В монографии на основе принципов сравнительного правоведения, обширного фактического материала, отечественного и зарубежного опыта исследуются основные тенденции эволюции местного самоуправления

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• План семинарских занятий по дисциплине «правовые семьи современности» для студентов, 56.26kb.
• Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ежегодные, 8.25kb.
• Основы сравнительного правоведения, 397.72kb.
• Водяницкая Елена Александровна, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного, 654.51kb.
• 1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления, 200.54kb.
• Основные требования к учебному международному телекоммуникационному проекту, 46.75kb.
• Аннотация по дисциплине б 12 «История отечественного и зарубежного искусства», 312.97kb.
• Страницы истории местного самоуправления в России Дореволюционный этап, 429.01kb.
• Конференция «Современные тенденции развития мировой экономики и формы интеграции России, 79.62kb.
• «Инфраструктура и услуги» Руководитель курса, 110.78kb.

Группировка же депутатов, избранных от территориальных округов, по специальностям или предметным областям и вовсе опасна - она и приводит зачастую к запутыванию и перепутыванию функций представительного органа местного самоуправления с функциями его исполнительных подразделений, оттеснению от процедур принятия решений блока общего мониторинга и стратегического планирования, снижению эффективности самоуправления, недовольству и конфликтам. Подобная схема взаимоотношений (совпадение предметных областей деятельности между депутатскими комиссиями и “подведомственными” им в этом случае подразделениями муниципального исполнительного органа) возможна лишь тогда, когда депутаты избираются населением или советом по профессиональному принципу непосредственно для работы в конкретном комитете. Тогда роль мэра смещается в политически-представительскую сферу, координация между подразделениями осуществляется на чисто техническом уровне руководителем администрации, а планирование и мониторинг разбиваются по различным направлениям и осуществляются зачастую лишь периодически, в виде разработки отдельных, более или менее глобальных программ. В целом такая организация самоуправления менее эффективна, хотя и может быть оправдана при определенном стечении обстоятельств.

Следует отметить, что изложенное выше является скорее методологией, чем методикой, а потому не может применяться непосредственно, без учета специфики обстоятельств формирования и функционирования структур местного самоуправления. Эти обстоятельства могут существенно отличаться от тех, которые в явном или неявном виде принимаются за норму в данной деятельности. Кроме того, всегда следует иметь в виду роль “человеческого фактора” - инерцию мышления, стремящуюся регенерировать, возродить старые управленческие структуры, и инстинкт разрушения, стремящийся непременно их ликвидировать. В этой борьбе зачастую рождаются муниципальные химеры в структурном отношении отчасти дублирующие старые решения, не приемлемые в новых условиях, а в остальной части представляющие новые “решения”, абсурдные с момента их рождения.




4.2.Экономическая политика и финансово-экономическая основа местного самоуправления


В условиях активизации проведения экономических реформ, разгосударствления собственности и приватизации, поиска и определения идеологических и моральных приоритетов в жизни украинского общества вырабатываются новые подходы не только к пониманию процессов формирования, но и функционирования органов местного самоуправления во всех сферах локальной жизни, и, прежде всего, в финансово-экономической сфере.

Масштабы общественного производства сегодня таковы, что каждая область Украины представляет собой по существу огромный промышленно-аграрный регион, на территории которого функционируют большое количество промышленных предприятий, транспортных, строительных организаций, находящихся в подчинении центральных органов исполнительной власти - различных министерств и ведомств. Решение такой задачи отраслевого управления весьма сложно. Здесь требуется компетентный подход, охватывающий все предприятия, учитывающий специфику и особенности развития производительных сил на местах. Поэтому представляется продуктивной точка зрения, в соответствии с которой наиболее эффективно воздействовать на формирование производственной инфраструктуры на местах могут только местные советы, заинтересованные в комплексном развитии на своей территории соответствующих отраслей народного хозяйства.

