Содержание лекций Модели местного самоуправления в России Местное самоуправление: понятие, признаки и общая характеристика
| Вид материала | Документы |
- Темы курсовых работ по дисциплине «Местное самоуправление» для студентов специальности, 31.85kb.
- Статья Местное самоуправление > Местное самоуправление как выражение власти народа, 629.05kb.
- Лекция «Основы местного самоуправления», 78.42kb.
- Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий Российской, 151.94kb.
- Положение о выборах органов местного самоуправления, 116.29kb.
- Конституционная комиссия, конституционное совещание и местное самоуправление, 201.23kb.
- Местное самоуправление, 35.96kb.
- Доклад Госсовета рф: Местное самоуправление в России: современное состояние и перспективы, 743.69kb.
- «Муниципальный менеджмент», 454.66kb.
- Программа Международной конференции «Местное самоуправление и развитие территорий», 77.77kb.
Закон 2003 г. впервые вводит понятие межселенных территорий, понимая под ними территории с низкой плотностью населения.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территорию поселения составляют следующие земли:
а) исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования;
б) территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;
в) рекреационные земли;
г) земли для развития поселения.
Таким образом, муниципальное образование определяется как населенная территория. Следовательно, квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения.
В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории городского поселения могут входить:
а) один город или один поселок городского типа;
б) территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения;
в) территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. (Данные территории должны быть внесены в генеральный план городского поселения).
Численность населения является важным фактором при определении статуса муниципального образования. Закон вводит ограничение по численности населения, так, сельским поселением может являться один населенный пункт с численностью более 1000 человек или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью менее 1000 человек каждый.
Не менее важным фактором при определении типа муниципального образования является плотность населения. Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. (с послед. изм.) Так, например, в Саратовской области территорией с высокой плотностью населения признаны: Аркадакский, Базарно-Карабулакский, Балашовский, Балтайский, Воскресенский, Ивантеевский, Краснокутский, Марксовский, Петровский, Питерский, Романовский, Ртищевский, Саратовский, Татищевский и Энгельсский районы.
Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения, т.е. не является самостоятельным муниципальным образованием. Вместе с тем из этого правила возможны и исключения.
Законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Данная норма позволяет сделать исключение из общего правила и при территориальной организации местного самоуправления учитывать разнообразные факторы, такие как, плотность населения, территориальная доступности поселения, национальная вражда и т.п.
На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. (с послед. изм.) Так, например, в Приволжском федеральном округе к территориям с низкой плотностью населения отнесены: в Республике Марий Эл – Килемарский и Юринский районы, в Пермской области – Горнозаводский и Красновишерский районы.
Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет критерии территориальной и временной доступности муниципального образовния: границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, должны быть проведены таким образом, чтобы его административный центр находился в пределах «пешей доступности в течение рабочего дня» из любой точки поселения. Границы муниципального района должны быть установлены «с учетом транспортной доступности» административного центра для жителей всех поселений, входящих в его состав. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения, труднодоступные местности, а также города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, для которых предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления.
Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Таким образом, устанавливается критерий целостности территории муниципального образования, т.е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. Кроме того, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находится внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Таким образом, распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города не осуществляется, т.к. признается нецелесообразным. Городской округ остается одноуровневым, т.е. он не входит в состав муниципального района и не содержит в своем составе самостоятельных городских и сельских поселений.
Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В этой связи на территории муниципального образования желательно наличие социальной и коммунальной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий.
Таким образом, определение территории муниципальных образований строится на следующих общих подходах.
Во-первых, вся населенная территория Российской Федерации делится на муниципальные образования.
Во-вторых, в районе создается двухуровневая модель местного самоуправления.
В-третьих, при определении статуса и границ муниципального образования учитываются такие факторы, как численность и плотность населения, пешая и транспортная доступность, развития инфраструктура. Наличие муниципальной собственности не является обязательным условием для создания муниципального образования.
В соответствии с требованиями территориальной организации местного самоуправления, закрепленными в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2006 г. установили границы муниципальных образований и наделили муниципальные образования соответствующим статусом.
Причем, в ходе реформы местного самоуправления была резко увеличена численность муниципальных образований, в первую очередь, за счет вновь созданных муниципальных образований – городских и сельских поселений. Например, в Саратовской области вместо 41 муниципального образования создано 439 муниципальных образований, из них городских округа – 4 (г. Саратов и три закрытых административных территориальных образований), муниципальных районов – 38, городских поселений – 42, сельских поселений – 355.
При этом следует отметить весьма бережное отношение к существовавшему административно-территориальному устройству субъектов Российской Федерации. Как правило, искусственно не перекраивались границы районов и тем самым сохранились сложившиеся экономические и социальные связи, а также традиции населения.
12. Финансово-экономическая основа
местного самоуправления
Финансово-экономическая основа местного самоуправления – это совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования. Финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социально-экономическому развитию муниципального образования.
Принципы финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления (ст. 9), в Конституции Российской Федерации (ст. 12, 130, 132), в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно данным нормативным актам органы местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными бюджетами. А финансовые средства органов местной власти должны быть соразмерны их полномочиям.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. (ст. 1) муниципальная собственность – это собственность муниципального образования.
В собственности муниципальных образований могут находится:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо- и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т.п.);
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. ст. 50).
Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности являются:
муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность);
покупка (приобретение на стоимостной основе);
дарение;
строительство новых объектов,
передача по судебному решению,
захват бесхозных объектов и т.п.
Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органа государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать имущество и совершать иные сделки. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных. Доходы от использования муниципального имущества поступают в местный бюджет.
Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет – это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 55) к собственным доходам местных бюджетов относятся:
1) средства самообложения граждан (это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, размер которых устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключение отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа);
2) доходы от местных налогов и сборов (в настоящее время это налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, местные лицензионные сборы);
3) доходы от региональных налогов и сборов (конкретные размеры отчислений в местный бюджет от региональных и федеральных налогов и сборов будут установлены поправками к Налоговому и Бюджетному кодексам, проекты которых в настоящее время находятся на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации);
4) доходы от федеральных налогов и сборов;
5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности);
6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7) часть прибыли муниципальных предприятий;
8) штрафы;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии с действующим законодательством.
В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.
В целях предоставления местным бюджетам субсидий могут создаваться:
региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетной обеспеченности);
фонд муниципального развития в составе субъекта РФ (для реализации инвестиционных проектов);
фонд софинансирования социальных расходов;
федеральные и региональные фонды компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Расходная часть местного бюджета предусматривает:
1) расходы на решение вопросов местного значения;
2) расходы на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) расходы на погашение долга по муниципальным займам;
4) расходы на оплату труда депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
5) ассигнования на страхование объектов муниципальной собственности и муниципальных служащих;
6) иные расходы, предусмотренные Уставом муниципального образования.
Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые «нефинансируемые мандаты», т.е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, необеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется «режим отрицательных трансфертов», по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту Российской Федерации, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 75) предусматривает возможность проведения «банкротства муниципального образования»: если долги муниципального образования превышают 30 % собственных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация.
Таким образом, признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. В этой связи органы государственной власти регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность; передают органам местной власти материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий; разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты; обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов; принимают целевые программы поддержки местного самоуправления.
13. Местное самоуправление и предпринимательство:
пути сотрудничества
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических иных местных традиций.
Предпринимательство – это деятельность, направленная на получение прибыли и связанная с определенным риском. Экономический энциклопедический словарь определяет предпринимательство (от англ. entreprise) как инициативную, самостоятельную деятельность граждан, направленную на получение прибыли или личного дохода, осуществляемая от своего имени, под свою имущественную ответственность или от имени и под ответственность юридического лица.