Geum.ru

В монографии на основе принципов сравнительного правоведения, обширного фактического материала, отечественного и зарубежного опыта исследуются основные тенденции эволюции местного самоуправления

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   ...   21
Здесь следует учитывать тот факт, что организация выполнения решений, т.е. приведение в движение определенных материальных процессов и дальнейшая корректировка этого движения вплоть до достижения поставленной цели (или полного расходования имеющихся для этого ресурсов) представляет собой также глубоко профессиональную деятельность, несмотря на то, что она осуществляется на локальном уровне управления. Деятельность по непосредственному управлению и оперативному распоряжению муниципальными ресурсами неотделима от процессов сбора и обработки информации, о которых речь шла выше.

Поскольку требования к аппарату исполнения решений, в значительной степени совпадают с требованиями к аппарату подготовки решений и они лишь несколько шире, то, представляется вполне целесообразным, с целью экономии различных видов ресурсов и управленческого потенциала, использование на локальном уровне в пределах одного местного сообщества и одного аппарата управления, а именно - управляющего органа местного самоуправления - как для подготовки решений, так и для их реализации. Этот аппарат должен заниматься также ординарной регуляцией процесса, т.е. проверкой работы всей структурно-функциональной системы, анализом её отклонения от заданных значений, разработкой управляющих воздействий и оценкой её эффективности.

Здесь, представляется необходимым, сделать оговорку относительно двух возможных уровней функционирования органа управления в сфере локальной демократии. В одном случае, осуществляя муниципальное управление в узком смысле, этот орган действует как исполнительный саморегулирующийся механизм, произвольно выбирающий внутреннюю стратегию поведения для обеспечения значений выходных параметров, заданных извне от представительного органа. В ситуации дефицита ресурсов необходимая информация о приоритетах также должна быть представлена извне. При этом орган управления не может нести ответственности ни за отдаленные последствия своих действий (если они выполнялись в заданных рамках), ни даже за текущий результат в отношении реального удовлетворения потребностей населения. Поэтому представительный орган вынужден осуществлять непрерывный контроль как за корректностью способов выполнения конкретных заданий исполнительным органом, так и за полученными частными результатами. С одной стороны – они должны соответствовать постановке задачи – ведь именно в этом состоит ответственность исполнительного органа, с другой стороны – они должны эффективно и позитивно влиять на достижение общих целей местного самоуправления – ответственность за это лежит на самом представительном органе.

Во втором случае, осуществляя муниципальное управление в широком смысле, орган управления сам определяет необходимые значения выходных параметров, обеспечивающие достижение общих целей самоуправления в достаточно длительной перспективе. Например, в первом случае заданное представительным органом значение выходного параметра может состоять в следующем: “реализация населению мяса в количестве не менее 300 тонн в месяц”. Если реализована 301 тонна, то орган управления свою задачу выполнил и его вовсе не интересует, что жители остались голодными, тем более, если выделенные “сверху” ресурсы для решения задачи использованы. Во втором случае задача должна ставиться иначе: “удовлетворить потребности населения в мясе” - и решена она, может быть также совсем иначе, например, использованием альтернативных возможностей – путем увеличения продажи рыбы и птицы или успешной пропаганды вегетарианства. Контроль со стороны представительного органа ограничивается анализом качества функционирования органа управления, оцениваемого по степени эффективности использования ресурсов для удовлетворения потребностей населения с учетом заданных приоритетов. Ни способы решения отдельных задач, ни их частные результаты для представительного органа, в этом случае, принципиального значения не имеют.

Указанные два уровня, каждому из которых соответствует определенная самостоятельность и сопряженная с ней ответственность, в дальнейшем будут различаться, посредством применения наименований либо “исполнительный орган”, либо “орган управления”. В той или иной реальной ситуации может быть оправдан как один, так и другой вариант. Однако здесь следует иметь в виду, что, во-первых, эти варианты нельзя смешивать и никакой компромисс здесь невозможен (кто принимает решение, сколько в этом месяце реализовать мяса, тот отвечает и за то, чтобы люди были сыты в следующем месяце). И, во - вторых, чисто теоретически достижимая эффективность всей системы управления по второму варианту значительно выше, поскольку допускает более широкий диапазон допустимых действий.

При этом следует учитывать, что первый вариант возможен только для относительно небольших муниципальных образований при относительно благополучной социально-экономической ситуации. Второй же, предъявляет более высокие требования к организации и контролю муниципальной деятельности, а также профессиональному составу служащих, но, вместе с тем, он универсален и позволяет получить лучшие и весьма позитивные управленческие результаты во всех случаях. Поэтому, представляется, что для большого по числу жителей местного сообщества и сложного по разнообразию условий местного самоуправления, действующего в достаточно напряженной внутренней и внешней обстановке, практически приемлем чаще всего только второй вариант. Отсюда, при дальнейшем анализе муниципальных структур будет говориться преимущественно о структуре именно “органа управления”.

