Содержание лекций  Модели местного самоуправления в России  Местное самоуправление: понятие, признаки и общая характеристика

Вид материала

Документы

Содержание Структура представительного органа местного самоуправления Депутатский запрос Депутатские слушания 9. Правовой статус высшего должностного лица 10. Местная администрация Структура исполнительного органа местного самоуправления – Руководящее звено Аппарат администрации Управления местной администрации 11. Территориальная организация местного самоуправления

Подобный материал:

• Темы курсовых работ по дисциплине «Местное самоуправление» для студентов специальности, 31.85kb.
• Статья Местное самоуправление > Местное самоуправление как выражение власти народа, 629.05kb.
• Лекция «Основы местного самоуправления», 78.42kb.
• Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий Российской, 151.94kb.
• Положение о выборах органов местного самоуправления, 116.29kb.
• Конституционная комиссия, конституционное совещание и местное самоуправление, 201.23kb.
• Местное самоуправление, 35.96kb.
•   Доклад Госсовета рф: Местное самоуправление в России: современное состояние и перспективы, 743.69kb.
• «Муниципальный менеджмент», 454.66kb.
• Программа Международной конференции «Местное самоуправление и развитие территорий», 77.77kb.

В системе муниципальных органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления. В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность во введении института представительства. Таким образом появилось понятие представительного органа местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1) представительный орган местного самоуправления – это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

В действующем законодательстве закрепляется два критерия представительного органа: 1) избрание непосредственно населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании; 2) представление интересов жителей территории муниципального образования.

Согласно Федеральному закону 2003 г. представительный орган муниципального района:      

1) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке.

Наименования представительного органа местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных и иных традиций представительный орган может называться: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание, собрание представителей, рада, курултай, джирге, круге и т.п.

Свою деятельность представительный орган местного самоуправления осуществляет в соответствии с Конституцией Рос­сийской Федерации, федеральным законодательством, законодательством субъекта Федерации, уставом муниципального образования, положением о нем и регламентом представительного органа.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 35) на федеральном уровне устанавливает численность депутатов представительных органов местного самоуправления в зависимости от численности жителей муниципального образования. В этой связи численность депутатов Саратовской городской Думы увеличится до 35 человек, но только 10 % из них будут работать на постоянной основе.

Представительный орган осуществляет вопросы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления – это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, которые вправе решать только представительный орган местного самоуправления и никакие иные органы. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35) в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы:

Во-первых, только представительные органы вправе принимать обще­обязательные правила по предметам ведения муниципального образования. Это местные нормативные акты, главным среди которых является Устав муниципального образования. Местные нормативные акты могут быть адресованы и гражданам, и общественным объединениям, и предприятиям, учреждениям и организаци­ям, находящимся на территории муниципального образования. Они образуют локальную правовую систему, дополняющую федеральное законодательство и законодательство субъекта Федерации и создающую вместе с ними целостную правовую систему на территории данного муниципального образования.

Во-вторых, исключительно представительные органы утверждают ме­стный бюджет и отчет о его исполнении. Иными словами, они определяют возможности для решения всех вопросов, требующих затрат, определяют до­ходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов муниципалитета.

В-третьих, они определяют основные направления развития в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности - социально-бытового об­служивания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д.

В-четвертых, установление местных налогов и сборов тоже относится к исключительному ведению представительных органов, поскольку непосред­ственно затрагивает материальные, то есть наиболее существенные, интересы избирателей и связывает их с интересами всего местного сообщества.

В-пятых, поскольку муниципальная собственность составляет эконо­мическую основу местного самоуправления, представительный орган обладает полномочиями и в данной сфере. Однако решение вопросов оперативного распоряжения объектами муниципальной собственности – дело исполнитель­ных органов. Представительный же орган призван выполнять более важную, стратегическую функцию: он устанавливает порядок управления и распоряже­ния муниципальной собственностью, в соответствии с которым строят свою деятельность все другие органы местного самоуправления и их должностные лица.

В-шестых, представительный орган, не будучи ограничен принципом разделения властей, контролирует деятельность других органов местного само­управления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это касается как органов и должностных лиц, избранных населе­нием, так и тех, которые избраны или назначены самим представительным ор­ганом. Осуществление контроля дает возможность добиваться исполнения принимаемых представительным органом решений, следить за законностью действий других органов местного самоуправления.

В-седьмых, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;

В-восьмых, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

В-девятых, определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

В-десятых, удаление главы муниципального образования в отставку.

Перечисленные полномочия представительных органов – это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. В уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством субъектов Федерации полно­мочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены). В по­следнем случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль предста­вительных органов с общей системе органов местного самоуправления значи­тельно возрастает.

Структура представительного органа местного самоуправления – внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся:

1) руководящее звено (председатель);

2) функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии);

3) территориальные структуры (депутатские группы);

4) рабочий аппарат.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. один человек не сможет больше одновременно возглавлять и представительный и исполнительный органы местного самоуправления (как, например, сейчас в г. Саратове).

