Geum.ru

В монографии на основе принципов сравнительного правоведения, обширного фактического материала, отечественного и зарубежного опыта исследуются основные тенденции эволюции местного самоуправления

Вид материалаДокументы

Содержание


В настоящее время в США используются две основные модификации (разновидности) формы “мэр – совет” – “слабый” мэр и “силь­ный" мэ
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   21
Раздел 3. Правовой статус и организация функционирования местного самоуправления (муниципальной власти)


3.1. Полномочия и функции органов местного самоуправления.


Законодательство стран современного мира обычно подразделяет полномочия органов местного самоуправления на обязательные (исполняемые в обязательном порядке - водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение и т.п.), факультативные, или добровольные, реализуемые органами местного самоуправления по своему усмотрению (содержание общественных парков, библиотек и т.п.), и делегированные – переданные и порученные обычно центральными органами исполнительной власти для выполнения государственных задач.

По сферам деятельности полномочия органов местного самоуправления можно разделить на несколько групп. Одна из них включает полномочия в области коммунального хозяйства, благоустройства, охраны окружающей среды (планирование и надзор за строительством, развитие местного транспорта, дорожных коммуникаций, канали­зации, водогазоснабжения, принятие мер по борьбе с загряз­нением окружающей среды и т.д.) Другая группа полномочий охватывает социальную сферу: оказание помощи малоимущим за счет муниципальных фондов (создание домов для престарелых, муниципальных больниц), строительство муниципальных школ, домов, детских садов и т.д.

Следует отметить, что учитывая влияние многопартийной системы в зарубежных странах, которое ощущается и на муниципальном уровне. нередко при решении этих проблем наблюдается резкое различие в партийных подходах. К примеру, отмечается тенденция, что на жилищное строительство левые расходуют почти в два раза больше средств, чем правые.

Следующая группа полномочий местного самоуправления регулирует отношения в области охраны общественного порядка: установление правил поведения в общественных местах, санкциони­рование проведения собраний, митингов и демонстраций, издание предписаний по пожарной охране и т.п.

Реализация вышеперечисленных полномочий предпола­гает выполнение органами муниципальной власти таких функций, как: управление муниципальной собственностью; назначение и сбор местных налогов; защита окружающей среды; общественная безопасность и порядок; общественный транспорт; муниципальные тюрьмы; противопожарная служба; здравоохранение; госпитали и родильные дома; амбулаторное лечение и оказание первой помощи, помощь в чрезвычайных обстоятельствах; пищевой контроль; гражданская оборона; дошкольное обучение; начальное и среднее образование; переподготовка, курсы для иммигрантов; образование для инвалидов; помощь на дому молодым матерям, больным и преста­релым; дома отдыха, общественные центры для заключенных, а также для стариков; социальное страхование; служба занятости для безработных; городское планирование; строительство дешевого жилья и земельная политика в этой области; уборка мусора; общественная информация; охрана окружающей среды; очистка воды; очистка улиц; уход за кладбищами, колумбариями; культура и спорт, религия, пресса, радио, телевидение; дороги и транспорт; распределение газа; отопление в районах; снабжение электроэнергией; водоснабжение; коммерция и торговля; туризм; театры и концертные залы, музеи, галереи, библиотеки, парки и зоны отдыха [253-259]1.

Некоторые из перечисленных функций находятся в совместном ведении нижнего (муниципального) и следу­ющего (регионального) уровней управления. К их числу, прежде всего, относятся функции, имеющие общее социальное, экзистенциальное значение: снаб­жение теплом, водой, газом, электроэнергией, частично - образование, здравоохранение и т.п.

В случае выполнения функций ненадлежащим образом законодательство зарубежных государств предусматривает применение санкций (отстранение от должности главы местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них различных взысканий, отмену правовых актов местных органов, роспуск местных советов - для стран с французской моделью, передача отдельных полномочий и служб соот­ветствующему министерству - для англосаксонской модели и т.д.).

Таким образом, можно констатировать, что органы местного самоуправления, имея достаточные полномочия для удовлетворения необходимых потребностей населения, все же находятся под непосредственным контролем со стороны государства.

Функционирование местного самоуправления регули­руется конституциями и нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами или легислатурами субъектов федерации (в федеративных государствах).

В некоторых странах с федеративным политико-терри­ториальным устройством национальные конституции определяют только основные принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления, возлагая правовое регули­рование муниципальных отношений на субъекты федерации. Так, например, Основной закон Германии устанавливает лишь то, что в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свобод­ными, равными, тайными выборами [260]1.

В Конституции Индии о местном самоуправлении гово­рится только в статье 40, где отмечается, что госу­дарство примет меры к организации сельских панчаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функцио­нировали в качестве самоуправляющихся единиц [261]2. Все вопросы, связанные с местным управлением и самоуправлением, по существу, переданы субъектам федерации [262]3.

В США функционирование местного самоуправления регулируется исключительно штатами. Производность местных органов от субъектов федерации была сформу­лирована еще в 1868 году верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: “Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов” (так называемое “правило Диллона”) [263]4.

