Формирование и функционирование органов самоуправления в современной россии

Вид материала

Содержание

Глава iii. структура и функции органов самоуправления
Нормативные структуры и функции органов самоуправления
Перспективы развития структуры и функций органов самоуправления
С малым бизнесом
Средний бизнес

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9

ГЛАВА III. СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ

Учитывая переходное состояние России от административно-тотальной системы к гражданскому обществу, следует адекватно оценивать и становление в ней системы самоуправления. Идёт не просто социальный поиск, но и социальный эксперимент в этом отношении. Мы уже выше говорили о том, что становление гражданского общества в России предполагает не только укрепление самой государственной власти со всеми её ветвями, но и развитие различных форм «народовластия», т.е. системы федерального, регионального и местного самоуправления.

Полезно напомнить в связи с этим традиционное деление права на естественное и позитивное. Если на стороне позитивного права стоит государство со всеми его правовыми функциями, то естественное право опирается на общественное мнение (мораль) и на гражданскую совесть индивидов (нравственность). Вполне понятно, что позитивное право опирается на естественное, но в условиях существования государства само естественное право, выражаемое, в частности, в форме различных общественных объединений, организаций, испытывает воздействие со стороны органов власти. Эти воздействия государства на общественные объединения могут быть достаточно жёсткими или мягкими в зависимости от целей и программ общественных объединений.

Рассмотреть эти вопросы нам представляется необходимым в данной главе.

Нормативные структуры и функции органов самоуправления

Прежде всего, необходимо учитывать, что в современной исторической ситуации вся система самоуправления производна от системы управления. Властный характер органов управления определяет и их отношение к органам самоуправления. Иначе говоря, сегодня не самоуправление диктует свою волю управлению, а наоборот: управление определяет статус, функции, состав и пр. органов самоуправления. Это достаточно показательно, например, на опыте создания и становления такого органа самоуправления в России как федеральная Общественная палата.

Сама идея создания Общественной палаты исходила от государства, её формирование, состав, функция также определялись государственными положениями, что явствует из соответствующих указов.

Говоря о нормативном характере структуры и функций различных органов самоуправления, мы имеем в виду именно их государственно-правовой статус. Конечно, различные партии, движения, фонды, фирмы, корпорации, объединения и пр. возникают по инициативе снизу, но они обязаны фиксироваться и оформляться, например, как юридические лица в органах государственной власти.

На этот счёт существует множество нормативных ограничителей-регуляторов:

- наличие учредителя,

- количественный состав учредителей,

- учредительное собрание,

- устав по нормативной форме,

- адрес расположения,

- печать, знаки, символы и пр.,

- направления деятельности,

- возможность открытия банковского счёта,

- нормативный состав организации,

- области деятельности,

- нормативные формы ликвидации и самоликвидации,

- соблюдение законодательных норм государства.

Конечно, всё это связано с финансовыми затратами, которые тоже нормативно определены.

Разумеется, эти и иные нормативно-правовые установления являются совершенно оправданными в условиях действия принципа «управление-самоуправление». Те общественные объединения, которые игнорируют данные нормы, не получают статуса юридического лица. И это закономерно. Но власть достаточно лояльно относится и к тем объединениям, которые не занимаются коммерческой деятельностью, не имеют счетов в банках и т.д. и остаются в качестве просто общественных объединений.

Кроме нормативно-правовой проблематики, в современных условиях остро встают и проблемы финансово-экономической самодеятельности различных органов самоуправления. Эти проблемы начали активно обсуждаться на страницах таких журналов как «Муниципальная власть», «Муниципалитет», «Чиновник», «Городское управление» и др. На страницах этих и подобных журналов выступают не только теоретики, но и практики, которые выражают не столько озабоченность состоянием дел в области самоуправления, сколько проблемами его развития.

В связи с этим можно сослаться на ряд интересных в данном отношении работ: Васильев В.И. Местное самоуправление, 1999; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. 1997; Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика, 2000; Тихонов, Д.А. Местное самоуправление: из истории концепции, 2000; Ясюнас В. Местное самоуправление: комментарии, разъяснения, 1997, и др^¹.

При этом нам важно подчеркнуть, что не только в названных, но и иных работах отсутствует терминологическая ясность. Многие понятия (муниципальное право, муниципальный менеджмент, местное управление, местное самоуправление, городское управление и пр.) употребляются как аналогичные.

Если проанализировать содержание федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», то можно выделить три его аспекта:

свобода органов местного самоуправления как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность»;
властные полномочия как способность «решения вопросов»;
территориальная ограниченность как способность решать «вопросы местного значения».

В каждом из аспектов можно фиксировать множество частных проблем, которые в интегральном выражении сводятся к необходимости осознания всех систем органов самоуправления как социальных институтов становления гражданского общества. Разумеется, особенно в современных условиях России, гражданское общество может формироваться на основе правового государства, хотя в Конституции РФ говорится о «социальном государстве».

Это понятие нуждается в экспликации. Социальное государство можно трактовать как государство а)светское, а не религиозное, и б)ориентированное на решение социальных проблем. На Западе это пытаются выразить понятием «социально ориентированное» государство, «социально ориентированная экономика» и т.п.

В России подспудно происходит осознание социальной значимости государства, о чём свидетельствует принятие в последние годы серии национальных проектов. При этом и Президент, и правительство всегда апеллируют к Общественным объединениям как участникам и спонсорам в

реализации данных проектов: здравоохранение, образование, жильё, сельское хозяйство.

Государственное законодательство неизбежно регулирует деятельность органов местного самоуправления. И эта регулятивная функция государства относится, прежде всего, к трём аспектам деятельности: функциональному, субъектному и территориальному. Вполне можно понять территориальные ограничения, ибо органы местного самоуправления действуют локально. Субъектная ограниченность тоже связана с локальной принадлежностью субъекта (органа местного самоуправления). Что же касается функций, то здесь серия неясностей. И они связаны, прежде всего, с анализом самих функций управления.

Если управление предполагает (как выше сказано) реализацию 5 базовых функций: планирование, организация, руководство, контроль, регулирование, - то и самоуправление призвано решать эти задачи. Разумеется, в локальном территориальном образовании.

Напрасно некоторые авторы при анализе функций управления и самоуправлении используют концепцию Т.Парсонса, который выделял 4 функции: адаптация, целедостижение, интеграция и воспроизводство образца^¹.

Названные функции отнюдь не отражают и логики, и объёма задач, которые призваны решать органы местного самоуправления. Поэтому, конечно, анализ надо начинать с функции планирования.

Локальный характер деятельности органов местного самоуправления отнюдь не означает хаотичности их функций. Даже на местном уровне может проявляться инициатива, учитывающая специфику региона, области, города. Последний пример на этот счёт даёт инициатива единственной области России, которая отказалась от концепции трёхлетнего планирования бюджета, – это Нижегородская область. В принципе же можно понять логику деятельности местных органов, которые проявляют подобные инициативы.

Разработка программы деятельности на стадии планирования предполагает и аналогичное поведение при организации той системы местного уровня, которая эту программу будет выполнять. Конечно, федеральные органы могут и здесь осуществлять нормативное давление (смена губернаторов, мэров, полномочных представителей и др. чиновников), но здесь и должна проявлять себя воля органов местного самоуправления, если уж они названы самоуправляющими.