Основное предназначение такого органа можно определить как оперативное распоряжение ресурсами местного самоуправления для наиболее полного удовлетворения разнообразных потребностей населения с учетом установленных представительным органом приоритетов и ограничений. Из этой достаточно широкой формулировки вытекают следующие функции муниципального органа управления: 1) измерение, учет и прогнозирование потребностей населения, анализ способов их удовлетворения, сопоставление ценностной ориентации, выработка критериев для принятия решений и согласование их с представительным органом;

2) измерение, учет и прогнозирование ресурсов, анализ их состояния, возобновление и пополнение имеющихся и изыскание новых ресурсов, контроль над их использованием;

3) анализ и структуризация поставленных перед муниципальным органом управления общих задач, выяснение, какие необходимы для их решения ресурсы, подготовка соответствующих требований к системе информационного обеспечения управления;

4) генерирование и анализ различных вариантов действий, выбор целей определяющих стратегию муниципального самоуправления, разработка соответствующих программ и выдача команд;

5) контроль над ходом выполнения программ и выдача корректирующих команд;

6) контроль над достигаемой эффективностью и корректировка программ по ходу их выполнения или перед повторением очередных циклов;

7) измерение конечных результатов, сопоставление их с общими задачами и использование полученных данных для уточнения стратегии и оптимизации управления.

Создание необходимых для выполнения этих функций административных структур на локальном уровне управления должно в обязательном порядке осуществляться с учетом специфики предметных областей. Представляется, что эти области, в свою очередь, определяются пересечением широких полей того или иного типа интересов граждан, с полями деятельности, определенными для органов местного самоуправления конституцией и законодательством. При этом, однако, муниципальный орган управления отвечает только за эффективное удовлетворение той части и того вида потребностей, которые требуют использования находящихся в его оперативном распоряжении видов ресурсов. Все остальные потребности должны быть адресованы либо представительному органу местного самоуправления для пересмотра приоритетов, либо органам центральной государственной власти для принятия соответствующего управленческого решения нормативного характера.

В отношении каждой из отнесенных к его компетенции предметных областей муниципальный орган управления должен осуществлять все перечисленные выше функции. Если бы для удовлетворения разноплановых и разноуровневых потребностей населения требовались различные, иные в каждом случае и не взаимозаменяемые ресурсы, структура муниципального органа управления могла бы представлять собой горизонтальный ряд подразделений, ответственных за те или иные группы интересов граждан. Структуризация внутри таких подразделений могла бы отражать специфику исполнения тех же самых функций - т.е. в каждом подразделении была бы своя структурная единица, ответственная за учет ресурсов, своя единица, ответственная за измерение потребностей и т.д.

Однако, поскольку ресурсы местного самоуправления достаточно универсальны (особенно - финансы) выполнение первых четырех функций невозможно либо нецелесообразно разбить по предметным областям (потребностям). Поэтому разработка локальных программ развития в различных сферах требует учета их глубокой объективной взаимосвязи в части использования общих ресурсов и перекрестного влияния на результаты реализации таких программ. Отсюда, представляется необходимым объединить большую часть работ, связанных с выполнением первых четырех функций и последней, седьмой функции, в одном блоке, охватывающем все предметные области и структурированном внутри себя по принципу группировки родственных функций и специалистов. Назовем его “блок общего мониторинга и стратегического планирования”. Все остальные общие и частные функции, связанные с пополнением соответствующего вида ресурсов и исполнением программ, как осуществляемых постоянно, так и имеющих разовый характер, целесообразно сгруппировать по общности предметных функций в подразделениях. Они должны соответствовать тем или иным направлениям практической деятельности муниципального органа управления (например, “культура и образование”, ”окружающая природная среда и производственная инфраструктура” и т.д.).

Безусловно, работающие в этих подразделениях служащие должны принимать участие в разработке стратегических программ, однако основной их задачей является обеспечение четкого и эффективного выполнения указанных программ. Поэтому в данном случае логично применить наименование “блок исполнительных подразделений”. Другими словами, не оглядываясь на тавтологию, это тот самый исполнительный орган представительного органа местного самоуправления, о котором речь шла выше.

Теперь очевидно, что рассмотренные нами ранее два варианта не являются взаимоисключающими. Просто первый из них соответствует передаче функций такому представительному органу, который по своему профессиональному составу и форме организации деятельности чаще всего не приспособлен эти функции выполнять. Поэтому, рассмотренный нами второй вариант можно в указанном аспекте с полным основанием считать общей универсальной моделью, а не в виде одного из двух частных случаев.