Органы публичной самоуправленческой власти знают специфику и особенности развития локальных производительных сил, острее видят проблемы, связанные с жилищно-бытовым, торговым, медицинским обслуживанием населения, постоянно чувствуют, какие вопросы социального развития нуждаются в первоочередном решении и какими путями и методами это можно сделать. Муниципальные органы осуществляют и координируют разнообразные мероприятия по стимулированию создания новых пред­приятий и производств, регулированию деятельности отдельных отраслей, организации и развитию городской инфраструктуры. К тому же, в настоящее время достаточно эффективно создаётся и развивается необходимая законодательная и нормативно-правовая база местного самоуправления, чтобы на деле его органы стали реальной силой, способной обеспечить комплексное развитие социально-экономических проблем на своей территории.

Для привлечения дополнительных средств и развития различных форм предпринимательской деятельности органы местного самоуправления Германии активно способствуют размещению производства на своих территориях посредством специальных субсидий, льготных кредитов и тарифов на электроэнергию, доплат на покрытие расходов по тран­спортировке и строительно-монтажным работам, по форми­рованию рынка рабочей силы. Они несут расходы на регулирование размещения производительных сил, регио­нальное развитие и планирование, льготное налого­обложение, приобретение земельных участков и их инженер­ную подготовку к последующему размещению производст­венных объектов [316]¹.

Во Франции используются прямые и косвенные виды помощи предпринимателям. Прямая помощь оказывается только на уровне региона. Она включает:

- премию за занятость, то есть за всякую операцию по созданию и расширению экономической деятельности (в пределах суммы расходов на создание 30 рабочих мест);

- премию за создание предприятий (в размере не более 150 тысяч франков);

- кредитные скидки и займы на льготных условиях.

Кроме того, регионам предоставлены полномочия, распределять по кредитам центрального правительства или от его имени премию за освоение и обустройство территории.

Косвенную экономическую помощь оказывают коммуны, департаменты и регионы, располагающие в этой области одинаковыми прерогативами (при условии запрета на любое непосредственное участие в капитале предприятия и соблю­дении предела гарантирования займа). Они могут предо­ставлять услуги при найме помещения или покупке участка под строительство, оказывать техническую помощь, гарантировать займы, освобождать от уплаты профессионального налога [317]¹.

Разнообразная по формам и направлениям экономическая помощь предприятиям со стороны органов местного само­управления способствует улучшению положения, как пред­принимателей, так и трудящихся, являющихся членами местного сообщества.

В США широкое распространение получила практика создания предпринимательских зон. Как правило, они формируются в районах, где в течение длительного времени наблюдается спад экономической активности. Впервые зоны предпринимательства появились в начале 80-х годов ХХ века и стали пользоваться значительной поддержкой президентской администрации. В конце 80-х годов в 37 штатах были приняты законы об организации таких зон, ставших одним из главных инструментов возрождения старых промышлен­ных центров, находившихся в состоянии стагнации.

В таких зонах для промышленных корпораций, которые создают предприятия и нанимают на работу местных жителей, снижаются налоги, предоставляются кредиты и субсидии, сужается вмешатель­ство в их хозяйственную деятельность.

В ряде муниципалитетов частные фирмы, желающие поместить свой капитал в данном районе, освобождаются от штатного налога на прибыль корпораций, налогов поимущественного, на машины и оборудование, на изобретения и сырьевые материалы, используемые в производстве, на некоторые виды продукции, с оборота, на землю и капита­ловложения. Им предоставляется право ускоренной амор­тизации производственного и транспортного оборудования, позволяющее списывать часть прибылей в издержки.

Стимулирование деловой активности в предприни­мательских зонах достигается также, во-первых, за счет продажи в частные руки собственности штатов и муниципальной собственности (земли, зданий, сооружений), находящихся на их территории; во-вторых, путем отмены некоторых видов штатного и местного регулирования предпринимательской деятельности (требований по строительству зданий и благоустройству территорий, ежегодных лицензионных платежей за право предпринимательства и т.д.). При этом не упускается из вида социальный фактор. Так, например, те корпорации, которые размещают в этих зонах свои предприятия, а также расширяют и реконструируют старые, нанимая при этом не менее трети персонала из числа местных жителей, получают значительные льготы по выплатам налогов на прибыль и на собственность [318]¹.