Всё выше сказанное вполне относится и к функции руководства, т.е. принятия управленческих решений, и к функции контроля, и к функции регулирования, внесения корректив в реализацию принятой программы.

Иначе говоря, органы самоуправления, руководствуясь Законом федерального характера, могут принимать решения и об организации структуры, и о функциях, которые они призваны осуществлять. Мы не отрицаем возможность давления, лоббирования, организации негативных пиар-акций со стороны вышестоящих органов, но сила и авторитет местной власти здесь и проявляются.

В связи с этим необходимо согласиться с анализом проблемы ответственности органов муниципального управления, который осуществлён Н.В.Лиджиевым в его диссертации^¹.

Вероятно, в первом приближении можно обозначить те проблемы, которые определяют и функции органов местного самоуправления. При этом вся проблематика выстраивается в соответствии с нашим подходом по основным сферам общественной жизни.

Экономика:

- определение отраслевых доминант,

- организация рабочих мест,

- формирование общественных видов работы,

- решение коммунальных вопросов,

- создание и систематизация торговых центров,

- строительство общественно-значимых объектов,

- оказание социальной помощи и т.д.

Экология:

- сохранение природной среды,

- восстановление природной среды,

- совершенствование природной среды,

- защита человека от пагубного воздействия природы.

Педагогика:

- создание новых образовательных учреждений,

- организация экспериментальных образовательных площадок,

- организация педагогических конкурсов,

- создание молодёжных организаций,

- обеспечение бесплатного обучения,

- назначение стипендий школьникам и студентам,

- систематизация вузовско-филиальной деятельности,

- развитие диссертационных советов и аспирантуры и т.д.

Наука:

- пропаганда достижений академических институтов,

- развитие отраслевой науки,

- развитие вузовской науки,

- развитие самодеятельной науки (НОУ, СНО и пр.),

- организация конференций, симпозиумов,

- издание научных трудов и т.д.

Искусство:

- содействие развитию профессионального искусства,

- оказание помощи творческим союзам,

- развитие самодеятельного искусства,

- развитие народных художественных промыслов,

- организация выставок, фестивалей и т.п.

Управление:

- создание общественных советов и палат,

- организация домовых комитетов,

- формирование общественных объединений,

- участие в призывных комиссиях,

- создание комитета присяжных заседателей,

- организация консультативных пунктов,

- восстановление добровольных народных дружин и т.д.

Медицина:

- осуществление медицинской экспертизы в торговых центрах,

- контроль аптечной торговли,

- обеспечение бесплатной диспансеризации,

- забота об инвалидах и пенсионерах,

- создание крематория,

- организация кладбищенского хозяйства и т.д.

Физкультура:

- создание спортивных команд,

- организация спортивной инфраструктуры,

- организация соревнований,

- популяризация физкультуры и т.д.

Это позволит в перспективе разработать целостную программу деятельности таких, например, новых образований как Институт развития города.

Мы специально подчёркиваем необходимость системного подхода к разработке муниципальных программ. При этом важно подчеркнуть, что нормативный аспект и в этом случае может быть учтён, поскольку федеральная власть уже перешла от сиюминутных программ-реформ к разработке и реализации Национальных проектов.

Разумеется, местные органы призваны принимать самое деятельное участие в реализации заявленных и финансово обеспеченных проектов в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, агро-промышленного комплекса. Но внимательное отношение местных органов самоуправления не может пройти мимо таких инициатив федеральной власти, которые ещё не превратились в национальные проекты, но постоянно обсуждаются и в выступлениях Президента, и на заседаниях правительства и государственной думы. Мы имеем в виду необходимость разработки в перспективе таких национальных программ как дорожное строительство, развитие народных художественных промыслов, нано-технологий, инновационной деятельности.

Различные регионы нашей страны с учётом их специфики, исторического опыта, кадрового потенциала, ресурсов могут не только поддержать такие программы как приоритетные, но и предложить «пионерские» (новаторские) проекты. Уверены, что федеральные органы власти поддержат подобные инициативы, о чём постоянно говорит первый заместитель председателя правительства РФ Д.Медведев в его регулярных поездках по стране.

И надо сказать, что народная, самодеятельная инициатива уже начинает проявлять себя не только на уровне предложений, но и реальных инноваций. Но это именно та перспектива, которая заслуживает специального рассмотрения, чему и будет посвящён следующий параграф.

Перспективы развития структуры и функций органов самоуправления

Прежде всего, конечно, необходимо сказать об Общественной палате федерального статуса. Само её создание является знаковым, потому что власть намерена советоваться с общественным мнением. Формирование Общественной палаты находится в стадии становления, поскольку значительная (2/3 состава) её часть по существу является назначаемой, а не избираемой. К тому же, функции (экспертные и консультативные) Общественной палаты явно ограничены, если иметь в виду её профессиональный состав. Уже первый год работы палаты позволил её членам перейти к конструктивным предложениям и по структуре, и по функциям. Это явно прозвучало в серии выступлений таких известных членов палаты как Велихов, Кучерена, Шахназаров, Глазычев за круглым столом В.Познера в передаче «Времена» (11 февраля 2007г).

В этих выступлениях отмечалось позитивное значение палаты, необходимость расширения её функций, выход на обсуждение долгосрочных программ, в частности, демографического, военного, научного, социального характера. Важно и то, что, как отмечали члены палаты, происходит стимулирование общественного мнения. По аналогии с федеральной палатой в разных регионах создаются подобные общественные палаты, а также молодёжные парламенты, советы старейшин, школьные парламенты и тому подобные формы самодеятельных общественных (внегосударственных) организаций. Всё это свидетельствует не только о поддержке населением инициатив власти, но и о проявлении собственного организационно-управленческого творчества, что мы и рассматриваем как виды самоуправления.

Выше уже говорилось о том, что в стране, по свидетельству Президента, действует около 650 тысяч общественных объединений. Например, в Нижегородской области их свыше 4,5 тысяч. Но все ли они активно работают, и все ли они являются «открытыми» для общества и власти?

С теоретической точки зрения важно систематизировать эти народные движения, классифицировать их по сферам общественной жизни, о чём мы говорили выше. Со всей определённостью надо сказать, что настало время создания Федерального журнала «Народные инициативы» (энциклопедия народного опыта) с целью обобщения общественных инициатив, информирования о них властных органов, Общественной палаты, Государственной Думы. Этот многообразный, распылённый по огромной России народный опыт нуждается в систематизации. Инициативу по созданию и изданию данного журнала проявила Общероссийская академия человековедения, базирующаяся в Нижнем Новгороде.

Уже на этом этапе можно зафиксировать самые различные виды и формы народной инициативы (которая опирается на естественное право), в коих выражается самодеятельное творчество народа:

- создание деревенской электростанции в Ульяновской области, которая обсуживает бесплатно электричеством всю деревню,

- создание деревенского стабилизационного фонда по инициативе старосты деревни в Чувашской Республике,

- создание приходской народной дружины по инициативе деревенского священника в Новосибирской области,

- создание серии семейных детских садов в ряде регионов России,

- формирование молодёжных парламентов по инициативе молодёжи ряда регионов,

- развитие крышных садов и огородов по инициативе жителей ряда районов Г.Санкт-Петербурга,

- организация совета старейшин в ряде областей России,

- внедрение комплексной системы эстетотерапии по инициативе врача С.Фёдорова в Липецкой области,

- создание школьных метеослужб в ряде школ Нижнего Новгорода,

- развитие серии народных театров (например, театр «Вера» в Нижнем Новгороде),

- разработка бизнес-плана Детского кукольного театра в Нижнем Новгороде по инициативе Ильина,

- 38-летнее существование самодеятельного научного центра в Нижнем Новгороде – «Нижегородский философский клуб» с ежегодными международными симпозиумами и изданием материалов,

- создание Общероссийской академии человековедения с центром в Нижнем Новгороде (1991),

- деятельность Петровской академии наук и искусств в Санкт-Петербурге,

- организация продажи овощей и фруктов из деревни через систему интернет А.Мулёнковым из Пензенской области и т.д.

