Geum.ru

В монографии на основе принципов сравнительного правоведения, обширного фактического материала, отечественного и зарубежного опыта исследуются основные тенденции эволюции местного самоуправления

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   21

Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет и целый ряд общегосударственных функций [304]2.


В развитых демократических странах различия между рассмотренными моделями организации управления на местах не носят принципиального характера. Можно говорить даже об определенной конвергенции, сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-е годы ХХ века).

Иначе обстоят дела в ряде стран “третьего мира”, где заимствованные у развитых демократий модели местного самоуправления перегружены жесткой административной опекой. Например, местное самоуправление такой крупней­шей азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское. Вместе с тем, здесь функционирует совершенно не свойственное английской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно - территориального деления. Во главе области (наиболее крупное территориальное подраз­деление штата, объединяющее зачастую несколько округов) стоит комиссар, а округа - коллектор (заместитель комиссара). Они назначаются губернатором штата (по указанию прави­тельства) на определенный срок. Каждый из них может быть отозван губернатором досрочно, если не справится со своими обязанностями либо если 3/5 членов совета корпорации потребуют его отставки.

С середины 60-х годов ХХ века в Индии наблюдалась нерегулярность проведения выборов в органы деревенского самоуправления - панчаяты (с интервалом в 10-15 , а иногда и в 20 лет, вместо 4-5, как предусмотрено законодательством штатов), вследствие чего в середине 80-х годов не функционировали более 61% муниципальных корпораций и 85% муниципальных советов. Управление ими было передано в руки государственным чиновникам [305]1. В результате этого весьма популярный в период борьбы за независимость Индии лозунг самоуправления, по словам авторитетного индийского специалиста по проблемам управления Ш. Махешвари, в настоящее время утратил свое былое значение. Он отмечает, что “Индия добилась самоуправления, как на общенациональном, так и на местном уровнях, и теперь самоуправление там осуществляется в основном в форме государственного управления” [306]2.

Провести четкое различие между прямым государственным управлением на местах и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления (местной админи­страцией) не всегда представляется возможным. Это происходит по причине наделения исполнительных органов местного самоуправления функциями обще­государственными. Так, например, в Колумбии в каждом департаменте действует губернатор, который является одновременно и агентом правительства, и главой местной администрации [307]1 .

Таким образом, во многих странах с низким уровнем политической культуры населения местное самоуправление было фактически подменено государственным управлением, что, безусловно, снизило демократический потенциал полити­ческой системы, сделало ее менее гибкой и динамичной, нарушило двустороннюю связь избирателей с государством.

Принципиальное отличие от вышеуказанных моделей организации местной власти имеет так называемая советская модель, которая утвердилась в бывшем СССР после Октябрь­ской революции 1917 года. Впоследствии ее взяли за образец другие социалистические страны. В настоящее время она продолжает сохраняться в том или ином виде в странах, по-прежнему считающих себя социалистическими (Китай, КНДР, Куба), и в некоторых развивающихся странах с социа­листической ориентацией.

В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия предста­вительных органов (Советов) на соответствующей террито­рии. Так, например, Конституция Республики Куба характеризует ассамблеи народной власти как высшие органы государст­венной власти на местах, осуществляющие управление в пределах своего круга ведения с целью реализации государственных функций в соответствующих территориаль­ных единицах [308]2.

Cоветскую систему местного управления характеризует также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев. Все другие органы власти рассмат­риваются как производные от Советов и им подчиненные. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует статья З Конституции Китайской Народной Республики, в соответст­вии с которой все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны [309]1.

Исполнительными органами местных Советов, как пра­вило, являются формируемые ими из своего состава ис­полнительные комитеты. Они обычно действуют согласно принципу двойного подчинения - вышестоящему органу уп­равления и соответствующему местному Совету. Планы социального развития и местные бюджеты готовятся исполнительными комитетами местных Советов, как правило, на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.

В Китае исполнительными органами местных собраний народных представителей являются местные народные правительства, работой которых руководят губернаторы провинций, председатели автономных районов, мэры городов, начальники округов, начальники уездов, начальники районов, волостные старшины и поселковые старосты [310]2.

В соответствии со ст. 114 Конституции Кубы провин­циальные и муниципальные ассамблеи народной власти формируют исполнительные комитеты из числа своих членов, которые избирают председателя, его заместителя и секретаря. Они утверждаются соответствующей ассамблеей [311]3.