Широкое распространение получили зоны предприни­мательства в Великобритании. Они различны по площади – в среднем от 50 до 450 гектаров - и могут состоять из нескольких территорий, граничащих друг с другом. Большая их часть находится в районах, где долгое время не производились капиталовложения в промышленность или традиционные отрасли пришли в упадок. Руководство этими зонами было возложено на органы местного самоуправления (за исключением Северной Ирландии). Потери, связанные с предостав­ляемыми компаниям налоговыми льготами, компенсируются органам местного самоуправления государством. Это позволило уже в конце 80-х годов ХХ века в зонах предпринимательства в Англии, Уэльсе и Шотландии получить работу 89500 человек. При этом 58% рабочих мест приходилось на производство, 42% - на сферу услуг. Здесь работало около 4 тысяч мелких и средних фирм [319]². Одним из источников финансирования приоритетных направлений локальной экономики, широко используемых за рубежом, является выпуск ценных бумаг.

Так, в США для финансирования строительства новых предприятий или расширения действующих, муниципалитеты выпускают специальные облигации промышленного развития. Аккумулируемые таким способом средства, органы местного самоуправления предоставляют вновь создающимся предприятиям под невысокие проценты. Эти средства впоследствии возмещаются за счет прибыли уже действующих предприятий.

С целью стимулирования экономической активности широкое распространение получили доходные или общие облигации, которые используются в качестве эффективной формы привлечения частного капитала. Прибыли от облигаций муниципалитетов не облагаются подоходным налогом и налогом на финансовые активы в банках. Как правило, значительная часть средств, полученных от выпуска этих облигаций, направляется на строительство объектов, характеристика которых, заранее согласовывается с заинтересованными в строительстве фирмами. Впоследствии фирма получает в аренду данный объект с перспективой получения его в собственность по заниженной цене. При этом сама стоимость объекта значительно ниже средней, поскольку он, являясь государственным предприятием, первоначально не подлежал местному налогообложению.

Практикуется также выпуск промышленных облигаций развития и облигаций, предназначенных для получения средств на финансирование депрессивных районов городов (льготные облигационные займы на жилищное строитель­ство, на создание различного рода предприятий и объектов общественного назначения, инфраструктуры).

Выпуск этих облигаций не является каналом перерас­пределения бюджетных средств в пользу бизнеса, хотя и дает немалые выгоды предпринимателям, а именно, возможность избавить­ся от трудностей изыскания инвестиционных средств и право арендовать или приобретать объекты по стоимости ниже среднерыночной.

Таким образом, выпуск облигаций органами местного самоуправления, с одной стороны, способствует успешной реализации ряда крупных проектов в городах, с другой - позволяет корпорациям получать за счет этого дополнительные доходы.

В США, вновь создающимся на территории городов компаниям, в перспективных наукоемких отраслях пре­доставляются венчурные капиталы. И хотя положение таких компаний часто связано со значительным риском, муниципальные органы и органы государственной власти идут на него, действуя сообща в интересах привлечения передовых производств и создания новых рабочих мест. С этой целью организуются специальные корпорации по стимулированию новых технологий, которые вкладывают миллионы долларов венчурных капиталов в развитие перспективных произ­водств. В этом случае капиталовложения не только позволяют издавать новые рабочие места, но и обеспечивают устойчивые отчисления от налога на прибыли компаний в бюджет штата и местных органов власти [320]¹.

Органы местного самоуправления играют существенную роль в развитии и эксплуатации транспортных систем, находящихся на их территории, в том числе в строительстве дорог, мостов, туннелей, в обустройстве земель, подлежащих отчуждению при подобном строительстве. Эта деятельность финансируется посредством введения специальных налогов на владель­цев транспорта, выпуска целевых займов и отчислений из бюджета [321]².

Таким образом, наиболее эффективными инструментами экономической политики органов местного самоуправления являются:

- освобождение компаний от уплаты налога на прибыль или его существенное сокращение;

- льготные ставки подоходного, поимущественного налогов в случае расширения деятельности на территории, находящейся под юрисдикцией органов местного самоуправления;

- организация предпринимательских зон;

- создание специальных компаний и фондов развития;

- предоставление премий, субсидий, права ускоренной амортизации;

- ограничение непосредственного вмешательства в дела компаний частного сектора и др.