Мы уж не говорим о многочисленных экологических, спортивных, медицинских, художественных и иных объединениях, организациях, движениях, фондах, которые постоянно возникают в разных регионах страны.

Что важно отметить?

Во-первых, все эти организации возникают по инициативе снизу, от самих граждан.

Во-вторых, они работают на бескорыстной, самодеятельной основе без поддержки властных органов.

В-третьих, их опыт пока слабо популяризируется СМИ, а значит, плохо известен и органам власти, и населению.

В-четвёртых, во многих из них реставрируются исторически проверенные формы творчества народа (например, «тимуровское движение» и пр.).

Иначе говоря, если мы хотим создать гражданское общество как общество взаимодействия власти и народа, государства и общества, мы должны, по крайней мере, обобщать, изучать, пропагандировать эти народные инициативы. Вот почему мы приветствуем идею создания федерального журнала «Народные инициативы».

Если говорить о перспективах и прогнозах не только развития системы местного самоуправления, но и её взаимодействия с системой управления, представленной не только федеральными, но и местными органами власти, то можно использовать аналитические материалы известных нижегородских политтехнологов А.В.Дахина, А.С.Макарычева, Н.П.Распопова, представляющих Нижегородский центр социально-экономической экспертизы. В их исследованиях, отражённых в специальным выпуске «Нижегородская область - 2005-2006: политические итоги года и прогнозные гипотезы 2007-2008» (Н.Новгород,2007), представлен глубокий анализ не только современной ситуации, но и социальной динамики её изменения на ближайшую перспективу.

2005-2006 политические годы отметились в Нижегородской области рядом событий и процессов, которые определили особенные черты политического лица региона и которые, без сомнения, окажут структурное влияние на все процессы 2007-2008гг. Нижегородский регион по-прежнему находится в непосредственной близости от федерального центра, поэтому импульсы федерального политического процесса достаточно активно влияют на поведение региональных политических акторов.

Ключевой вектор федеральной политики был связан с продолжением активной фазы изменения конструкции федерального центра власти, начатой в 2004 году административной реформой Правительства РФ, постбесланскими инициативами по изменению порядка легитимации губернаторов, реформированием системы МСУ и др. Вся система политико-административного управления проходила адаптацию к системе бюджетного централизма, утвердившуюся в России к 2004 г. Кроме того, продолжалась структурно-организационная и кадровая фиксация изменений менталитета федерального центра власти. Федеральная власть понимается теперь не как «часть общества», но как относительно самостоятельная система – «государство», - программно самостоятельная и независимая в отношениях с «гражданским обществом»^¹.

Более точное аналитическое определение позволяет дать понятие «номенклатура». Номенклатура – это инструмент политического управления, который предполагает создание конечного перечня ключевых должностей, находящихся в подчинении единого и единственного центра, а также предполагает наличие специального кадрового резерва, который размещается по этим должностям на основании решений центра^². Таким «центром» выступает в настоящее время Президент РФ В.Путин, который и является ключевой фигурой новой номенклатуры. Номенклатурные кадры занимают ключевые позиции, их действия и карьера находятся непосредственно в поле влияния Президента РФ; «простые» чиновники находятся в поле управления «номенклатурных». Прошедшая кампания по наделению полномочиями губернатора по новым правилам свидетельствует, что губернаторы стали частью этой номенклатуры. Корпус государственных чиновников поделился в итоге на два дивизиона: «номенклатурные» и «простые». Это разделение нашло риторическое выражение в послании Президента РФ 2005г., особенно в тех местах, где В.Путин, отмечая негативные явления в системе управления, говорит: «Многим чиновникам кажется, что так будет всегда. И что подобные издержки – это и есть результат. Должен их огорчить. В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии» (См.: dent.kremlin.ru/ appears/2005/04/25/1223_type63372type82634_87049.shtml).

Активизация процессов формирования новой номенклатуры вызвана стремлением пост-ельцинской федеральной политической элиты создать сверхнадёжную «точку опоры» для укрепления государства, то есть – для сохранения в своих руках основных каналов политического влияния в стране: административно-правового, финансово-экономического, информационно-идеологического. Этот проект понимается как единственно надёжный способ предотвращения распада России и внутренней дезорганизации системы власти. Номенклатурными стали ключевые административные (относящиеся к аппаратным структурам государственной власти, в частности, председатель Правительства РФ, члены кабинета министров, руководство АП и др.), политические (относящиеся к представительным/партийным структурам власти, в частности, руководство палат Федерального собрания РФ, лидеры фракций ГД и др.) и хозяйственные (относящиеся к субъектам экономической деятельности, в частности, руководители крупных предприятий в сфере энергетики, природных энергоносителей, вооружений и др.) должности.

Созданная федеральная структура политического управления, как показали события 2005-2006 гг., имеет вполне определённый характер активности, который можно определить метафорой «пакетный залп». Иными словами, она способна: а)к краткосрочному действию, покрывающему всё пространство страны, б)к формированию крупных пакетов, объединяющих в один момент времени целую серию разнонаправленных, разноплановых действий. «Пакетный залп» - это своеобразная структурная инъекция в тело российского социума, которая подобно кассетной боеголовке, «на лету» должна расфасовывать своё действие по разным уровням и органам жизнедеятельности общества. Одним действием «бьётся» целый «букет» целей. Оборотная сторона этого «почерка» состоит в том, что точность попадания «заряда» оставляет желать лучшего: многие компоненты пакетного проекта, - взять ли случай с ФЗ-122 или с ФЗ-131 (об МСУ), - не срабатывают или срабатывают с запозданием, так что планового, быстрого и системного эффекта не получается. Обусловлено это тем, что логистика (техника) «залпового» внедрения находится на низком уровне, особенно на низовом уровне управления.

В 2005 году созданы новые социально-политические институты, интегрированные в поле влияния новой номенклатуры. Во-первых, - «молодёжные движения» («Наши», «Местные», «Молодая гвардия», «Наша страна» и др.). Их генеральная миссия – негативно маркировать и событийно перекрывать любые «несистемные» акции, движения и проекты в публичном пространстве России. Во-вторых, - Общественная палата, генеральная миссия которой видится в том, чтобы быть публичным индикатором мнений российской интеллигенции, интегрированной в поле влияния новой номенклатуры.

«Пакетный залп» №1 в 2006г. – это административная реформа (региональное измерение), концепция которой на 2006-2008гг. была утверждена Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г N 1789-р. Заявленная цель состояла в том, чтобы осуществить дальнейшую комплексную модернизацию системы государственного управления на региональном уровне. Но в октябре 2006 г. на одной из своих программных пресс-конференций лидеры партии «Единая Россия» заявили, что административная реформа провалилась. Действительно, активные действия в этом направлении тихо закончились, не успев как следует начаться.