Третьим блоком, объективно необходимым в единой структуре муниципального органа управления является так называемый “блок обслуживающих подразделений”, обеспечивающий выполнение многочисленных вспомогательных функций: нормативно-справочное и информационно-вычислительное обслуживание; предоставление транспорта и связи; содержание помещений; ведение делопроизводства и т.д. Другими словами, этот блок создает и поддерживает, структурирует и институционализирует административно- хозяйственную инфраструктуру, своеобразную учрежденческую среду, от состояния и параметров которой в значительной степени зависит эффективность функционирования двух основных блоков.

Представляется, что, теоретически, при высокой организации работы и соответствующей позитивной управленческой среде, каждый из блоков мог бы действовать самостоятельно. Однако, все же думается, что реальная сложность задач локального управления не позволяет спроектировать на практике такой административный механизм, который был бы способен адекватно реагировать на все возможные ситуации, основываясь при этом только на разработанных ранее инструкциях. В таких случаях в структуре объективно необходим элемент, осуществляющий предварительное, априорное “распознавание образа” неординарной ситуации, и организующий более или менее адекватную, но (что очень важно) однозначную и своевременную реакцию муниципального органа управления.

Причем, следует иметь в виду, что деятельность этого элемента должна основываться не на инструкциях, а на достаточно широких полномочиях - праве принятия самостоятельных решений в пределах, ограничений, установленных действующим законодательством. Чем эти пределы шире, тем выше живучесть системы, особенно в сложных и динамичных условиях характеризующихся большим влиянием различных факторов. Узкие полномочия на практике приводят к непредвиденным ситуациям, неспособности муниципального органа управления обеспечить своевременную реакцию на возникновение внутренней напряженности и внешних конфликтов.

Необходимо указать, что роль регулятора управленческих реакций в нестандартных ситуациях требует достаточных полномочий, совпадающих с правами муниципального органа управления в целом, не только в отношении возможных вариантов решений, но и в отношении инструкций, по которым функционируют вышеупомянутые три управленческих блока. Другими словами, этот элемент должен иметь возможность принимать оперативные решения, касающиеся организации функционирования всего муниципального органа управления, а отсюда следует и право принимать стратегические решения такого типа (ибо они этим элементом в любой момент могут быть отменены). Второе следствие состоит в праве и возможности координировать действия всех функциональных блоков и утверждать пути (управленческие цепочки) их взаимоотношений.

Выше уже отмечалось, что в качестве элемента, обеспечивающего стратегическую и текущую организацию деятельности, и, имеющего право принимать решения во всем диапазоне полномочий муниципального органа управления, может выступать одно должностное лицо (назовем его ”мэр”) либо коллегиальный орган (назовем его “экспертный совет”). Причем, конкретный выбор организационной формы такого элемента зависит от количества жителей, территориальных размеров и специфики местного самоуправления. Вместе с тем, возможно также совмещение двух указанных вариантов, требующее, однако, очень четкого разделения полномочий и организации взаимодействия двух “регуляторов”, один из которых обязательно должен быть главным и занимать доминирующее положение в управленческом процессе. Поскольку главный регулятор должен быть включен и должен функционировать в системе управления постоянно, а коллегиальный орган, как правило, собирается периодически – естественно, основная роль в локальном управленческом процессе отводится мэру, а экспертный совет собирается лишь для решения особо важных и допускающих более длительное рассмотрение вопросов.

Отметим, что статус мэра не идентичен статусу так называемого “руководителя администрации”, должность которого может вводиться наряду с должностью мэра в качестве субъекта, играющего роль внутреннего регулятора деятельности аппарата муниципального органа управления, либо вводится вместо мэра при упоминавшемся ранее варианте редукции (возврате, обращении) муниципального органа управления к сугубо “исполнительному” органу. Принципиальное отличие здесь состоит в праве самостоятельного принятия решений при отсутствии соответствующих инструкций, которое предоставляется только мэру.

Следует указать также, что в представительном органе муниципалитета подобных коллизий не возникает, поскольку он не осуществляет непосредственное управление, и принимаемые им решения оцениваются не по степени оперативности и эффективности, а по степени репрезентативности. Они хороши постольку, поскольку отражают мнение и волю избирателей, реализуют право населения на местное самоуправление, а не обязанностью достигать тех или иных “объективных” параметров благополучия. Соответственно, представляется обоснованной позиция, при которой по тем вопросам, по которым избиратели не имеют достаточно выраженного мнения, представительным органом не могут приниматься однозначные и категоричные решения.Принцип внешнего дополнения в данном случае требует не уменьшающих репрезентативность решений депутатского корпуса, действующего в организационных рамках совета либо дополнительных полномочий какого-то элемента локальной системы, а расширения компетенции представительного органа за счет специально организованного в нестандартной ситуации учета мнения жителей (встречи с избирателями и жителями по месту жительства, опросы, местные референдумы). Истина при этом устанавливается голосованием и отражает мнение населения по данному конкретному вопросу.