Следует отметить, что степень правовой регламентации различных аспектов местного самоуправления в конституциях штатов неодинакова. Условно их можно разделить на две основные группы. К первой принадлежат конституции, содержащие небольшое количество правовых норм, устанавливающих компетенцию местных органов (Алабама, Миссисипи и др.). Ко второй группе относятся конституции, которые характеризуются более подробным нормативно-правовым регулированием местного самоуправления. В них, наряду с основными принципами деятельности местных органов, включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико) [264]1.

В этом отношении совершенно противоположным примером являются Мексиканские Соединенные Штаты, где местное самоуправление не отдано на откуп субъектам федерации, а достаточно подробно регламентируется национальной конституцией. Так, в пятом разделе Основного Закона, посвященном штатам, закрепляются основные принципы деятельности местных органов, определяется и унифицируется их структура 2652.

В унитарных государствах объем конституционного регулирования местного самоуправления также неодинаков. Например, в Конституции Франции 1958 г. говорится только о том, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусмат­риваемыми законом [266]3.

Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. К ним относятся, например, конституции Японии (глава VIII), Монголии (глава 4: “Административно-территориальные единицы Монголии, их управление”), Болгарии (глава 7 “Местное самоуправление и местная администрация”), Испании (раздел, посвященный территориальной организации государства и местному управлению).

Конституционные положения, посвященные местному самоуправлению, конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Условно законы о местном самоуправлении можно разделить на две группы.

К первой группе относятся общие законы о местном само­управлении. Например, Закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1974 г. в Новой Зеландии, различные законы о местном управлении в Великобритании и другие. Коммунальный закон 1977 г. в Швеции регламентирует образование и деятельность представительных и испол­нительных органов на региональном и низовом уровнях, закрепляет конкретные права муниципалитетов, определяет источники доходов и порядок обжалования их деятельности.

Ко второй группе относятся законы, регулирующие деятельность местных органов по определенным направлениям их деятельности или в отдельных административных единицах. Так, например, Муниципаль­ный закон 1976 г. в Финляндии регламентирует деятельность низового звена местного самоуправления.

Кроме того, местное самоуправление регулируется различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь институту выбо­ров. Напримеp, в Китае таким актом является Закон 1979 го­да о выборах во Всекитайское собрание народных представи­телей и местные собрания народных представителей различных ступеней 2671.

Помимо общих актов конституционного права к функцио­нированию местных органов могут иметь непосредственное отношение и законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и т.д.): например, законы о ком­мунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, Жилищный закон 1985 г. в Великобритании.

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран.

Так, в Великобритании и США, начиная с середины XIX века, применяется принцип позитивного регулирования функционирования местного самоуправления, согласно которому муниципалитеты могут делать только то, что предусмотрено соответствующими правовыми актами. Действия, на которые они не уполномочены, в Велико­британии объявляются противозаконными в силу правила “ultra viгеs” (превышение полномочий). Регулирование компетенции муниципальных органов центральной властью осуществляется установлением подробного перечня их прав и обязанностей. Каждое мероприятие муниципалитета, выходящее за рамки такого перечня, требует особого разрешения. В США практика нормативно-правовой регламентации штатами муни­ципальных полномочий нашла выражение в формуле Диллона: “Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия толкуется судами против муниципальных корпораций, и спорные полномочия отрицаются”.

Режим позитивного регулирования в США и Велико­британии распространяется практически на всю сферу местного самоуправления, независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов.

Кроме того, следует иметь в виду, что наряду с общенормативными законами, в Великобри­тании правовой статус муниципалитетов регулируется так называемыми “местными”, или частными, парламентскими актами (private act). Их основное назначение состоит в том, что каждый из них имеет своим объектом единичный муниципалитет.

Парламентская практика выработала довольно сложную процедуру принятия частных актов. Инициаторами их издания выступают сами муниципалитеты (кроме приход­ских советов). Проект частного акта принимается муници­палитетом большинством голосов его членов и публикуется в местной печати. Проекты, вносимые городами, не имеющими статуса городов - графств, и городскими округами, подлежат предварительному одобрению избирателей на созываемых с этой целью собраниях. По предложению избирателей либо по решению совета предварительное одобрение проекта может осуществляться путем тайного голосования по избирательным участкам. Только затем он передается в парламент. Материальные расходы, связанные с принятием акта и последующей практической реализацией его предписаний, несёт муниципалитет - инициатор.

С конца XIX века в местном самоуправлении Англии широкое распространение получило “альтернативное законодательство” (adoptive acts). Его особенность состоит в том, что закон или отдельные его нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбам соответствующих советов [268]1.

Сходным с английским “альтернативным законода­тельством” является так называемое “законодательное меню”, предлагаемое муниципалитетам в ряде штатов США (применяется более чем в половине штатов), которое сводится к выбору между несколькими вариантами закона, принятого легислатурой штата. Представляется, что такое вариантное законодательство ограничивает компетенцию муниципалитетов главным образом организационными вопросами.