«Пакетный залп» №2 – это приоритетные национальные проекты (ПНП ), ключевые цели которых состоят в системной модернизации четырёх секторов социально-экономической жизни: образования, медицинского обслуживания, сельскохозяйственного производства и массового жилищного строительства. Фактически ПНП вытеснили задачи административной реформы из числа приоритетов политической активности новой номенклатуры, так что программа административной реформы перешла в статус отложенной. При этом ход реализации ПНП сопровождается трудно разрешимыми проблемами, а их конечные стратегические результаты остаются не вполне ясными, о чём заявил и М.Фрадков 7.06.2007г.

Ставка на «залповый» метод может свидетельствовать о внутреннем ощущении цейтнота, о лимите времени у федерального актора. В перспективе 2007-2008 гг. это может иметь два продолжения: 1)не сработавшие или дефективные компоненты «пакетных залпов» 2005-2006гг. будут доработаны, перебраны и запущены вновь одновременно с отработкой новых проектных задач 2007-2008гг.; 2) не сработавшие или дефективные компоненты «пакетных залпов» 2005-2006гг. будут «заморожены» и отложены за границу 2008г., а все силы федеральной власти будут направлены на отработку проектных задач 2007-2008гг. Необходимо подчеркнуть, что откладывание проектных задач не пройдёт для России бесследно: отложенные проекты становятся источником дополнительных структурных издержек.

В начале 2007г. можно предположить, что преимущества может иметь второй путь. При таком развитии событий Россия войдёт в 2009 год с большим багажом отложенных проектных задач и грузом издержек. Наряду с внешними угрозами ВТО, отложенные задачи и издержки модернизации станут заметным внутренним вызовом.

В 2006г., который являлся годом выборов депутатов региональных легислатур, ключевая задача новой номенклатуры состояла в том, чтобы обеспечить их наполнение кадрами, которые станут «простыми» чиновниками, лояльными в отношении задач федеральной номенклатуры. Теоретически в этой плоскости существует два альтернативных сценария развития событий, в основе которых лежат разные соотношения по оси «номенклатурная лояльность – профессионализм» и по оси «региональные интересы – федеральные интересы»: 1)селекция региональных легислатур и элит под конструкцию «лояльность + федеральные интересы» является наиболее негативным сценарием; 2)селекция региональных легислатур и элит под конструкцию «профессионализм + баланс федеральных и региональных интересов» является наиболее благоприятным сценарием.

В формате 2007-2008гг., когда главной задачей становится заполнение Государственной Думы лояльными в отношении новой федеральной номенклатуры кадрами, в регионах, где произойдут местные выборы, вероятнее всего ожидать развитие ситуации по первому сценарию, где акцент делается на лояльность. В разных регионах России будут реализованы различные вариации этого сценарного направления. Общая сторона всех процессов – это установка федеральной номенклатуры на то, чтобы не допустить проникновения в региональные Заксобрания и в Государственную Думу «несистемных сил», главным индикатором которых является нелояльность. Лояльность региональных легислатур и региональных администраций в отношении задач федеральной номенклатуры в 2007 и 2008 гг. может обмениваться на степени их свободы в управлении региональными бизнесами и в региональной политике. На этом могут строиться балансы отношений формата «центр-регион».

Институт федеральных выборов адаптирован под задачи частично публичного наследования/перераспределения пакетов политического влияния внутри новой федеральной номенклатуры и политической элиты. Задачи отражения ключевых сегментов политических предпочтений общества не являются приоритетными для действующего института выборов.

Накануне нового политического года становится очевидной несбалансированность политической системы: мы имеем в виду явно свободный правый фланг. Причём он свободен не столько идеологически, сколько политически: действительно, сложно всерьёз поверить в то, что в одном из наиболее продвинутых регионов России не наберётся и пяти процентов из числа политически активного населения, которые разделяли бы ценности личной свободы, незыблемости частной собственности и уважения прав человека. Проблема СПС, как представляется, носит структурный характер в том смысле, что та деполитизация общества, которая в последние несколько лет стала тотальным явлением, в большей мере и по преимуществу затронула именно правый электорат. Его спрос на либеральные ценности максимально удовлетворяется на уровне поп-культуры, масс-медиа и явного расширения пространства возможного в области того, что по-английски называется lifestyles – иными словами, «стили жизни». Если речь не идёт о политическом участии, возможно всё, включая чувственные наслаждения и игровую составляющую нашей жизни. В этом смысле режим В.Путина достиг важного для себя результата – он на самом деле сделал молодёжь, мощнейший резерв либеральных сил, аполитичной.

В перспективе 2008г. ключевая задача новой номенклатуры будет состоять в том, чтобы обеспечить неконфликтное наследование власти внутри номенклатурного дивизиона. Ключевые фигуры механизма наследования власти: В.Путин, Д.Медведев, С.Иванов, С.Собянин, В.Патрушев, С.Нарышкин.

Ключевые события 2005-2006 гг. были связаны с «подключением» Нижегородского региона к федеральной номенклатурной сети и с изменением ключевых фигур региональной власти, которые были вызваны этим процессом. Федеральные процессы проецируются на регион по различным каналам. Публичным каналом проекции интеллектуальных процессов является работа «Клуба политического действия 4 октября». В этой связи вспоминается, что различного рода языковые игры, сутью которых являлась попытка некоего объединения либеральных и консервативных позиций, предпринимались на протяжении последних лет неоднократно. Все попытки скрещивания либерализма с консерватизмом объединяет одна методологическая позиция, уходящая своими корнями в работы Мишеля Фуко: изменить государство можно, только являясь его частью. Другими словами, чтобы стать политическим субъектом, нужно принять существующие «правила игры», а потом постараться их изменить изнутри.

Кроме того, у этих попыток есть одно важное следствие: результатом сознательного объединения под одну «крышу» либерализма с консерватизмом становится полная нечувствительность к идеологии как таковой, и, соответственно, деполитизация власти. Вектор перехода от «политики» к «технологиям» теперь пришёл на Нижегородскую землю. Происходит и закономерная перемена политических фигур.

Перемена №1 – наделение полномочиями губернатора области В.П.Шанцева. Обстоятельства появления фигуры Шанцева, анализ которых дан в отдельной статье^¹, позволят сделать следующие заключения: а) в структуре федеральной номенклатуры есть конкурирующие центры влияния, лоббистское соревнование которых порождает цейтнот и «нештатные ситуации», необходимость перевода процесса в режим «ручного управления»; б) «нештатная ситуация» порождает случайные возможности для решения проблемы в интересах третьих лиц, первоначально не участвовавших в конкурентном лоббировании; в)в «нештатной ситуации» принимаются решения с неопределёнными долгосрочными последствиями. В.П.Шанцев стал губернатором именно в такой ситуации, а потому процесс реструктуризации системы политического влияния в регионе назначением нового губернатора не завершился, а только начался. При этом ключевой номенклатурной фигурой в регионе стал именно В.П.Шанцев.