Некоторым своеобразием отличалось управление на местах в Польше в бытность ее членом социалистического Содружества, где наряду с единой системой предста­вительных органов (национальных советов) функцио­нировала и исполнительная вертикаль государственной администрации. Исполнительными органами общей компе­тенции здесь являлись единоличные администраторы. Назначение этих лиц на воеводском (среднем) уровне осуществлялось председателем совета министров с согласия соответствующего совета. Администраторы низового уровня избирались представительным местным органом, после чего официально назначались вышестоящим админи­стратором. Хотя советы и считались полновластными органами, реальная власть принадлежала партийным организациям [312]1.

Подобная организация политической власти вплоть до последнего времени наблюдалась и в ряде стран Африки. Система управления там отличалась полным слиянием аппарата правящей и единственной легально существующей партии с аппаратом государства. Единый государственно-партийный механизм власти функциони­ровал на всех уровнях административно - территориального деления.

Такая государственно-партийная администрация действо­вала до начала 90-х годов ХХ века в Заире, где местными руково­дящими органами власти, наряду с выборными советами, признавались комитеты правящей партии Народное движение революции (НДР). Например, управление областью осуществлялось областным комитетом НДР, областным советом, председателем обкома НДР и губернатором.

В Камеруне, хотя и не было такого открытого партийного влияния на управление, партия все же играла решающую роль в формировании и деятельности местных органов, поскольку выборы в местные советы проводились исключительно по партийному списку. Чтобы получить возможность выдвинуть свою кандидатуру, необходимо, было, обратиться в минис­терство территориальной организации, которое на основе характеристики, данной префектом и руководителем местной партийной организации, принимало соответствующее решение [313]2.

Таким образом, муниципальные органы находились под руководством правящей партии, сохраняя лишь внешнюю видимость “представительства” интересов местного населения.

На рубеже 80-90-х годов ХХ века положение стало существенно меняться. В большинстве африканских стран начался процесс утверждения многопартийной системы.

В это же время от советской системы организации местного управления отказались и страны Восточной Европы, взяв на вооружение более близкую им континентальную модель местного управления.


Раздел 4. Политико-правовые и социально-экономические основы организации и деятельности местного самоуправления, (муниципальной власти)


4.1. Законодательная политика и нормативно-правовая основа местного самоуправления.

Одной из главных особенностей переустройства посттоталитарных обществ является дезагрегация государственного управления, его децентрализация в различных аспектах и областях. Наиболее важным аспектом для процессов демократического развития, является, на наш взгляд, сфера местного самоуправления, самоорганизация жителей определенных территориальных единиц для самостоятельного решения их собственных проблем.

На местном (локальном) уровне процесс самоорганизации, прежде всего, состоит в формировании внутренних структур муниципального органа, предназначенных для решения стоящих перед ним задач в данных конкретных условиях, а также в изменении этих структур, если со временем изменяются, модифицируются задачи местного самоуправления или условия их решения [314]1.

Под муниципальной структурой обычно подразумевают характерный для данного муниципального органа набор основных элементов, взаимосвязанных по некоторым определенным правилам. К этим элементам относятся как жители муниципалитета, так и избираемые ими советы и комиссии, а также назначаемые последними исполнительные органы. Взаимосвязи между этими элементами могут быть определены Природой, Человеком или Господом Богом – это не имеет принципиального значения. Значение здесь, прежде всего, имеет инвариантность данного набора элементов и связей между ними во времени на фоне различных изменений внешней и внутренней среды, пока последние не выходят за пределы некоторых критических для данной структуры условий.

Основным образующим фактором, практически определяющим функции и предопределяющим структуру органов местного самоуправления, является законодательство. При этом имеется в виду не только профильный закон о местном самоуправлении, но и совокупность остальных (текущих) законов (о налогообложении, бюджетном устройстве, социальном обеспечении, предпринимательстве, ценообразовании и т.д.), так или иначе связанных с компетенцией и ответственностью муниципальных органов. Все эти законы устанавливают более или менее логичную и более или менее детерминированную структуру взаимоотношений между субъектами государственной и коммерческой деятельности, частными лицами и государством, органами местного самоуправления и центральными органами, органами местного самоуправления и органами государственной власти на местах и т. д.

Благодаря взаимосвязи этих отношений организационные структуры местной власти реализуют функцию самоуправления населения определенной территории, поскольку такое самоуправление, возможно лишь исходя из объективных реальных обстоятельств и допустимо из предписаний действующих правовых норм. При этом само законодательство является более или менее успешным решением некоторой общей проблемы государственного устройства страны.