Важным средством юридического воздействия прави­тельственных органов на сферу муниципального управления становится делегированное законодательство. Право решать вопросы, подлежащие законодательной регламентации, предоставляется правительству и министерствам. Распро­странение этой формы регулирования оправдывается ссыл­ками на необходимость большей оперативности в решении назревших вопросов муниципального управления. Такое регулирование осуществляется в форме приказов, инструк­ций, правил.

В США делегированное законодательство по муници­пальным делам не получило столь широкого распростра­нения, как в Великобритании. Однако легислатуры штатов обеспечили административным органам определенные возможности создания новых норм “муниципального права”. В этом отношении весьма показателен Закон о социальной помощи штата Нью-Йорк, который уполномочил управление социальной помощи (административный орган штата) устанавливать нормы по всем вопросам, которые входят или будут входить в компетенцию этого управления и подчинен­ного ему департамента социальной помощи. Акты муници­пальных органов городов и графств должны находиться в соответствии с актами этих учреждений [269]2.

Особое значение для муниципальных органов в Велико­британии и в США в качестве нормативной основы деятельности имеют судебные прецеденты по муни­ципальным делам.

В Великобритании юридической основой судебного регулирования компетенции муниципальных органов служит принцип, согласно которому суды могут проверять законность любых актов и действий муниципальных властей. Наличие у муниципалитета определенных полномочий и правильность их осуществления могут быть поставлены под сомнение, как судами графств, так и магистратами при рассмотрении гражданских и многих уголовных дел. Общие положения, затрагивающие существенные вопросы муни­ципального управления, формулируются в основном Высоким судом и Апелляционным судом Палаты лордов.

Существуют многообразные формы судебного толкования компетенции муниципалитетов, применяемые в различных случаях. Так, Высокий суд может издать постановление, требующее от муниципального органа каких-либо действий или запрещающее определенные действия в соответствии с принципом “ultra vires” (injunctions). Нередко Высоким судом издаются декларации по муниципальным делам, которые объявляют действия муниципалитета незаконными без применения каких - либо специальных санкций. При опре­деленных обстоятельствах решения по муниципальным делам выносятся судом Королевской скамьи (подразделением Высокого суда).

Такими решениями могут быть приказ - мандамус (“мы приказываем”), требующий от муници­палитета выполнения какой-либо прямо установленной обязанности, затрагивающей интересы частного лица, и приказ - запрещение (order of prohibition, order of certiorary), применяемый при необходимости прекратить или аннулиро­вать административные действия местных властей.

В США судебный прецедент как источник муниципаль­ного права является продуктом деятельности верховных судов штатов, Верховного суда федерации и их низовых под­разделений. Формы судебного регулирования, применяемые, в США, в основном аналогичны британским вариантам [270]1.

Таким образом, в США и Великобритании судебные прецеденты являются источником муниципального права, что, на наш взгляд, является оправданным. Думается, что судебное толкование придает своеобразную “пластичность” громоздкой системе законодательных норм о муниципалитетах, позволяет приспосабливать ее к изменившимся условиям.


3.2. Формы и методы деятельности органов местного самоуправления


Многие теоретические положения, выдвинутые и обосно­ванные в трудах А. Токвиля, Л. Штaйна, Р. Гнейста и других ученых XIX века, лежат в основе современных концептуальных воззрений на местное самоуправление и его роль в системе институционализации человеческих сообществ и управления всем обществом. В настоящее время можно выделить две основные такие теории, которые по-разному трактуют сущность местного самоуправления - теорию дуализма муниципального управления и теорию социального обслуживания [271]2.

Согласно первой теории – теории муниципального дуализма (двойственности), муниципальные органы, осу­ществляя управленческие функции в пределах местного сообщества, все же выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Вторая теория – теория социального обслуживания - делает основной упор на функциональный аспект деятельности муниципальных органов - организацию муници­палитетами достаточно разветвленной и многоаспектной системы локального обслуживания населения (оказание коммунальных услуг, организация локальной системы охраны здоровья и образования и т.д.), её основной целью является обеспечение и повышение благосостояния жителей коммуны посредством расширения перечня социальных услуг и повышения их качества.

Вместе с тем, следует отметить, что теория муниципального дуализма имеет все же большее количество сторонников. Действительно, большинство современных ученых трактует местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.

Представляется, что независимо от практической реализации той или иной теоретической модели локальной демократии, прежде всего, интерес вызывает ее влияние на эффективность местного самоуправления, что непосредственным образом должно сказаться на улучшении работы органов местного самоуправления и повышении жизненного уровня населения.

На наш взгляд, эффективность местного самоуправления во многом зависит от организационных принципов, положенных в основу отношений между представительными и исполни­тельными органами местного самоуправления. При этом следует четко представлять, что основным требованием к представительному органу местного самоуправления выступает его репрезентативность. Он не должен быть компетентнее остального населения в конкретных профессиональных сферах, поскольку его определяющая роль в системе местного самоуправления состоит в выражении воли местного населения там, где уже ничего не может добавить знание [272]1. О многообразии организационных форм и методов местного самоуправ­ления, свидетельствует зарубежный опыт.