Идея большинства/консенсуса, демократическая (но не либеральная) в своей основе, является конституирующей для процесса де-политизации властных отношений при президентстве В.Путина. Власть, осуществляемая от имени «большинства», не требует политических интервенций – она скорее базируется на технологиях управления. Эта модель проецируется на нижегородскую почву. «Технологические» компоненты системы управления В.Шанцева связаны с попыткой переноса на нижегородскую почву опыта, умений и навыков управления московским мегаполисом. В результате традиционная для большей части 1990-х годов линия оппозиции «Нижний Новгород - Москва» поставлена под сомнение и приобрела не только материальные черты, но и символические очертания; их лучшей иллюстрацией является установка в Нижнем уменьшенной копии московского памятника Минину и Пожарскому – жест, который как нельзя лучше демонстрирует изменение стилистики власти (условно говоря, от формулы «Нижний – карман России» до «Нижний – брат Москвы ближний»).

Существенно важные для региональной политики особенности политического менталитета В.Шанцева: а)привычка работать в централизованной административной системе, где юрисдикция «субъекта федерации» совпадает с юрисдикцией «муниципального образования»; б)более высокая, чем в регионе технологическая культура административной работы; в)ограниченный набор политических «образцов для подражания» (Ю.Лужков); г)старый опыт «второго лица» при авторитарном лидере; д)старая память о социалистической риторике.

События вокруг «назначения» губернатора 2005г. показали, что соревнование лоббистов на федеральном уровне хорошо «ложится» на политическое соревнование региональных лоббистских групп. Кроме претендовавшего на переизбрание губернатора Г.Ходырева, в событиях активно участвовали ОАО «ГАЗ», правоохранительные инстанции, полпред Президента в ПФО С.Кириенко, председатель областного Заксобрания Е.Люлин и объединившееся вкруг его позиции большинство депутатов. Выдвижение кандидатуры В.Шанцева стало позитивным итогом для полпреда, председателя ОЗС и депутатского большинства, программа минимум которых состояла в том, чтобы не допустить выдвижения кандидатуры Ходырева для наделения полномочиями губернатора. В.П.Шанцев оказался назначенным в регион, где активно действует волевая политическая связка «областное Заксобрание – полпред», а также другие конкурирующие центры регионального политического и финансово-экономического влияния.

Следующим структурно значимым событием региональной политики стала плановая отставка С.Кириенко с поста полпреда Президента в ПФО и последующие кадровые изменения в составе аппарата ППП Президента в ПФО. Вместе с уходом С.Кириенко от региона удалилась одна из фигур новой номенклатуры, которая своим влиянием объединяла несколько секторов региональной политической и бизнес элиты, обеспечивала их эффективные коммуникации в ситуациях конфликта интересов, поддерживала публично значимые для города и области объединительные проекты («Культурная столица», «Н.Новгород – столица ПФО», «Ильинская слобода» и др.). После ухода С.Кириенко с поста ППП Президента в ПФО региональная элита оказалась перед проблемой сохранения своей сплочённости перед вызовами политического рынка России. Ни новый ППП Президента в ПФО (А.Коновалов), ни новый губернатор не станут брать на себя эту миссию Кириенко. Волевая политическая связка «областное Заксобрание – полпред» распалась.

В.Шанцев продолжал реорганизацию системы политического управления в регионе «под свою руку». Произошла смена ключевых фигур областного правительства, представителей области в Совете Федерации. Осенью 2005 г. от исполнительной власти вместо В.Бушмана губернатор назначил А.Подлесова, ранее работавшего председателем исполкома общенационального Совета партии, заместителем Председателя Российской партии Жизни. В июне представитель от Заксобрания области тоже поменялся: вместо Д.Беднякова сенатором стал Л.Белов. Прошедшее 24 мая голосование по кандидатуре Л.Белова, выдвинутой губернатором, протестировало уровень лояльности депутатов в отношении губернатора. События показали, что только 11 депутатов рискнул проголосовать против губернаторского выдвиженца, а, следовательно, и то, что депутатского большинства, лидером которого являлся спикер Заксобрания Е.Люлин, больше нет. Заксобрание образца 2005 года, сумевшее не допустить переназначения Г.Ходырева на пост губернатора, поделилось теперь на две группы «лоялистов», - то есть депутатов, готовых голосовать за любую инициативу губернатора, и «традиционалистов», - то есть депутатов, считающих, что любая инициатива губернатора должна быть осмыслена и обработана в рамках компетенции Заксобрания и, если необходимо, то откорректирована.

В 2006г. после избрания нового состава депутатов, происходят кадровые изменения в руководстве Заксобрания области и в руководстве Нижегородского отделения партии «Единая Россия», общий политический смысл которых связан с расширением влияния «лоялистов». На место заместителя председателя Заксобрания Н.Карманова, перешедшего на работу в ГКП Мосэнерго, при активном влиянии некоторых московских «единоросов» и губернатора Шанцева был утверждён А.Вайнберг, председатель регионального исполкома партии «Единая Россия» и одновременно руководитель фракции «Единой России» в Заксобрании. Кроме того, Е.Люлин покинул пост секретаря политсовета регионального отделения партии «Единая Россия». Тем не менее, Е.Люлин остаётся ключевой фигурой «традиционалистов» и региональной политической элиты. Его работа в качестве председателя Заксобрания является одним из ключевых элементов сохранения кадровой традиции в региональной политике, а также одним из ключевых элементов взаимосвязи этой традиции с новыми кадровыми веяниями.

Несомненно важным представляется вопрос о генеалогии правящей нижегородской региональной элиты и региональной пост-советской номенклатурной традиции. И поскольку этот вопрос теснейшим образом связан с изменениями в системе рекрутирования элит, постольку он заслуживает отдельного серьёзного рассмотрения. На политическую арену региона в своё время выдвинулось несколько поколений политиков, вышедших из советской партийной и комсомольской номенклатурной среды. В разные периоды эти выходцы вносили свой вклад в развитие новых механизмов политического управления области. В настоящее время именно Е.Люлин представляет эту традицию, но он уходит в экономическую сферу деятельности.

В октябре 2005г. состоялись выборы в муниципальные институты управления: мэров городов и депутатов муниципальных легислатур. Политический процесс этого периода прошёл без активного участия нового губернатора.

Эти выборы стали первым в регионе тестированием системы избрания части депутатов по партийным спискам. Выборы в Нижнем Новгороде имели приоритетное значение. Они выявили новые черты структуры политического влияния на территории областного центра. С одной стороны, с высоким процентом от участвовавших в выборах избирателей, победителем выборов главы города Н.Новгорода стал действующий мэр В.Булавинов («Единая Россия»). С другой стороны, при количественном большинстве голосов, полученных партией «Единая Россия» (27,34% голосов) на выборах в Нижегородскую городскую Думу, партия не получила контрольного «пакета голосов» в этой легислатуре. В результате система управления в Думе Нижнего Новгорода была сформирована не по сценарию партии «Единая Россия». Центром консолидации стали прошедшие в Думу города руководители Нижегородского отделения Российской партии пенсионеров (получила 17,16% голосов).