Глобальной проблемой для всех посткоммунистических стран является переход от тотально плановой экономики к самоорганизующимся рыночным механизмам производства и распределения товарной продукции. С решением этой проблемы непосредственно связана и реализация роли органов местного самоуправления, которые являются ответственными за экономическое и социальное развитие на своей территории. Поэтому, представляется несомненным, что возрождение и активизация локальной демократии актуализирует вопросы регионального развития, экономической самостоятельности и т.п.

Острота и значимость этих проблем являются следствием, с одной стороны, издержек централизованного планирования и волюнтаристски-административного управления экономическим развитием регионов. С другой стороны, одностороннему влиянию центра в недавнем прошлом не была своевременно противопоставлена развитая система местного самоуправления, обладающая оптимальными полномочиями, чтобы обеспечить эффективную защиту локальных интересов.

Централизованное планирование в бывшем СССР базировалось, в первую очередь, на так называемых “макромоделях” экономики. В качестве целевых функций и критериев оптимальности планов принимались почти исключительно обобщенные показатели по стране в целом. При этом подразумевалось, что каждый член общества, и каждый регион в отдельности вносит приблизительно равноценный вклад в валовой национальный продукт и получает взамен некоторый средний объем потребительских ценностей. При этом не учитывалось. что каждый район имел специфические проблемы, связанные с особыми экономико-географическими условиями, которые лишь углублялись несбалансированной специализацией.

Поскольку рыночные механизмы перераспределения капиталов, средств производства и потребления были парализованы административно-плановой системой управления, ориентация на обобщенные показатели “макроуровня” и усредненные по стране показатели ”локального уровня”, неизбежно вели к углублению диспропорций в социально-экономическом развитии отдельных областей, городов и районов.

Местная производственная и социальная инфраструктура была ориентирована преимущественно на обслуживание задач макроэкономики - только при такой ориентации центральным общесоюзным правительством выделялись необходимые финансовые и материальные ресурсы для их развития. Удовлетворение потребностей местного населения не рассматривалось в качестве цели, уровень достижения которой необходимо максимизировать. Оно воспринималось, разве как досадная необходимость, вынуждающая центральные планирующие органы, выделять некоторый минимум финансовых и иных ресурсных средств на местные нужды, чтобы не пострадали государственные интересы.

В результате этого у широких слоев населения сформировалось отрицательная идеологическая установка к местному самоуправлению, его реальным возможностям и перспективам развития. Так, в прокоммунистическом обществе считалось нормальным представление о том, что поселок с жителями существует, чтобы шахта, расположенная рядом, могла функционировать и вырабатывать уголь. Мнение, что шахта является лишь одним из способов удовлетворения одной из многих потребностей жителей, а именно , прежде всего, потребности в рабочих местах, показалось бы весьма странным. Тем более, что в тот период не существовало никакой государственной или общественной институции, выражающей и защищающей потребности местного населения.

Советы народных депутатов, провозглашенные органами государственной власти на местах создавались и функционировали как инструменты, реализующие задачи централизованного планирования на местном уровне. Их экономическая деятельность определялась и направлялась теми же макропоказателями, а не реальными потребностями местных жителей, воспринимаемыми самими Советами лишь как помеха для достижения высших политических целей.

Местное самоуправление, как способ самоорганизации свободных людей – жителей определенной территории, объединенных для решения местных проблем, не существовало, по крайней мере, на протяжении многих десятилетий. Рыночная экономика как способ, самоорганизации свободных производителей, обеспечивающий наиболее полное и пропорциональное удовлетворение самых разнообразных потребностей населения, также не могла существовать в условиях централизованного планирования и государственной монополии на ресурсы. Поэтому негативными результатами тоталитаризма явились, с одной стороны, огромные диспропорции и социальная несправедливость на локальном уровне - как в отношении условий жизни людей, так и в отношении условий для организации местного хозяйства и производства. С другой стороны, естественным и позитивным результатом тоталитарного правления явились предубежденность и неприятие государственного регулирования экономики, особенно со стороны предпринимателей.