Так, например, в США в результате эволюционного развития самоуправления сложилось три основные формы осуществления местного самоуправления: “мэр – совет”, “совет – менеджер”, “комиссионное управление” [273-280]2.

Наибольшее распространение получила и является исторически традиционной форма “мэр – совет”. Этим объясняется тот факт, что до сих пор она продолжает оставаться наиболее применимой. Этой формы придерживаются около 2/3 муниципалитетов с населением более 2,5 тыс. человек [281]1. В колониальный период, следуя английской практике, американские города управ­лялись муниципальными советами, объединявшими всю исполнительную, нормотворческую и судебную власть. В большинстве случаев мэры избирались вместе с другими членами советов и не играли какой-либо существенной самостоятельной роли. Но постепенно, в течение XIX века, полномочия мэра возрастали при одновременном падении роли советов.

В настоящее время в США используются две основные модификации (разновидности) формы “мэр – совет” – “слабый” мэр и “силь­ный" мэр.


Система “слабый” мэр – совет” в наибольшей мере сохраняет черты, присущие старой практике муниципального управления. При “слабом” мэре действует “сильный” совет, который не только осуществляет нормотворческие полно­мочия, общее руководство и контроль над деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается решением многих оперативных вопросов управления. Такому совету принадлежит и право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. В рамках советов обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб.

Следует, однако, отметить, что при указанной форме управления мэр все же избирается населе­нием и наделяется некоторыми самостоятельными полно­мочиями (в том числе имеет ограниченное право вето на решения совета). Но слабость позиций мэра, связанная с отсутствием у него широких прав в административных вопросах, достаточно явно проявляется в его повседневной деятельности. “Слабый” мэр может назначать только второсте­пенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные возможности контролировать и координи­ровать деятельность этого аппарата. Позиции мэра ослаб­ляются и тем, что наряду с ним обычно избирается целый ряд должностных лиц - городской казначей, атторней, клерк, ассесор и др. Они формально независимы не только от мэра, но и от муниципального совета.

Следует указать еще на один фактор, ослабляющий позиции мэра. Это наличие относительно самостоятельных специализированных советов и комиссий (их члены могут, как назначаться, так и избираться населением), занимающихся многими конкретными вопросами городской жизни и нередко наделенных прямыми административными полномочиями.

Практика показывает, что при наличии в городах сложных социально-экономических проблем и противоречий система “слабый” мэр – совет” ведет к заметному снижению эффек­тивности местного самоуправления. Поэтому в настоящее время она используется в основном только в небольших городах и вилиджах. В крупных городах “слабых” мэров почти не осталось. В течение ХХ века их постепенно заменили “сильные” мэры, наделенные довольно широкими полно­мочиями, как в политических, так и в административных вопросах.

“Сильный” мэр сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от занимаемой должности руководителей департаментов и служб муниципалитета, составлять проект бюджета и организовывать его исполне­ние. Он может налагать трудно преодолимое вето на решения совета.

Советы в системе управления с “сильным” мэром обычно небольшие (состоят из семи-девяти членов). Срок пребыва­ния в должности “сильного” мэра и членов совета продол­жительнее, чем при муниципальном управлении со “слабым” мэром (как правило, равен четырем годам). Хотя и в этой модификации муниципального управления наряду с мэром и членами совета некоторые должностные лица избираются, но их число и влияние обычно меньше, чем при системе со “слабым” мэром.

Такая форма муниципального руководства получила широкое распро­странение в крупных городах США. Но, однако, у неё есть и свои недостатки. Большая концентрация полномочий в руках у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом, причем, эти конфликты носят перманентный характер. Другая проблема возникает из-за совмещения мэром функций политического и административного руководства. Сильный в политическом отношении мэр может не обладать достаточными управленческими способностями и профессиональной подготов­кой, необходимыми для эффективного управления админи­стративным аппаратом. Напротив, у мэра с качествами хорошего управляющего может недоставать черт полити­ческого лидера. В ряде городов США эта проблема находит частичное разрешение с помощью введения в систему управления должности главного администратора, подот­четного мэру и обеспечивающего повседневное оперативное руководство работой муниципального аппарата.

Форма управления “совет – менеджер” является исключительно американским нововведением в практику муниципального управления. Она возникла в начале XX века на волне рефор­мистского движения прогрессистов, стремившихся “очис­тить” городское управление от влияния боссизма и партийно-политического патронажа над муниципальным аппаратом. В противовес городской политике реформаторы-прогрес­систы выдвигали принципы профессионализма, эффектив­ности и экономии в управлении. Образцом для них служили формы и методы управления, используемые в частном бизнесе.

Результатом практического воплощения этих воззрений стало использование в городском управлении системы “со­вет – менеджер”, строящейся по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем советов директоров.

Для данной разновидности муниципального управления характерен небольшой состав советов (пять-девять членов). Советники избираются без участия партий непосредственно населением от города в целом. За советом закрепляются все нормотворческие функции и формирование общей политики муниципалитета. Наряду с этим важнейшей задачей совета является поиск и назначение на определенный срок (как правило, на четыре года) главного администратора (менеджера), на которого и возлагается ответственность за практическую организацию руководства муниципальным аппаратом. Менеджеры рекрутируются из “деловой” среды либо являются профессиональными чинов­никами, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт работы в сфере городского управления.

Менеджеру дается право подбирать руководителей важнейших департаментов и служб, утверждение в долж­ности которых осуществляется советом. Второстепенные чиновники назначаются самим менеджером. Он также непосредст­венно направляет и координирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата, докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения, подготавливает проект бюджета, участвует в заседаниях совета с правом совещательного голоса.

При этой системе управления формально сохраняется должность мэра, но он выполняет в основном предста­вительские функции и председательствует на заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия, и нет права вето.

Круг выборных должностей при данной системе обычно ограничивается только членами муниципального совета, что делает управление административным аппаратом более гибким и интегрированным, что, как представляется, ведет к повышению эффективности его деятельности.

Появление формы “совет – менеджер” отражает объектив­ную необходимость в квалифицированном, профессиональ­ном руководстве сложным комплексом хозяйственных и социальных служб современного города. Эта форма является продуктом технократического подхода, принижающего значение политических аспектов социального управления.

Система “совет – менеджер” получила в США весьма широкое распространение. В настоящее время она преобладает в городах с населением от 25 до 250 тыс. человек и немногим уступает системе “мэр – совет” среди городов с числом жителей от 5 до 25 тыс. и от 250 до 500 тыс. [282]1. Ее обычно принимают новые, быстрорастущие средние и небольшие города, относительно однородные по социальному и расово-этническому составу населения. В старых, крупных ин­дустриальных центрах, где наиболее остро проявляются социальные проблемы и противоречия, система “совет – менеджер” практически не используется. В этих городах применяется исключительно форма “мэр – совет”, которая позволяет с помощью “сильного” мэра и его “политической машины” обеспечивать социальное маневрирование и сглаживать остроту локальных конфликтов. Не применяется система “совет – менеджер” и в наиболее мелких муниципалитетах, где по финансовым соображениям обременительно нанимать высокооплачиваемого управляющего.

Институт “муниципальных менеджеров” получил распро­странение также в Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран.

Комиссионная форма управления, как и форма “совет – менеджер”, появилась в США в начале ХХ века. Но если образцом для системы “совет – менеджер” служила крупная корпорация, то организационным прототипом комиссионной формы была небольшая фирма, управляемая коллегиально группой предпринимателей. В городах с такой формой управления избирается только муниципальная комиссия (в составе трех - пяти человек), члены которой выполняют не только функции, свойственные муниципальным советникам, но и осуществляют адми­нистративное руководство всем исполнительным аппаратом. Каждый “комиссионер” является одновременно и непосред­ственным руководителем одного или нескольких депар­таментов муниципалитета. Принятие наиболее важных решений и основные назначения в аппарате производятся комиссией на коллегиальной основе. Ее члены несут и коллективную ответственность за деятельность всего муни­ципалитета. Обычно посты “комиссионеров” занимают известные в городе “социально активные” бизнесмены и лица свободных профессий, имеющие опыт организаторской деятельности.

Комиссионная форма управления первоначально полу­чила довольно быстрое распространение в средних и малых городах США. Однако вскоре проявились её существенные недостатки: трудность сочетания одними и теми же лицами функций законодателей и администраторов; разработчиков муниципальной политики и её исполнителей; отсутствие у “комиссионеров” времени и уровня необходимой квалификации для оперативного руководства аппаратом управления. В результате многие муниципалитеты, принявшие эту форму, стали постепенно отказываться от нее. В настоящее время комиссионное управление применяется лишь в 200 муниципалитетах с населением более 2,5 тыс. человек (3,4% от всего числа муниципалитетов этой группы) [283]1.

Позже в крупных американских городах (среди них - Нью-Йорк, Сан-Франциско, Нью-Орлеан, Бос­тон, Филадельфия и др.) и во многих средних городах стали использоваться гибридные формы управления, совмеща­ющие в себе черты систем “мэр – совет” и “совет – менеджер”. Различные модификации этих форм обычно именуются системой “сильный” мэр - совет с главным администрато­ром”. Смысл ее состоит в том, чтобы сконцентрировать вни­мание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой и специализированной компетенции, функций оперативного управления административным аппаратом, а эти функции передать наемному профессиональному и высококвалифицированному управ­ляющему (главному администратору). Мэр обычно само­стоятельно подбирает главного администратора, но его полномочия строго фиксируются либо в хартии муници­палитета, либо в специальном постановлении муници­пального совета. В некоторых городах назначение и освобождение от должности главного администратора должны одобряться советом.