Основа коллизии отношений регионального отделения партии «Единая Россия» и регионального отделения РПП состояла в том, что нижегородская РПП представляет собой проект руководителей ряда региональных бизнесов, которые стремились получить депутатский статус (неприкосновенности) без обмена на обязательную лояльность в отношении новой номенклатуры. Поэтому бизнесмены, объединившиеся в нижегородское отделение РПП, имели цель получить депутатские мандаты помимо «Единой России». В результате, заняв второе место на партийных выборах, представители РПП объединили вокруг себя представителей других региональных бизнесов, прошедших в городскую Думу по другим партийным спискам или по одномандатным округам (некоторые шли под флагами «Единой России»). Основная разделительная линия была обусловлена напряжённостью по линии «Интересы партии власти – интересы регионального бизнеса», а также напряжением по линии «интересы регионального бизнеса – интересы федерального (московского) бизнеса». Вместо «волевого» представителя «Единой России», кресло председателя городской Думы занял политически нейтральный (беспартийный) И.Карнилин (он занимал это место в период губернаторства Б.Немцова и занимал именно потому, что не имел собственных политических амбиций; с тех пор он неоднократно переизбирался депутатом городской Думы). Одним из его заместителей стал представитель СПС (единственный представитель этой партии, прошедший в Думу; список СПС получил на этих выборах 5,83% голосов). Для партии власти этот сценарий стал конфузом.

Исходя из этого, с позиций новой номенклатуры, выборы в Н.Новгороде прошли не достаточно эффективно. Тень недовольства, естественно, пала на мэра Н.Новгорода В.Булавинова. Кроме того, фигура В.Булавинова устойчиво не интегрирована ни в одну из влиятельных политических групп центра и региона. Не имеет он и собственной влиятельной группы, так что в долгосрочной перспективе «заступаться» за него некому. В ситуации перераспределения пакетов политического влияния в регионе и с точки зрения сил, приближённых к новой федеральной номенклатуре, место мэра областного центра рассматривается как «не занятое». Это значит, что фигура В.Булавинова всё больше и больше будет объектом критического давления со стороны более могущественных центров политического влияния. Постепенно его будут вытеснять на обочину региональной политической элиты.

Следующий шаг процесса кадрового переукомплектования региональной власти под «зонтом» новой федеральной номенклатуры – выборы депутатов Заксобрания Нижегородской области, которые прошли в марте 2006г. В.П.Шанцев принял в этом эпизоде самое деятельное участие. Причин тому несколько: а)отмежеваться от неудачного опыта выборов депутатов Н.Новгорода (и В.Булавинова), б)повлиять на персональный состав будущего депутатского корпуса в интересах обеспечения его лояльности в отношении своих планов в регионе, в)за период кампании закрепиться в региональном общественном мнении в качестве «своего губернатора».

Региональные элиты, заинтересованные в получении депутатского мандата (мандата неприкосновенности), стояли перед проблемой выбора пути достижения этой цели. Суть выбора в следующем: а)опереться на финансово-организационные ресурсы, предоставленные номенклатурой (то есть, идти по списку регионального отделения партии «Единая Россия» и под флагом личного лояльного отношения к губернатору), б) опираться на собственные финансовые ресурсы, но под знамёнами партий, лояльно относящихся к новой номенклатуре (то есть, по спискам СПС, «Партии жизни», КПРФ, «Патриоты России», ЛДПР), в)опираться на собственные финансовые ресурсы и на собственные партийные знамёна (то есть, с «Партией пенсионеров», «Родина»). При этом надо принимать во внимание, что «партийные списки» играли для стремящихся в Заксобрание представителей региональной элиты преимущественно инструментальную роль – роль трамплина для попадания в кресло региональной легислатуры. Поэтому партии, за исключением КПРФ, довольно слабо представляли для общественного мнения действительные мотивы и намерения претендентов. Соответственно, публичный интерес к партийным выборам был довольно низким (в области в целом 32% избирателей пришли голосовать, в Н.Новгороде явка на выборах составила от 24 до 27%, при этом «против всех» проголосовало 7,34% проголосовавших).

Ещё два подспудных смысла этих выборов, оба более или менее легко «читались» в словах сотрудников аппарата полпредства в ночь после выборов. Во-первых, нижегородскому отделению «Единой России» было важно не просто получить большинство в местном ОЗС, но и собрать больший процент голосов по сравнению с соседями по ПФО. Реальная борьба носила не внутрирегиональный характер, а развернулась между политическими элитами разных субъектов федерации. В основе этой скрытой от посторонних взоров борьбы лежал чисто номенклатурный аргумент: город, где «партия власти» получит максимально возможное число голосов, будет числиться в администрации президента «владельцем» больших разведанных электоральных запасов, что важно в перспективе парламентских выборов 2007г.

Во-вторых, обращала на себя внимание частота употребления слова «предсказуемость» в речах нижегородских официальных лиц после выборов. Скрытое послание, адресованное Москве, состояло примерно в следующем: здесь, в Нижнем, мы полностью контролируем ситуацию и поэтому стопроцентно надёжны, можете на нас полагаться и впредь при решении более масштабных электоральных задач.

Итоги выборов показали, что губернатор своё политическое задание выполнил лучше, чем это было сделано в Н.Новгороде в ноябре 2005г. Партия «Единая Россия» получила по итогам голосования по партийным спискам 43,91% голосов и с учётом итогов голосовании по одномандатным округам получила 33 из 50-и мест областного Заксобрания. Это позволило «Единой России» реализовать свой сценарий формирования руководства легислатурой, где ключевые посты заняли представители «Единой России» или лояльные в отношении её задач фигуры. «Лояльность» была доминирующим фактором основных кадровых назначений внутри Заксобрания, но лояльность в отношении фигуры губернатора не была 100%-ной. Часть конуса лояльности сошлась на фигуре председателя Заксобрания предыдущего созыва Е.Люлина (не случайно Шанцев, Люлин и Булавинов образовали имиджевую «первую тройку» регионального списка «Единой России» на этих выборах). Но разница между Шанцевым и Люлиным всё-таки существовала, и появилась фигура, которая публично обозначила эту разницу. Это председатель исполкома регионального отделения «Единой России» А.Вайнберг, который с этого момента стал олицетворять губернаторских «лоялистов» в этой региональной легислатуре.

Весной 2006г., сразу после выборов, на перестройке отношений «лояльность–профессионализм» и «региональные интересы – федеральные интересы» для прошедших в состав Заксобрания представителей региональной элиты Е.Люлин являлся наиболее подходящей фигурой. Потенциально в таком составе и при таком руководстве безусловное влияние губернатора в регионе имеет разумное ограничение, то есть черту, с которой решения в зоне разницы подходов или конфликта интересов должны приниматься на основе нормативного разделения полномочий и переговоров между Правительством и Заксобранием области. Поводы не заставили себя ждать: губернатор инициировал смену представителя Заксобрания области в Совете Федерации РФ, изменение системы управления земельными ресурсами региона, порядок формирования Общественной палаты области и др., которые стали предметами публичного расхождения во мнениях губернатора и депутатов.

Управление регионом строится на основах функционально-технологических. Популистская («за белых» или «за красных») полемика вынесена за рамку как федеральной, так и региональной публичной политики. Споры о ценностях политики завершились общим «левым поворотом». Теперь главным является вопрос «как?». Миссия региональной администрации – это реализация федеральных программ и задач на территории региона, а также разработка и реализация собственных региональных программ.

В основе системы управления, создаваемой В.Шанцевым, лежат: а)серия договорённостей с ключевыми участниками процедуры «назначения» его губернатором в августе 2005г.; б)серия обязательств перед федеральными лоббистами, как политическими, так и финансово-промышленными; в)политические задания новой федеральной номенклатуры; г)функционально-технологическая модернизация исполнительной власти региона под «свою руку»; д)необходимость управленческих реакций на проблемы региона; е)работа с инвесторами.

