Содержание лекций Модели местного самоуправления в России Местное самоуправление: понятие, признаки и общая характеристика
| Вид материала | Документы |
- Темы курсовых работ по дисциплине «Местное самоуправление» для студентов специальности, 31.85kb.
- Статья Местное самоуправление > Местное самоуправление как выражение власти народа, 629.05kb.
- Лекция «Основы местного самоуправления», 78.42kb.
- Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий Российской, 151.94kb.
- Положение о выборах органов местного самоуправления, 116.29kb.
- Конституционная комиссия, конституционное совещание и местное самоуправление, 201.23kb.
- Местное самоуправление, 35.96kb.
- Доклад Госсовета рф: Местное самоуправление в России: современное состояние и перспективы, 743.69kb.
- «Муниципальный менеджмент», 454.66kb.
- Программа Международной конференции «Местное самоуправление и развитие территорий», 77.77kb.
Содержание лекций
1. Модели местного самоуправления в России
2. Местное самоуправление: понятие, признаки и общая характеристика
3. Принципы и функции местного самоуправления.
4. Формы прямого волеизъявления граждан: виды, общая характеристика, правовое закрепление
5. Территориальное общественное самоуправление: система, органы, порядок формирования и деятельности, компетенция и экономическая основа
6. Органы местного самоуправления: характеристика, виды, система
7. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления
8. Представительный орган в системе органов местного самоуправления
9. Правовой статус высшего должностного лица муниципального образования
10. Местная администрация в системе органов местного самоуправления
11. Территориальная организация местного самоуправления
12. Финансово-экономические основы местного самоуправления
13. Местное самоуправление и предпринимательство: пути сотрудничества
14. Ассоциации муниципальных образований
15. Акты органов местного самоуправления: характеристика, виды, порядок вступления в силу
1. Модели местного самоуправления в России
В настоящее время в связи с реформой современной системы местного самоуправления достаточно много внимания уделяется отечественному опыту организации местной власти, и в частности моделям местного самоуправления.
Модель местного самоуправления – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Исследователи выделяют три отечественные модели местного самоуправления: земскую, советскую и новую (современную).
Земская модель местного самоуправления
Земская модель существовала в России более полувека с 1864 по 1918 гг. Масштаб земских учреждений был велик: в начале ХХ века земства существовали в 34 губерниях Европейской части России, а в канун Февральской революции – уже в 43 губерниях.
В развитии земской модели местного самоуправления возможно выделить несколько периодов:
1. Становление земской модели местного самоуправления началось в связи с реформами Александра II. До них существовали только зачатки самоуправления. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы привели к децентрализации управления и развитию местного самоуправления.
2. Второй период связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. «Новое положение» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения. В 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложения», которые нанесли удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3 % по сравнению с предыдущим годом.
3. Для следующего периода была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий местного самоуправления.
В манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указом от 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели. Система местного самоуправления представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством.
4. Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти – двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, – закончился победой Советов. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе. В целом процесс ликвидации земств закончился летом 1918 г.
Земской модели местного самоуправления были присущи следующие черты:
1) функционирование земских учреждений вне системы государственных органов;
2) существование земской системы только на двух административных уровнях – уездном и губернском;
3) наличие у земств значительных полномочий;
4) наличие у земств прочной финансово-экономической базы;
5) четкая правовая регламентация земской системы и т.д.
Земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления.
Советская модель местного управления
Советская модель местного самоуправления существовала в России с 1917 по 1993 год. Ее эволюция прошла несколько периодов:
1. Создание системы органов местного самоуправления. После ликвидации земств Советы должны были срочно создать новую структуру управления местным хозяйством. В этой связи в 1925 г. было принято «Положение о городских Советах», которое дало мощный толчок развитию городского самоуправления в СССР.
2. Для следующего периода была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. Этот период длился с 1930 по 1985 год.
3. Последний период связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991), согласно которым Советы получили значительные полномочия, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти.
Советской модели местного управления были присущи следующие черты:
1) органы местного управления являются государственными и представляют собой «нижний этаж» государственного механизма;
2) отсутствие собственной компетенции;
3) жесткая централизация управления;
4) принцип патернализма и т.д.
В современной России еще не завершена реформа местного самоуправления, однако в ее ходе уже наметился ряд периодов:
1. Середина 1980-х – начало 1990 годов – созревание предпосылок новой модели местного самоуправления; принятие законов: «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991) и Конституции Российской Федерации (1993), которая стала переломным моментом в муниципальной реформе;
2. С 1995 года (принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») – до 2000 года. В этом периоде возможно выделить три направления:
а) развитие основных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления (например, принятие Федеральных законов «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы» и т.п.);
б) развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов Российской Федерации;
в) развитие местного нормотворчества.
3. С лета 2000 года (например, внесение поправок от 7 июля 2000 г. в федеральный закон 1995 года) наметился новый период в современной реформе местного самоуправления, который продолжается до настоящего времени. Ключевым событием данного периода стало принятие 6 октября 2003 года нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разработанный по инициативе Президента РФ В.В. Путина под эгидой Комиссии по разграничению полномочий под руководством Д.Н. Козака.