Объем полномочий и реальная власть управляющего могут быть различными, но, как правило, ему предоставляется право назначать и смещать (с согласия мэра) руководителей ряда департаментов и служб, осуществлять контроль над деятель­ностью этих подразделений, а в некоторых городах и обеспечивать общую координацию деятельности всего муниципального аппарата. Он также консультирует мэра по различным вопросам городского управления, помогает ему подготавливать отчеты и дает рекомендации при разработке общего курса действий.

Появление данной смешанной формы городского управ­ления связано, прежде всего, со стремлением избавиться от негативных черт, присущих обеим “базовым” формам муниципального управления.

В Великобритании все различия в строении отдельных муниципальных органов умещаются в рамках одного организационного типа. Главной особенностью организации британских муници­пальных учреждений является соединение в ведении советов и их членов функций общего управления и оперативно-исполнительной деятельности. Наиболее существенными признаками этой формы являются отсутствие единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата и принцип участия депутатов в местном отраслевом управлении через систему комитетов. Мэры или лорд-мэры британских городов, а в графствах, округах и приходах - председатели муниципальных советов, избираемые советами сроком на один год, исполняют только представительские функции и председательствуют на заседаниях советов.

Система комитетов - существенная принадлежность каждого муниципального органа в Великобритании. В графствах и городах-графствах в среднем действует по 20 комитетов при максимуме в 35. Комитетами образуется до 40-50 подкомитетов. Численный состав комитета составляет от 10 до 30 членов, а в отдельных случаях он может возрасти до 100 человек. [284]1.

Совет может привлечь для работы в комитет лиц, не являющихся его членами (исключение составляет комитет по финансовым вопросам). При этом их число не должно превышать 1/3 состава комитета. Такой принцип кооптирования применяется в тех случаях, когда это полезно для работы совета (например, в библиотечный комитет могут быть привлечены педагоги и священники). Любое лицо, не лишенное права участвовать в работе местного органа, может быть кооптировано в комитет.

Существуют различные классификации комитетов, имеющие значение в определении характера их деятельности в английском местном самоуправлении [285]2. Так, например, выделяются:

А) Постоянные и специальные комитеты. Постоянными являются комитеты, созданные на весь период работы совета и наделённые полномочиями, объем которых варьируется в зависимости от вида местного органа и значения поставленных перед ним задач. Специальные комитеты создаются с целью изучить какой-либо отдельный вопрос и представить доклад совету (например, для рассмотрения общего плана развития территории муниципалитета). После этого такой комитет становится funktus officii (юридически несуществующим).

Большинство комитетов являются постоянными, это отраслевые и функциональные комитеты. Отраслевые комитеты руководят определенными отрас­лями деятельности совета (жилищное строительство, охрана парков и т.д.). Функциональные комитеты связаны с определенными аспектами деятельности совета. К ним относятся: финансо­вый комитет; организационный комитет (занимается вопросами кадров); комитет по законодательству и парла­ментским вопросам. Функциональные комитеты считаются наиболее важными. Например, отраслевые комитеты, имеющие права расходовать определенные средства, не могут без разрешения финансового комитета тратить деньги или рекомендовать какие-либо расходы совету, если они не предусмотрены сметой. Без согласия организационного комитета такие комитеты, например, как транспортный или по охране окружающей среды не имеют права учредить новый отдел или повысить в должности какого-либо чиновника. Членами функциональных комитетов обычно являются старейшие советники.

Б) Комитеты, создаваемые в соответствии со статутом. В некоторых случаях советы по закону обязаны создавать комитеты для выполнения специальной задачи. Так, например, Закон о социальных службах 1970 года требует от советов создания комитета по специальным проблемам. При этом обычно предусматривается, что совет обязан действо­вать в соответствии с рекомендациями комитета.

В) Объединённые комитеты создаются двумя или более органами местного самоуп­равления для проведения совместных мероприятий. Пол­номочия такому комитету предоставляют органы-учредители. Он финансируется органами-учредителями и не имеет права взимать налоги или получать займы. Члены объединенного комитета являются так же членами, создавших его учреди­тельных органов.

Г) Исполнительные и консультативные комитеты. Муниципальные советы имеют право делегировать любому комитету свои полномочия, за исключением тех, которые касаются установления налогов и получения ссуд. Такие комитеты считаются исполнительными. Они получили широкое распространение в местном само­управлении Великобритании. В тех случаях, когда комитеты действуют в пределах переданных им полномочий, ни одно их решение не может быть изменено или аннулировано. Единственно, что могут сделать члены совета, - это выразить неодобрение такому решению. Исполнительный комитет, утративший доверие совета, может быть распущен, но принятое им реше­ние останется в силе. Если делегирование полномочий не произошло, то комитет считается консультативным органом. Его реко­мендации не будут иметь юридической силы, пока не получат одобрения на заседании совета.

Комитеты могут быть частично исполнительными и частично консультативными органами. В таком случае на заседании совета они представляют отчет из двух частей - по делегированным и консультативным полномочиям.

Муниципальное управление в Великобритании имеет как бы два этажа: комитет и подчиненный ему чиновничий аппарат. Комитеты - почти единственный канал связи советов с департаментами и прочими административными органами муниципалитета. В комитетах протекает основная часть муниципальной деятельности, связанная с принятием решений и контролем за их исполнением.