Структурно-функциональный каркас администрации губернатора базируется на трёх основных сегментах, отвечающих трём приоритетным задачам В.Шанцева: а)управление прибыльными активами области (для этого работают подразделения по развитию имущественно-земельных отношений, предпринимательства, по охране окружающей среды и объектов культурного наследия, по управлению государственным имуществом и земельными ресурсами, руководимому И.Живихиной, а также под личным контролем губернатора налажена работа с инвесторами, особенно в сфере жилищного строительства); б)управление программами в сфере социальной политики (руководимое Г.Суворовым); в)направление по связям с общественностью (С.Потапов, Е.Муравьёв).

Принцип системности и технологичности, по всей видимости, удалось реализовать в секторе, подведомственном И.Живихиной. Однако здесь он работает на уровне нормативно-документальной «верхушки», но не доходит до низовых подразделений системы управления области. Низовые подразделения (административные машины районов, городов и посёлков) в массе своей продолжают работать в архаических технологических режимах и скоростях. Вопрос о том, как распространять модернизацию на низовые подразделения управления остался за скобками. Поэтому за скобками региональной власти осталась и региональная программа административной реформы, за исключением сегмента, нормирующего новый порядок выделения земель под застройку. Такая выборочная модернизация административного аппарата управления не формирует новой техноструктуры, но создаёт риски дисфункции систем управления старой, и в то же время, не содержит ресурсов преодоления дисфункций. Наиболее тяжёлым проявлением дисфункции такого рода является конфликт между главой администрации и городской легислатурой в г.Кстово.

Повторение номенклатурного принципа построения региональной системы управления не является простой задачей для губернатора и пока не реализовано (в отличие, например, от Татарстана и др.). Это потому, что тут необходимы или готовая длинная «скамейка запасных» номенклатурных кадров или работающая «фабрика» подготовки/переподготовки номенклатурных кадров. Ни того, ни другого у губернатора Шанцева нет. Поэтому кадровая политика губернатора, как она проявилась в 2005-2006 гг., напоминает поиск грибов в лесу. В силу этих обстоятельств в поле публичного внимания оказываются не вопросы соответствия кадров и их должностных задач, а вопрос о том, «москвичи» или «нижегородцы» работают в администрации губернатора.

Отсутствие у нового губернатора технологического номенклатурного механизма работы с кадрами невольно смещает всю систему политического управления региона от принципа профессиональной компетентности в сторону принципа личной лояльности. Это смещение становится более выраженным в предвыборном поле 2007г. и сказывается на региональном партийном строительстве.

Партийная структура региона находится в процессе изменений. Генеральная лекала этих изменений создаётся на федеральном уровне. Это двухпартийная модель («Единая Россия» + «Справедливая Россия»), допускающая существование двух-трёх миноритарных участников. На региональном уровне эта лекала провоцирует процессы, которые в соединении с переменами системы управления, меняет соотношение бизнеса и политики. Ещё в прошлом году депутатство по линии «партии власти» уверенно обеспечивало возможность сохранения регионального бизнеса (речь о среднем бизнесе), то теперь этот «закон» в регионе не действует. Теперь вероятность потерять региональный бизнес не страхуется принадлежностью к региональной «партии власти». Поле бизнеса живёт по своим законам, которые диктуют мощные финансово-промышленные или торговые акторы, приходящие в Нижегородскую область. Привычный мотив нижегородских бизнесменов «идти во власть, чтобы оберегать свой бизнес», отпадает. Другой мотив может быть связан только с выбором и с надеждами на успешную политическую карьеру. Для традиционного пула нижегородских претендентов на места в избирательных списках «партии власти» это – новая ситуация, к которой они не готовы.

Кроме того, действующая система федеральных выборов настроена на частично публичное перераспределение «пакетов влияния» внутри федеральной элиты, но то же касается и региональных элит. Замешательство с мотивациями потенциальных нижегородских претендентов открывает дополнительные возможности для претендентов федеральных. Губернатор Нижегородской области является одной из ключевых фигур, участвующих в этом перераспределении, но в федеральной номенклатурной конструкции он является низовым звеном. Собственного резерва «мест в списке» у него может не быть, хотя может быть «квота», подаренная ему федеральным центром. У него нет собственного технологичного «лифта» для политических карьер с высокими перспективами. Наконец, «пульт управления» партийными списками смещён в сторону административного ядра «партий власти» (то есть, в Москву), поэтому такая привычная для региональной элиты штука, как «список губернатора», становится также не актуальной для федеральных выборов. «Список губернатора» частично будет работать только на местных выборах.

То обстоятельство, что весенних выборов в регионе не будет, лишает региональные отделения партий шанса публичной демонстрации центру своих возможностей. Происходит консервация региональной партийной активности. Это переносит центр тяжести отношений «регион - центр» в сферу кабинетного лоббирования и усиливает позиции федерального центра. Лишённые шанса заявить о себе до начала федеральных выборов, такие партии, как «Яблоко» и СПС находятся за скобкой электорального проектирования.

Новые факторы, заработавшие на старте политического 2007г., проявляются в мучительно сложных и преимущественно закулисных процессах: а)избрания нового секретаря политсовета нижегородского отделения «Единая Россия», б)избрания регионального руководителя нижегородского отделения партии «Справедливая Россия».

Малый и средний бизнесы находятся в новой ситуации, причём она по-разному новая для каждого из них. Если смотреть в ретроспективе последних 15-ти лет, то необходимо отметить, что те и другие оказались перед вызовом второй волны модернизации. Первая волна прошла в середине 1990-х годов, когда бывшие рабочие, инженеры и служащие социалистических предприятий и учреждений, оставшись без работы, занялись мелкой торговлей и теперь должны были «благоустроить» свои торговые киоски или магазинчики. 10 лет назад молодые ещё люди смогли перестроиться и привыкли к этому образу жизни. Теперь новая региональная власть, стремясь перенести в регион общероссийские и где-то даже европейские стандарты ведения бизнеса, требует новой модернизации. Принцип примерно такой: глобальный рынок жесток, и поэтому мы не можем быть особо снисходительными; кто успевает, тот остаётся в бизнесе, а кто нет, тому не судьба.