Необходимость местного самоуправления не вытекает автоматически из существования тех или иных административных районов или других границ мест проживания граждан. Такие границы обычно, в значительной степени случайны и не всегда совпадают с границами реально существующих на местном уровне социально - экономических общностей, характеризующихся определенным характером взаимосвязей внутри себя и с внешней средой. Другими словами, такая общность должна обладать свойством системности. Это означает такой тип взаимосвязей между ее элементами, при котором хотя бы один из параметров любого элемента соотносится хотя бы с одним параметром любого другого элемента. При многообразии свойств и отношений, которыми обладают граждане - жители того или иного объекта административно - территориального деления, однозначное указание границ, требует предварительного ограничения круга взаимосвязей и типов социальных отношений, принятых за основу.

Таким образом, можно прийти к выводу, что административно - территориальное деление государства и установление границ отдельного самоуправления, должно основываться, в первую очередь, на целостности и системном характере тех общественных отношений, регулирование которых делегируется государством на уровень местного самоуправления [315]1. Такое делегирование само по себе связано с критериями управляемости систем. Оно неизбежно лишь постольку, поскольку государство является слишком большим в одном из двух отношений:

во-первых, имеющиеся технологии и средства управления не могут обеспечить эффективный контроль за реально существующими параметрами при том числе элементов, которое подлежит контролю;

во-вторых, задержка исполнения во времени, связанная с принятием даже простого решения в “центре” и передачей его на локальный уровень для исполнения, значительно превышает шаг принятия решения и сводит его эффективность к нулю или даже отрицательной величине.

Такое негативное состояние обусловливается, прежде всего, тем, что необходимая оперативная информация не всегда может быть обеспечена при удалении лица, принимающего решение, от непосредственного объекта его регулирующих воздействий. А недостаточно точное представление о реальной ситуации может не только снизить эффективность решения, но и привести к прямому ущербу. Кроме того, возможны большие потери из-за неточности предшествующих решению прогнозов.

Таким образом, является очевидным, что существование местного самоуправления, обеспечивающего эффективное государственное управление очень необходимо для сохранения государства в целом.

Очевидно, что оптимальное деление системы на подсистемы осуществимо сравнительно однозначно только в отношении одной определенной функции (например - здравоохранение). В отношении какой-либо другой функции это деление может быть неприемлемым из-за несовпадения естественных границ (например, этнокультурных, что важно для сферы образования и не так существенно для здравоохранения) и параметров управления. Действительно, приведенные параметры в соответствии с указанными выше критериями, объективно обусловливают необходимость соответствующего уровня самоорганизации, и, скорее всего, окажутся различными для различных функций. Необходимость координации самоорганизующихся единиц на более высоких уровнях иерархии, вплоть до государства в целом, также обусловливается спецификой выполнения каждой отдельной функции (одно дело – организация работ по вывозу отходов и содержанию в надлежащем состоянии территории, другое - оборона страны).

Из всех параметров, определяющих условия жизни отдельного гражданина, в сферу общественного регулирования попадает их большее или меньшее число. Поэтому степень развития государственности, в определенном смысле, можно характеризовать степенью “обобществления” способов удовлетворения индивидуальных потребностей. Поэтому, даже простейшая модель “идеального” муниципального устройства предполагает создание такого количества самоорганизующихся подсистем, сколько видов потребностей личности рассматриваются на том или ином уровне в качестве предмета общественного интереса, социальной потребности и общественной ответственности.

Внутри каждого социального класса теоретически возможны иерархические структуры, если это оправдано параметрами управляемости. Однако, нижний уровень этих структур соответствует объединению граждан государства – жителей определенных территориальных единиц в первичные общественные образования – местные сообщества. При этом, верхний уровень таких иерархических структур, создаваемых на территориальном уровне – ни есть высшие органы государственной власти: те или иные проблемы вполне могут решаться на районном или региональном уровне. Таким образом, в местном самоуправлении число регулируемых параметров при переходе к вышестоящим иерархическим уровням обязательно должно уменьшаться. Иначе создается ситуация, не способная к самоорганизации и не устойчивая к внешним воздействиям “перевернутой пирамиды”.

Так как для различных отраслей социальной жизни, реализуемых на локальном уровне, и сфер местного хозяйства иерархические взаимоотношения между собой (например, здравоохранение не может подчиняться образованию, или наоборот) не характерны, то каждой отрасли должна соответствовать иерархия на местном уровне с несовпадающими территориальными границами. Такое обстоятельство нашло свое заметное отражение в системах местного самоуправления США. Следует однако иметь в виду, что требования, обычно предъявляемые к политическому устройству государства, вынуждают идти на компромисс и “подгонять” общественные структуры к административно - территориальному делению страны.