Для сравнения отметим, что в деятельности муниципального органа управления истина устанавливается специалистами и экспертами, а решение принимается мэром или коллегией и отражает уровень знаний и квалификации ограниченного круга профессионалов. Естественно поэтому, решения представительного органа местного самоуправления могут оказаться неэффективными, ибо они в первую очередь – и это вполне нормально – должны быть популярными. Решения же муниципального органа управления могут оказаться непопулярными, ибо они в первую очередь – и это совершенно необходимо – должны быть эффективными как с точки зрения функционально-управленческой, так и с позиций достижения определенного позитивного социального эффекта.

Следует отметить, что возникающая здесь коллизия является основным противоречием в системе территориального самоуправления, которое может оказаться конструктивным или деструктивным, в зависимости от четкости разделения компетенции и уровня организации взаимодействия между представительным органом местного самоуправления и его органом управления (исполнительным органом). При этом конструктивность противоречия объективно предопределена диалектическим различием и взаимозависимостью выполняемых этими органами функций. Деструктивные же моменты связаны обычно c субъективными факторами.

Поэтому, думается, что одним из возможных методов их преодоления является совмещение роли мэра с ролью фактического лидера представительного органа. Влияние мэра на депутатский совет может способствовать при этом большей эффективности принимаемых последним решений. Обратное влияние совета на мэра, вынуждает последнего больше заботиться о популярности решений, принимаемых возглавляемым им муниципальным органом управления.

Представляется все же, что вся сложность такого совмещения ролей состоит в соблюдении принципа разделения властей на локальном уровне социума. Мэр при этом должен совмещать две роли в одном лице и никогда их не путать. В совете он – в первую очередь, не более чем председательствующий (и даже не обязательно председательствующий) – но ни в коем случае не административный руководитель, как в муниципальном органе управления. И, наоборот, в своей основной роли он - лицо, принимающее решения и организующее принятие всех текущих решений аппаратом управления на основе сугубо профессиональных критериев - и ни в коем случае не выразитель мнения своих избирателей. Голос мэра в совете представителей равен голосу любого другого депутата (независимо от того, выполняет он функции председательствующего или нет). Голос мэра в экспертном совете равен голосу любого другого специалиста (независимо от того, кто возглавляет экспертный совет). Однако принятие окончательных решений от имени муниципального органа управления по соответствующему кругу вопросов в любом случае все же должно оставаться исключительной прерогативой мэра.

Внутренняя структуризация основных блоков муниципального органа управления, как уже отмечалось выше, непосредственно зависит от законодательного определения компетенции и возможных способов действий локального самоуправления данного уровня.

Обобщая сказанное, можно выделить основные типы исполнительных подразделений муниципального органа управления. Во - первых, это будут подразделения, занимающиеся получением и восстановлением ресурсов (строительство жилья или рекреация окружающей среды) - они могут быть специализированы по видам ресурсов и ориентированы в своей деятельности на их максимальный прирост по количеству и качеству. Во - вторых, это подразделения, осуществляющие распределение и контролирующие использование ресурсов - они также специализируются по видам ресурсов (а потому структурно совместимы с первыми), и ориентированы в своей деятельности на оптимизацию использования ресурсов в соответствии с ограничениями и приоритетами, установлёнными блоком стратегического планирования. В - третьих, это подразделения, отвечающие за удовлетворение тех или иных видов повседневных потребностей населения. Они специализируются по группам подведомственных объектов местного хозяйства (а потому структурно не всегда совместимы с первыми или со вторыми).

Представляется, что перспективное проектирование конкретных организационных структур, при всем их возможном разнообразии, должно основываться на правилах подобного типа. В отличие от органа управления, структурируемого по принципу, либо общности выполняемых функций, либо общности предметных областей (в качестве которых выступают или источники ресурсов или виды потребностей), внутренняя структуризация муниципального представительного органа должна осуществляться совсем по иным причинам. Следует учитывать, что эти причины также в первую очередь зависят от законодательства, от основ, заложенных в избирательную систему.

Только закон о выборах в органы местного самоуправления отвечает на вопрос, кого представляет депутат. Это может быть население определенной части территории города или района, политическая партия, национальная община или кто-либо еще. 0сновные критерии “группировки” депутатов внутри совета не могут выбираться ими произвольно, а должны отражать группировку репрезентируемого им населения по критериям, установленным в законе. В противном случае мнение части избирателей (например, католиков), которое по закону набрало достаточное количество голосов и должно быть представлено в совете, может быть практически поглощено включением одного из их представителей в группу монархистов, а другого - в группу демократов.

В общем случае можно с достаточной строгостью утверждать: группировка депутатов внутри совета не по тому критерию, по которому группируются голоса избирателей, снижает репрезентативность представительного органа и в итоге, нарушает конституционные права граждан.