В этой связи черты новой модели местного самоуправления были значительно трансформированы:
1) Выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (Конституция РФ, ст. 12) предполагает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. Вместе с тем по новому федеральному закону органы государственной власти вправе осуществлять местное самоуправление в случаях, если органы местной власти были ликвидированы в условиях чрезвычайной ситуации, если их долги превысили 30 % собственных доходов и при нецелевом использовании субвенций, выделенных на реализацию отдельных государственных полномочий (ст. 75).
2) Двухуровневая модель местного самоуправления (низовой уровень – это городские и сельские поселения, верхний – муниципальный район).
3) Многообразие существующих организационных форм местного самоуправления сменяется четко определенными на федеральном уровне муниципальными системами. Новый закон вводит принцип разделения властей на муниципальном уровне и подробно регламентирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации.
4) По новому закону усиливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Закрепляется механизм отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования (ст. 24), упрощается процедура роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования органами и должностными лицами государственной власти.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года полностью вступает в силу 1 января 2006 года. До этого времени закон предусматривает переходный период, устанавливая календарь муниципальной реформы (ст. 85).
Для успешного проведения современной муниципальной реформы и построения новой модели местного самоуправления необходимо использовать весь позитивный отечественный опыт организации управления на местах.
2. Местное самоуправление: понятие, признаки
и общая характеристика
Местное самоуправление в современной России – сложное многоаспектное социальное явление:
1) это особый способ организации власти на местах, которому присущи следующие признаки:
самостоятельность в решении вопросов местного значения,
выборность органов и должностных лиц,
материально-финансовая независимость;
2) это система социальных институтов; элемент гражданского общества.
3) это специфический уровень власти, власти, осуществляемой населением;
4) это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов;
5) это одна из основ конституционного строя России: в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий.
6) это форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования; право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Согласно федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. (ст. 2) местное самоуправление – это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Новый федеральный закон 2003 г. (ст. 2) приводит следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Это определение местного самоуправления несколько отличается от прежнего. Новый федеральный закон определяет местного самоуправления не через «деятельность населения», а через «форму осуществления народом своей власти». Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации.
Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это обозначает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.
Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой «позитивной» ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В отличие от закона о местном самоуправлении 1995 года, новый закон предусматривает различные виды вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе. Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно.
Местное самоуправление осуществляется с учетом с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.
Определение местного самоуправления по федеральному закону несколько отличается от используемого в Европейской Хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). В соответствии со ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления в решении государственных дел, в то время как российский закон подчеркивает именно участие населения в решении вопросов местного значения.
Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Местное самоуправление может осуществляться гражданами как путем прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы и т.д.), так и через выборные органы. Причем органы местного самоуправления не являются государственными, они выделены из системы государственных органов, что привело к многочисленным дискуссиям о природе местного самоуправления.
Природа местного самоуправления – это основа местного самоуправления, отражающая его сущность и позволяющая выявить коренные отличия между моделями местного самоуправления. Различают общественный характер природы местного самоуправления (примером является земская модель местного самоуправления), государственный характер (советская модель) и общественно-государственный характер (новая модель).
В исследовательской литературе ведутся споры о характере природы современной модели местного самоуправления. Какой характер она носит: общественный как земская модель или государственный как советская модель местного управления?
В действительности новой модели местного самоуправления присущи признаки, свидетельствующие как об общественном, так и о государственном характере природы.
Например, для нее характерны следующие признаки:
1) население местного сообщества проживает на территории государства, жители муниципального образования является гражданами государства;
2) статус местного сообщества устанавливается, гарантируется и защищается Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами субъектов Федерации;
3) местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики;
4) полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственно-властный) характер и т.д.
Перечисленные признаки свидетельствуют о близости органов местного самоуправления к государственным органам, об их тесном взаимодействии, что доказывает государственную природу местного самоуправления.
Однако существуют и другие признаки, например:
1) население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения на определенной территории;
2) население по законодательству самостоятельно определяет структуру органов муниципального образования, органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата;
3) органы в системе местного самоуправления не имеют строгой соподчиненности друг к другу и иерархичности;
4) материально-финансовую базу муниципального образования составляет муниципальная собственность;
5) представительные органы муниципального образования самостоятельно устанавливают местные налоги;
6) органы управления муниципального образования приближены к населению и имеют с ним более тесную связь, чем федеральные органы.
Данные признаки характерны для общественной формы организации.
Несмотря на организационное обособление местного самоуправления, пределы его самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть местного самоуправления - подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не может сама себя реформировать. Организационное обособление местного самоуправления подразумевает наделение его определенной компетенцией для решения местных вопросов и осуществление этой компетенции самостоятельно на основании закона, но не более того.
Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о новом – смешанном, комбинированном – общественно-государственном характере природы новой модели местного самоуправления в современной России.
3. Принципы и функции местного самоуправления
Принципы (лат. principium – первоначало, основа) – это основополагающие начала, закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами.