать информацию и формировать представление о деятельности органов публичной власти и о принимаемых ими решениях. В рамках этого в России принят Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступивший в силу 1 января 2010 г., активно внедряется проект электронных государственных услуг, официальные сайты государственных органов становятся одним из основных источников информации и т.д.
Значимым средством описания информационной стороны управления, фиксирующим степень полноты сведений, которыми располагают субъект и объект публичного управления, является понятие «транспарентность» (transparency).
В контексте данной статьи внимание акцентировано на внешней транспарентности субъекта управления, то есть транспарентности органов публичного управления. Транспарентность (гласность и открытость) деятельности органов публичной власти является одним из основных показателей эффективности их функционирования, а также необходимым элементом осуществления постоянной качественной связи с гражданами. По мнению Д. Балкина, одного из сторонников подхода, согласно которому транспарентность исследуется в связи с ответственностью органов государственной власти и политического управления, понятие «транспарентность» включает: информационную составляющую (открытость и доступность информации); «партиципаторную» составляющую (возможность участия в процессе принятия решений) и перманентную подотчетность бюрократии закону или общественному мнению [11].
Обратимся к глобальному исследованию Всемирного банка (The World Bank) «Качество государственного управления» (worldwide governance indicators), согласно которому Россия занимает 22-е место по учету мнения населения и подотчетности государственных органов (между Объединенными Арабскими Эмиратами и Мавританией), 24-е – по политической стабильности и отсутствию насилия (между Египтом и Гватемалой), 45-е – по эффективности работы правительства (между Вануату и Лесото), 31-е – по качеству законодательства (между Мавританией и Гайаной), 20-е – по верховенству закона (между Пакистаном и Никарагуа), 15-е – по сдерживанию коррупции (между Азербайджаном и Казахстаном) [12].
Индекс учета мнения населения и подотчетности государственных органов в России в 2010 г. составлял 14% [13]. Одним из его показателей является свобода информации, которая, с одной стороны, выгодна физическим лицам и общественным группам, так как позволяет отстаивать свои права, являясь важным средством защиты от злоупотреблений, бесхозяйственности и коррупции, а с другой стороны – выгодна для органов публичного управления, поскольку открытость и прозрачность в процессе принятия решений могут способствовать повышению уровня доверия граждан.
Официальный сайт органа государственной власти является наиболее эффективным средством распространения официальной информации о деятельности публичной власти. По его содержанию можно судить об уровне информационной доступности каждого органа власти и государства в целом, прозрачности управленческих решений и процедур, возможности граждан страны получать интересующую их информацию.
Согласно «Мониторингу официальных сайтов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ за 2011 год» в итоговый рейтинг пяти наиболее информационно открытых сайтов входят: сайт Администрации Ростовской области (84,921% открытости), сайт Правительства Ульяновской области (71,449%), сайт Правительства Оренбургской области (68,961%), сайт Правительства Удмуртской Республики (67,819%), сайт Правительства Кировской области (60,355%) [14]. Для сравнения, в 2009 году сайт Администрации Ростовской области занимал 2-е место (58,40%), сайт Правительства Ульяновской области – 61-е (25,37%), сайт Правительства Оренбургской области – 10-е (47,79%), 4-е – сайт Правительства Удмуртской Республики (54,39%), сайт Правительства Кировской области – 19-е (42,18%) [15]. Таким образом, можно сделать следующий вывод: степень информационной открытости сайтов исполнительной власти в 2011 г. значительно выросла по сравнению с 2009 г.
С принятием Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» возник новый институт свободы доступа к официальной информации. Сегодня права на информацию о деятельности органов публичного управления, о принимаемых ими решениях – являются неотъемлемыми правами граждан, по степени юридического оформления и соблюдения которых можно судить об уровне демократичности гражданского общества. Одним из способов реализации данных прав является получение информации с официальных сайтов органов публичного управления.
Итак, по нашему мнению, в исследовании публичного управления следует выделить пять основных этапов, каждый из которых имеет колоссальное влияние на все последующие этапы. Публичное управление как система, подобно экономическим, социальным отношениям, преобразует поступающие извне ресурсы и производит продукт в форме определенных результатов. Результативность и эффективность такого управления во многом зависят от правильности и своевременности управленческих решений. Так как на государство возлагается большая социальная ответственность, важно, чтобы, помимо органов государственной и муниципальной власти, в разработке и принятии управленческих решений принимали легитимное участие граждане. Рассмотрение людей не как простых экономических единиц, а как активных участников управления является отличительной особенностью публичного управления XXI века. Актуальными принципами современного публичного управления являются следующие: корпоративное управление, транспарентность и подотчетность обществу с учетом лучшего международного опыта.
Литература
Некрасов В.Н., Лимарева Д.А. Современные особенности публичного управления в России // Государственное управление и местное самоуправление. Тезисы ХI междунар. науч. конгресса. М., 2011.
ВеберМ. О некоторых категориях понимающей социологии. Избр. произведения. М.: Прогресс, 1990.
Waldo D. The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration, 2nd ed. New York, London, 1984.
Мальковская И.А. Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации (актуализация европейского опыта для России) // Вестник РУДН. Серия: Политология. 2006. № 8.
Нисканен В. Пересмотр вехи экономической мысли. Экономика благосостояния и общественный выбор. СПб.: Экономическая школа. Т. 4. 2004.
Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства / Общ. ред. Л. И. Лопатникова. М.: Прогресс. 2001.
Олейник А.Н. Русская власть: конструирование идеального типа //Политическая концептология. 2010. № 1.
Crozier M. Comment reformer L’État? Paris, DF. 1988.
Balkin J.M. How Mass Media Simulate Political Transparency// ссылка скрыта
Таблица составлена на основе Daniel Kaufmann, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi: Governance Matters V: Governance Indicators for 1996-2008. World Bank Policy Research, June 2009. ссылка скрыта.
Итоговый сводный рейтинг информационной доступности официальных сайтов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2011 г. Исследование Института развития свободы информации (ссылка скрыта). dainfo. org/ru/node/1087.
Итоговый сводный рейтинг информационной доступности официальных сайтов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2009 г. Исследование ссылка скрыта. ru /news/state/2009/06/05/2028