При этом, эффективность самоорганизации может иметь серьезную тенденцию к снижению, так как внешне навязанные административные границы мешают взаимодействию отдельных частей формирующегося образования (например, произвольное административное рассечение системы энергоснабжения или транспорта), или если эти границы слишком широки, а соответствующий нижний уровень самоорганизующихся единиц не образован (например, чрезмерная централизация управления бытовым обслуживанием).

Здесь непосредственно обнаруживается подход к проблеме взаимоотношения демократических структур и экономических основ существования общества на локальном уровне. Если все виды общественно полезной деятельности осуществляются на базе государственной собственности и в условиях государственной монополии, зависимость учреждений любого рода, так или иначе удовлетворявших потребности населения, от административно - территориальных границ и органов государственной власти будет являться достаточно высокой.

На практике это ведет к усложнению системы муниципального устройства, увеличению числа иерархических уровней, расширению номенклатуры служб и росту аппарата чиновников. Иначе эта система не может своевременно и эффективно реагировать на запросы населения и субъектов хозяйственной деятельности и обеспечивать принятие решений, отнесенных к компетенции государственных структур. В то же время рост и усложнение системы местного самоуправления резко повышают требования к её организованности, техническому оснащению и квалификации персонала, что в конечном итоге ложится чрезмерными затратами на плечи налогоплательщиков, при отсутствии гарантий, что необходимое качество функционирования системы будет достигнуто.

Разгосударствление собственности и более высокий уровень обобществления форм социальной деятельности приводит к большей самостоятельности производителей товаров и услуг от представляющих интересы государства административных структур. Это, в свою очередь, снижает требования к этим структурам и позволяет им быть организационно достаточно простыми, осуществляя свою деятельность без существенных потерь в отношении требуемой эффективности. Таким образом, чем большую часть потребностей населения обеспечивает самоорганизующаяся по своим законам сфера свободного предпринимательства, тем меньше вопросов и проблем остается органам местного самоуправления, тем проще задача моделирования эффективного муниципального устройства.

Однако следует отметить, что чрезмерное упрощение и сокращение муниципального аппарата также неизбежно приводит к снижению эффективности его функционирования, неспособности своевременно решать соответствующие задачи и, в конечном итоге ложится неоправданно большими затратами на плечи налогоплательщиков. То, что эти не давшие необходимого эффекта затраты произойдут в сфере здравоохранения или образования, а не непосредственно в управленческом аппарате местного самоуправления - для жителей определенной территории существа дела не меняют.

Все сказанное выше, касается, прежде всего, общих теоретических предпосылок формообразования самоуправления и его институциональных структур. Основной же практической предпосылкой конституирования локальной демократии является фактическое наличие обусловленных исторически и этнографически территориально - общественных образова­ний: например, городов, островов, прибережных зон и горных долин, центров горнорудной промышленности или летнего отдыха. Таким образом, объективно существующие исторические, географические, этнические, экономические и другие условия предопределяют естественные границы объединения людей в соответствующие социально-политические общности.

Здесь следует учитывать, что сеть административно - территориального деления и демократических институтов государственной власти накладывается не на плоскую однородную равнину, заселенную одинаковыми людьми, а на сложный этнографический ландшафт, являющийся естественным формообразующим фактором для структур местного самоуправления. Недостаточный учет этого обстоятельства в погоне за формальной стройностью схемы неизбежно приводит к большим потерям в эффективности управления, а иногда и к серьёзным конфликтам.

Требование унификации муниципального устройства для страны с различными в разных ее частях этнографическими условиями ведет к созданию бюрократических структур, не способных исполнять предусмотренные законодательством функции местного самоуправления, поскольку они не являются центрами реально существующих самоорганизующихся образований. Вполне логично, поэтому, существование даже в рамках одного государства самых различных форм муниципального устройства.

Как видим, установление границ и иерархии, а также определение компетенции локального самоуправления представляет собой при достаточно профессиональном и заинтересованном подходе очень сложную задачу. Решением этой задачи, прежде всего, является пакет законодательных актов, определяющих процедуру избрания, границы компетенции и способы деятельности местного самоуправления и его органов.

На следующем этапе становления локальной демократии возникает иная большая проблема – проблема внутренней структуризации и организации функционирования муниципальных органов. В решении этой проблемы законодательство может предоставлять большую или меньшую свободу самим муниципалитетам. Однако, представляется обоснованным, что объективные требования необходимой унификации гражданских институтов и процедур вынуждают эту свободу ограничивать. Поэтому основные решения в отношении структуры местного самоуправления часто навязываются самому самоуправлению законом или правительственными постановлениями.