В большинстве местных органов правила процедуры предусматривают, что ни один вопрос не может быть рассмотрен советом до тех пор, пока он не будет обсужден в соответствующем комитете.

Местное управление в Англии при всех его недостатках имеет одно большое преимущество - это система комитетов, благодаря которой значительное число выборных советников имеет непосредственную возможность участвовать в местном управлении и приобретает таким путем большой практический опыт, нередко связанный с хорошим знанием насущных нужд населения [286]1.

В Германии сложились четыре основных типа организа­ционного устройства общин: южно - германский совет; магистрат; бургомистр и северо-германский совет [287-291]2.

“Южно-германский совет” (существует в землях Баден - Вюртемберг и Бавария). Представительным органом при таком общинном устройстве является общинный совет, главой исполнительного аппарата и одновременно председателем совета - бургомистр (или обер-бургомистр), избираемый непосредственно населением сроком на 6 или 8 лет. Он наделен значительными полно­мочиями в сфере планово-финансовой деятельности, в большинстве случаев самостоятельно решает кадровые вопросы. Это позволяет ему оказывать большое влияние на совет.

В ходе непосредственных выборов избирается не только представительный орган, но и правление общины - магистрат. В состав этого органа входят бургомистр и директора департаментов. Оба коллегиальных органа организационно и функционально разделены достаточно четко. Каждый из них, наделен полномочиями самостоятельно принимать решения по тем или иным вопросам. В ряде случаев магистраты вправе опротесто­вывать противозаконные решения совета, а бургомистр - решения магистрата. До последнего времени эта разновид­ность организации местного самоуправления действовала в земле Гессен и несколько в видоизмененном варианте в некоторых городах земли Шлезвиг - Гольштиния. С 1993 года бургомистр в земле Гессен избирается населе­нием в ходе непосредственных выборов, а правление - советом общины.

В совет общины входят депутаты, избранные в ходе выборов, и бургомистр, который является председателем этого органа. Он избирается не непосредственно населением, а опосредовано - советом общины, как правило, сроком на 10 лет. Бургомистр является штатным должностным лицом и руководит администрацией общины.

Различают две модификации этого типа: полномочного бургомистра и бургомистра с менее обширными правами.

В первом случае бургомистр по отношению к общинному совету является достаточно самостоятельной фигурой и занимает весьма независимую позицию, несмотря на то, что избирается им. Он является председателем совета, обладает правом дополнительного голоса и правом опротес­тования решения представительного органа.

Во втором случае влияние бургомистра значительно слабее. Как правило, он лишен возможности, использовать право опротестования. Этот тип организации имеет много общего с типом южно-германского совета.

При такой организации общинного управления все дела общины находятся в компетенции органа представительного органа - совета. Совет контролирует деятельность главы администрации - директора общинной управы. Председатель совета (обычно его называют бургомистром) обладает незначительными полномочиями. Он руководит заседаниями совета и выполняет представительские функции. Даже в больших общинах председатель совета работает на общественных началах.

Эта разновидность организационного устройства общин сложилась в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. На нее существенное влияние оказало англо­саксонское право. Это объясняется прежде всего тем, что обе эти земли после окончания Второй мировой войны находились в пределах британской оккупационной зоны.

Во Франции муниципальный совет из числа своих членов избирает сроком на 6 лет мэра. В коммунах, насчитывающих более 2000 жителей, мэр создает свой аппарат. Ему помогают генеральный секретарь мэрии и его помощник. Мэр является главой местного самоуправления и государственным служа­щим. Свои полномочия он осуществляет под двойным контролем - муниципалитета и префекта - представителя государства в департаменте. В качестве государственного служащего он доводит до сведения населения законы и обеспечивает их выполнение, принимает участие в наборе в армию, ведает актами гражданского состояния, изби­рательными списками, выдает лицензии и т.д. Мэр пред­седательствует на заседаниях муниципального совета, управляет муниципальным имуществом, отвечает за его сохранность, подготавливает бюджет, руководит ком­мунальными работами. Как представитель коммуны, он исполняет решения муниципального совета [292]1.

Поскольку мэр совмещает функции главы местного самоуправления и должность государственного служащего, он не несет ответственности перед муниципалитетом за свою деятельность в качестве государственного служащего и не может быть отстранен муниципалитетом от занимаемой должности. Отстранить его может лишь министр внутренних дел Франции сроком на 3 месяца, а сместить с поста - только правитель­ство Республики.

Иногда такой порядок управления сравнивают с режимом “президентского типа”, так как, будучи избранными муни­ципальным советом, мэр и его заместители не могут быть им смещены [293]2.


3.3. Модели местного управления и местного самоуправления


К началу XXI века в мировой практике сложилось несколько моделей организации местной власти - англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская), смешанная (”гибридная”) и советская.

Англосаксонская модель сложилась в Великобритании - родине классических муниципальных форм. Она действует также в США, Канаде, Австралии и других странах с так называемой англосаксонской правовой системой. Для неё характерно отсутствие полномочных пред­ставителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им полномочий. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим органам.