С малым бизнесом основная цель – повышение доходности территорий, качества услуг, модернизация сферы торговли и обслуживания. Если не привязываться только к сектору уличной торговли, это целевая установка должна касаться достаточно большого числа жителей Н.Новгорода (около 300 тыс.чел). В этом случае принцип «естественного отбора на выживание», который проявился в отношении властей к уличным временным торговым точкам, вряд ли может быть признан оптимальным: он даёт слишком большие отходы/издержки модернизации. Если относиться к слою мелких предпринимателей как к «дойной корове», над которой производится жёсткая селекционная работа, то необходимо адекватно оценивать возможные социально-демографические издержки. Надо понимать, что Нижегородская область находится в тренде старения, а мелкие предприниматели – это люди 30-45 лет, то есть, самый ценный трудовой ресурс. Если часть этого ресурса будет отсечена в «отходы» модернизации, то такую модернизацию трудно считать удачной. Кроме того, около половины занятых в малом бизнесе – женщины, многие из которых имеют ребёнка или могут иметь детей. Какую часть «естественный отбор» отсечёт в издержки и погрузит их в состояние депрессии? Согласно ряду социологических исследований в ситуации системного вызова, требующего существенной перемены трудового поведения, около 30% оказавшихся «за бортом», не могут самостоятельно вернуться к нормальной жизни^¹. А там, где депрессия, там начинается алкоголизм, «трудные подростки», бытовые конфликты, наркомания, СПИД. Против этого приходится выделять специальные деньги: например, на 2007 год правительство области выделило на борьбу с распространением наркомании 200 млн. руб., а также ратует за ужесточение уголовного наказания за распространение наркотиков. Социальные законы таковы, что непросчитанное административно-экономическое давление может порождать смещение демографической системы региона в сторону роста групп риска по таким и без того острым для региона позициям, как наркомания, СПИД, подростковая преступность, серый бизнес. Наконец ещё один аспект, который тянет за собой принцип «естественного отбора»: соотношение в малом бизнесе коренных нижегородцев и мигрантов из других регионов России, прежде всего, юга и азиатских стран СНГ. Дело в том, что в силу ряда этно-национальных особенностей южные народы и народы Средней Азии обладают большей сплочённостью, большим коллективизмом, чем коренные жители нашего региона. А более организованные легче преодолевают внешние вызовы. Соответственно, надо понимать и прогнозировать/планировать, какое влияние и с какой скоростью быстрая модернизация малого бизнеса окажет на этно-национальную структуру этого сектора экономики. Начавшаяся активная миграционная политика России только усиливают остроту этого вопроса.

Короче говоря, модернизацию малого бизнеса по принципу «естественного отбора» необходимо уравновесить принципом «нулевых социально-демографических издержек». Тогда это будет эффективная модернизация.

Средний бизнес иначе воспринимает вызов новой волны модернизации. Перемена состоит для него в том, что прибыльные региональные бизнес-структуры поглощаются крупными международными корпорациями. Здесь действует закон рынка. Противостоять действию этого закона невозможно ни членством в «партии власти», ни депутатством. Это год назад привычным был альянс властей и владельцев магазинов, когда хозяева магазинов немного снижали цены, поддерживая тем самым флаги «партии власти», а власти давали им льготы по аренде или чему-то ещё. Теперь цены снижаются без участия региональных властей, и «ценовые» услуги местных бизнесов не очень-то нужны власти. Обычная стратегия поведения проста: продать свой бизнес. Сложность начинается после этого, когда возникает вопрос, что делать с деньгами. Это и есть то, что необходимо понимать и просчитывать: как будут работать эти деньги? Принципиальных вариантов немного: а)деньги уйдут в другой регион, но отток средних капиталов из региона будет указывать на неэффективность системы управления регионом; б)деньги останутся в области, но будут вложены в недвижимость (жильё) как в своеобразный депозит. В этом случае они перекроют движение рынка жилья, и в этом им помогут избыточные деньги бизнесменов других городов России, стремящихся иметь недвижимость поближе к Москве (теперь в Москве до 50% квартир застройщик должен продавать только москвичам^¹); в)определение и освоение новых региональных бизнес-ниш, разработка новых сегментов рынка. Последнее – это наиболее эффективный путь движения средних капиталов, но для региональной бизнес-культуры это путь почти незнакомый. Вряд ли он знаком и действующей региональной власти. Поэтому задача, тенью идущая вслед модернизации средних бизнесов, - формирование новых сегментов рынка, - либо будет организованно решаться совместно и бизнесом и властью, либо стихийные метания средних денег окажутся палками в колёсах регионального рынка жилья. В настоящее же время технологичные формы частно-государственного партнёрства на этом уровне не найдены.

Крупный бизнес, работающий и вновь пришедший в область в 2005-2006 годах имеет однотипную систему управления. Головные фигуры этих систем находится в Москве. Они напрямую или почти напрямую координируют свою деятельность с ключевыми лицами новой федеральной номенклатуры, да и сами являются частью этой номенклатуры. Поэтому в регионе они работают, имея как бы высочайший мандат, при этом система управления регионом настроена на исполнение относящихся к её ведению технических задач.

В то же время, есть два сегмента, различающихся по способу видения своих бизнес-миссий. Это деление очень схематичное, но оно показывает диапазон различий. Один сегмент ориентирован на более-менее системную и последовательную модернизацию своих предприятий. В этом сегменте появляется новое понимание роли губернатора и региональной системы управления: на смену отношению «с высока» приходит понимание необходимости партнёрства, необходимости создания «общего дела» с регионом^¹. От региональной системы управления такой подход требует новых свойств и техник работы, которых она не знала раньше и, видимо, принцип «одного окна» здесь не очень продуктивен. Необходим широкий фронт контактов.

Второй сегмент – это инвестор, пришедший за лёгкими и быстрыми доходами, который старается экономить на чём можно и на чём нельзя, лишь бы побыстрее запустить своё предприятие. Отношения с губернатором строятся по принципу «одного окна»: заплатил за всю разрешительную документацию и делай, как знаешь. В этом сегменте возрастает вероятность снижения отдельных системных параметров качества конечного объекта инвестирования, как это произошло с Нижегородским ТЦ «Мега»^², где погиб 5-илетний ребёнок. Поэтому, в конечном счёте, такие инвестиции могут провоцировать фронты «боевых действий», которые требуют реакций губернатора. Инвесторы такого типа не заинтересованы в инвестировании средств на социальные нужды, приоритетным направлением они считают получение быстрой прибыли. Такой бизнес на территории региона вряд ли будет вкладываться в реализацию национальных проектов.

В целом рост инвестиций в регион требует настройки новой системы оценки модернизационного потенциала предлагаемых проектов, а также отлаженной системы государственной приёмки конечных объектов инвестиционной деятельности. Вряд ли действующий порядок «одного окна» исчерпывающим образом отвечает этим требованиям.

Приоритетные национальные проекты (ПНП) стартовали в качестве федерального начинания, призванного задать прагматические основания идеи укрепления национального единства России. Регионы были поставлены перед фактом исполнения федерального задания. Со временем стало понятно, что разные составляющие этого проекта требуют разного по глубине и интенсивности участия региона: меньше всего его требует проект по образованию, больше всего – проект по сельскому хозяйству. В целом ситуация такова, что Нижегородская область, стараясь придерживаться исполнительского стиля осуществления ПНП, не сформировала внутреннего, регионального понимания этого проектного пакета. Регионального видения ПНП нет в системе региональной власти, нет его и у регионального экспертного сообщества, в сфере НКО.

Реализация ПНП в регионе имеет два ключевых аспекта: а)рутинная исполнительность (осуществление действий согласно федеральным регламентам и планам), б)стратегичность вкладываемых средств (гарантии получения в регионе качественного модернизационного эффекта). В таблице №2 все четыре проекта оцениваются по этим параметрам в шкале: «определённо удачно» (+), «определённо неудачно» (-) и «неопределённо/неясно» (?).

Таблица №2

Оценка годовых итогов
Сфера ПНП	Рутинная исполнительность	Стратегичность вкладываемых средств
Образование	+	?
Здравоохранение	±	?
Жилищное строительство	?	?
Сельское хозяйство	?	?

Blog

Формирование и функционирование органов самоуправления в современной россии

Содержание

ГЛАВА III. СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