Следует однако учитывать, что такое регулирование объективно необходимо, и в условиях перехода от централизованного планирования к рыночным отношениям - особенно.

Существовавшая в странах Центральной и Восточной Европы в 90-е годы ХХ века система общественного производства не была эффективной. Но это все же была система, и в качестве таковой она обладала рядом эмерджентных свойств, обеспечивающих ее существование и самовоспроизведение. Эта система обеспечивала, хоть и на очень низком уровне, определенную социальную защиту граждан. Она также обеспечивала, хоть зачастую и на гипертрофированном уровне, и реализацию общегосударственных интересов. Ее трудно, но можно было разрушить. Однако, обломки крупного индустриального централизованного планового хозяйства - это еще далеко не развитая рыночная экономика, и это далеко не самая комфортная среда для жизни людей. Поэтому в этих странах должен был начаться переходный период, который был достаточно болезненный, но он был неизбежен. И проблема состояла в том, чтобы сделать его как можно короче. А для этого был необходим целенаправленный, определенным образом оптимизированный и регулируемый процесс.

Роль государственных, в первую очередь, законодательных структур в этом процессе состояла в том, чтобы создать посредством законотворчества соответствующий правовой фундамент в основу которого было положено право свободного человека жить так, как ему хочется, и право предпринимателя, свободного производить те товары и услуги, которые ему выгодно. Государство из суперсубъекта, репрезентующего некую общую идею, которой были обязаны служить все его граждане, должно было превратиться в социальный инструмент, служащий обеспечению свободы действий и защиты прав каждого человека и гражданина.

Таким образом, негативная цель разрушения социализма переросла в конструктивную сверхзадачу – задачу перехода к демократическому обществу и рыночным отношениям. Для решения этой сверхзадачи были востребованы огромные скоординированные усилия всех субъектов, зарождающейся новой самоорганизации общества.

Следует указать, что нормы и правила, в соответствии с которыми должны осуществляться процессы разгосударствления средств производства, демонополизации, приватизации, внедрения новых форм и способов экономической активности, должны обеспечиваться законодательством, при соблюдении социальной справедливости и обеспечении минимальной социальной защиты граждан государства. При этом необходимо учитывать также специфику множества различных сфер деятельности и особенности различных регионов.

Таким образом, задача нормативного регулирования конверсии оказывается принципиально многокритериальной, а это означает, что её единственного решения не существует. Действительно, чем больше критериев принимается во внимание, тем сложнее протекает поиск оптимального множества, тем это множество обширнее, и тем сложнее выбор одного из субоптимальных вариантов. Для реального решения этой проблемы необходимо сочетание так называемого “способа последовательной оптимизации” со способом дезагрегации государственного управления на отдельные блоки, в каждом из которых оптимальное решение ищется независимо от других.

Суть последовательной оптимизации состоит в том, что сначала ищется максимум по одному, признанному важнейшим критерию. При этом некоторые минимально приемлемые значения остальных выходных параметров принимаются как ограничения. Затем найденный таким образом план оптимизируется по второму критерию, но при этом достигнутое на первом этапе максимальное значение первого критерия рассматривается, как ограничение и не может быть уменьшено. Соответственно остаются зарезервированными и необходимые для достижения важнейших целей ресурсы.

Поскольку практическая разрешимость задачи непосредственно зависит от ее размерности, т.е. числа искомых ”неизвестных” и ограничений, применение метода дезагрегации на том или ином этапе государственного строительства практически неизбежно. Десять задач с пятью неизвестными решить гораздо легче, чем одну с пятьюдесятью. Кроме того, группируя неизвестные по принципу ”безразличия” к тому или иному критерию или ограничению можно упростить задачу еще больше - и сделать ее практически разрешимой за приемлемое время. В нашем случае, когда речь идет о государственно-территориальном управлении, существенный выигрыш может состоять и в снижении риска ошибки, благодаря значительно лучшему информационному обеспечению при решении задачи на местах.