В ряде стран с такой системой организации местной власти, наряду с представительными органами, непосредст­венно населением избираются и некоторые должностные лица. Значительными полномочиями при этом наделяются постоянные и временные комитеты представительных органов местной власти. Они могут быть отраслевыми - по конкретным направлениям муниципальной деятельности, функциональными – по наиболее общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юстиции и т.п.) и территориальными - по вопросам комплексного развития определенных районов. Работа в комитете, знакомство с рекомендациями и заключениями экспертов дают возможность депутату стать сведущим в определенной отрасли государственного управления, достаточно квалифицированно оценивать правовые акты, устанавливать постоянные и тесные контакты с руководством соответст­вующих подразделений исполнительных структур и контролировать их деятельность. Вместе с тем, оборотной стороной такой профессионализации депутатов, обретенной в результате постоянной практической деятельности управленческого характера, является сужение круга лиц, причастных к подготовке важнейших правовых решений, поскольку представительный орган обычно следует рекомендациям комитетов и принимает одобренные ими документы.

В Великобритании и ряде штатов США некоторые комитеты наделяются и распорядительными функциями. Они руководят отдельными направлениями муниципальной деятельности, играя фактически роль исполнительного органа.

В странах с англосаксонской моделью утвердился принцип “позитивного регулирования” деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом.

Важным источником компетенции местных органов (в первую очередь в Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов.

Несмотря на отсутствие представителя центра на местах, в странах с данной моделью осуществляется общий государ­ственный контроль над деятельностью местных органов. Так, например, в Великобритании такой контроль осуществлялся целым рядом министерств и ведомств, последовательно сменявших друг друга: управле­нием местных органов власти; министерством планирования города и села; министерством местных правительств и планирования; министерством жилищного строительства и органов местной власти; министерством местных органов; министерством окружающей среды [294]1.

Наиболее распространенной формой государственного контроля над органами местного самоуправления является инспектирование. Например, в соответствии с законом о полиции инспектирование полицейской службы проводится ежегодно министерством внутренних дел. В случае неудов­летворительных результатов проверок правительством может быть санкционирована такая мера, как передача на опре­деленный срок полномочий и служб муниципалитетов другим местным органам или чиновникам, назначаемым министрами. Правительственные органы вправе проводить расследования деятельности муниципалитетов, которые осуществляются соответствующими министерствами в отношении подконтрольных им местных служб. Специфи­ческим органом контроля является учрежденный законом о местном управлении 1974 года комиссар по делам админи­страции местного управления.

В США функционирование муниципалитетов регулир­уется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, раз­личен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. Они регулируют финансово-эконо­мическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекоменда­циями и т.п. Наряду с этим, губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения.

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная модель, которая основывается на сочетании “прямого государ­ственного управления на местах" и местного самоуправле­ния. Родиной данной модели является Франция, поэтому ее часто называют французской. Для нее характерно прямое государственное управление на местах во всех администра­тивно-территориальных единицах.

Так, во Франции комиссар Республики – “хранитель” власти государства в департаменте. С целью обеспечения национальных интересов ему вверено наблюдение за испол­нением законов, регламентов и правительственных решений. Под руководством министров он управляет государствен­ными службами в департаменте. Аналогичное положение занимает комиссар Республики в регионе [295]1.

В Италии, где муниципальная система относится к французскому типу, в каждую административно-террито­риальную единицу направляется агент центральной власти - представитель государства. В провинции таким представителем является префект, назначаемый центральным правительством чиновник. Он руководит деятельностью государственной администрации на вверенной ему территории. В коммунах функции предста­вителя исполняет синдик. Одновременно он является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции - представителю государства [296]2.

В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установления фиксированного срока правления. Он контро­лирует различные, периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, представительные местные органы [297]1.

Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании [298]2.

В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно ведет муниципальный секретарь, назначаемый центральным правительством [299]3.

Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки [300]4.

Континентальная модель характеризуется также опреде­ленной подчиненностью нижестоящих звеньев вышесто­ящим звеньям. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля над законностью актов провинций и коммун. Это положение получило развитие в законодатель­стве страны и областных статутах [301]5.

В странах с континентальной моделью утвердился принцип “негативного регулирования” деятельности органов местного самоуправления, в соответствии, с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом [302] 6.

Таким образом, континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, по которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть их агентов на местах.

В некоторых странах (Австрия, Германия, Япония) функционирует смешанная (“гибридная”) модель местного самоуправления. Она имеет сходство, как с англосак­сонской, так и с континентальной моделью, обладая при этом специфическими чертами. Так, например, в некоторых звеньях местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Так, в Германии имеются административные единицы, именуемые правительствен­ными округами, в которых ведущее положение в управлении занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями в области контрольной и надзорной деятельности за органами коммунального управ­ления. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построен­ную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено - главы администраций районов (ландраты или районные директора) - являются одновременно и государст­венными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления [303]1.