Вместе с тем, думается, что подобное вмешательство (быть может, и неизбежное) ограничивает пространство допустимых решений в отношении структуры местного самоуправления, теоретически, не может привести к лучшему результату, чем достаточно квалифицированные собственные решения, принимаемые на локальном уровне. Поэтому, проблема для законодателя, на наш взгляд, состоит прежде всего в том, чтобы либо предложить управленческое решение относительно структуры и компетенции органов местного самоуправления, достаточно близкое к оптимальному, либо оставить местному самоуправлению достаточно свободы искать этот оптимум самостоятельно. Однако, в любом случае внутригосударственное законодательство должно быть достаточно полным, чтобы исчерпывающим образом определить границы компетенции органов местного самоуправления (или, если угодно, пределы компетенции государственных органов - оставив все остальное самоуправлению).

Поскольку муниципальные организмы существуют в интересах своих членов – жителей определенного местного сообщества, более или менее демократическим путем формирующих органы местного самоуправления, общая задача самоуправления распадается на отдельные блоки, реализуемые посредством соответствующих их назначению элементов функциональной структуры.

При этом всякое управление начинается с определения целей, а выбор конкретных целей, как известно, подразумевает определенный результат социальной активности, достигаемый определенным институционально-функциональным способом. Здесь с самим результатом могут быть сопряжены не только положительные, позитивные последствия (более или менее гарантированное удовлетворение тех или иных общественных потребностей локального характера), но и последствия негативного, отрицательного характера (более или менее вероятные сопутствующие результату факторы и побочные явления, а также вполне возможная бесполезная потеря ресурсов и времени). Однозначная оценка ситуации в будущем невозможна из-за стохастичности (беспорядочности, случайности) системы и окружающей ее среды. Поэтому неизбежен риск при принятии решения.

Исходя из представления о свободе личности и о конкретном жителе-члене местного сообщества, как первичном субъекте права, необходимо согласиться с тем, что принятие важного решения, касающегося его будущего и связанного с использованием принадлежащих ему ресурсов, в условиях неопределенности ситуации и сопряженного с этим риска, является неотъемлемой прерогативой именно каждого этого жителя. Поэтому, кто бы ни занимался исследованием ситуации, проработкой вариантов и формулировкой проектов целей, он должен твердо знать, что окончательное решение должно исходить от жителей-членов местного сообщества. Как это будет сделано, зависит от их соглашения между собой по вопросу способа принятия такого решения - от одной крайности в виде консенсуса при прямой (непосредственной) демократии (что предполагает полное согласие всех жителей-членов местного сообщества), до другой крайности в виде абсолютного подчинения избранному ими представителю (что предполагает легитимность такого представителя, основанную на полном доверии к нему жителей-членов местного сообщества). Так или иначе, но объективно необходим избранный демократическим путем представительный орган местного сообщества, функционирующий на соответствующей территории (его роль может выполнять общее собрание жителей или отдельное должностное лицо), который принимает решения от имени всего населения, и несет солидарную с ним ответственность, за результаты своей деятельности.

При этом следует четко представлять, что основным требованием к представительному органу местного самоуправления выступает его репрезентативность. Он не должен быть компетентнее остального населения в конкретных профессиональных сферах, поскольку его определяющая роль в системе местного самоуправления состоит в выражении воли местного населения там, где уже ничего не может добавить знание. Другими словами, представительный орган осуществляет выбор одного плана из множества возможных решений, среди которых определить наилучшее никаким формальным методом не представляется возможным, что обусловлено многофункциональностью и многоуровневостью, фактически, системностью задачи. Одним из способов такого решения является введение дополнительного критерия - им служит в данном случае “мнение” депутатов, имеющее вполне объективное значение.

Однако, следует иметь в виду, что поиск такого решения является профессиональной функцией, которая требует достаточной информации и большой аналитической работы. Для выполнения этой функции должен создаваться орган сбора и обработки данных, который на пересечении всех имеющихся знаний и оперативной информации отыскивает оптимальные управленческие решения. Этот орган должен быть компетентным, достаточно мощным и эффективным. Репрезентативность по отношению к населению муниципалитета для этого абсолютно ни требуется. Скорее он должен репрезентативно представлять и “другую сторону” - весь объем имеющихся у местного сообщества, как части социума, знаний и профессиональных навыков, необходимых в сфере муниципального управления.