Председатель организует работу представительного органа (Думы):

– созывает и ведет заседания городской Думы;

– контролирует и обеспечивает выполнение ее регламента;

– подписывает решения, протоколы заседаний, другие документы городской Думы;

– организует выполнение решений городской Думы;

– координирует деятельность постоянных и иных комиссий;

– решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены городской Думой или возложены действующим законодательством.

Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся следующие вопросы: разработка предложений для рассмотрения на заседаниях; подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа; содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа; контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью городской администрации, ее структурных территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.

Порядок деятельности, основные правила и процедуры работы представительного органа и его структурных подразделений, взаимоотношений с исполнительными органами устанавливаются регламентом представительного органа местного самоуправления. Регламент, как правило, принимается на первом заседании представительного органа местного самоуправления.

Основной формой деятельности представительного органа местного самоуправления является заседание. Заседание представительного органа местного самоуправления – это собрание депутатов представительного органа местного самоуправления по решению вопросов, входящих в его компетенцию. Обладает высшей нормотворческой силой. Согласно регламенту Саратовской городской Думы ее заседания проводятся не менее 6 раз в год. Различают следующие виды заседаний: очередные и внеочередные, открытые и закрытые, выездные, торжественные и т.п.

Помимо участия в заседаниях представительного органа местного самоуправления, к формам депутатской деятельности относятся также депутатский запрос, депутатские слушания, депутатское расследование.

Депутатский запрос – требование депутата или группы депутатов представительного органа местного самоуправления, адресуемое подконтрольным органам и должностным лицам, дать ответ по фактам и обстоятельствам негативного характера. Депутатский запрос выносится на заседание представительного органа местного самоуправления. Основаниями для депутатского запроса могут являться факты принятия незаконных решений подконтрольными представительному органу местного самоуправления органами и должностными лицами, факты дезинформации депутата, сокрытие от депутата сведений, неисполнение решений представительного органа и т.п.

Депутатские слушания – собрания депутатов представительного органа местного самоуправления с участием представителей средств массовой информации и общественности по наиболее спорным, сложным вопросам местного значения, которые обычно заканчиваются принятием соответствующей резолюции. Порядок проведения депутатских слушаний регулируется регламентом представительного органа местного самоуправления

Деятельность городской Думы прекращается по истечении срока ее полномочий. Согласно Уставу г. Саратова (ст.20) полномочия Городской Думы могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:

1) по решению Думы, принятому 2/3 голосов от установленного числа депутатов Думы (самороспуск);

2) в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 73) предусматривают возможность роспуска представительного органа местного самоуправления в случае неисполнения им решения суда о приведении местных нормативных актов в соответствие с вышестоящими нормативно-правовыми актами.

Федеральный закон 2003 г. расширяет перечень оснований для досрочного прекращения полномочий представительного органа, добавляя:

3) в случае вступления в силу решения соответствующего верховного суда о неправомочности данного состава депутатов, в том числе и в связи со сложением депутатами своих полномочий;

4) в случае преобразования муниципального образования.

Необходимо подчеркнуть, что представительный орган является строго обя­зательным элементом в системе органов местного самоуправления. Осуществляя управленческую деятельность, представительный орган тесно взаимодействует с исполнительными органами местного самоуправления.


9. Правовой статус высшего должностного лица

муниципального образования


Правовой статус – сложная юридическая категория, включающая в себя права, обязанности и ответственность высшего должностного лица местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 1) должностное лицо местного самоуправления – это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления

Выборное должностное лицо – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. ст. 1).

В настоящее время высшим выборным должностным лицом г. Саратова является глава города. Согласно Уставу г. Саратова глава города избирается из числа депутатов Саратовской городской Думы на первом заседании большинством голосов и одновременно является ее председателем.

Согласно новому закону (ст. 36) Глава муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений является председателем представительного органа муниципального района.

Глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. ст. 36).

Приведенные полномочия принадлежат Главе муниципального образования независимо от способа его избрания и от того, какой орган он возглавит – представительный или исполнительный.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в следующих случаях:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности (Губернатор вправе отрешить от должности Главу муниципального образования, в случае если Главой был принят местный нормативный акт, противоречащий вышестоящим нормативным актам и (или) нарушающий права и свободы жителей, и не было исполнено решение суда о его отмене);

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

12) удаление главы муниципального образования в отставку представительным органом местного самоуправления (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. ст. 36).

Приведенный список оснований для прекращения полномочий Главы муниципального образования является исчерпывающим и не может быть дополнен в Уставе муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления, представляет и защищает интересы жителей муниципального образования.


10. Местная администрация

в системе органов местного самоуправления


Органы местного самоуправления, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение нормативных актов, и наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией называются исполнительными органами. Исполнительный орган местного самоуправления может называться местная администрация, мэрия, префектура, управа.

Структура исполнительного органа местного самоуправления – внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам администрации города Саратова относятся:

1) руководящее звено;

2) аппарат администрации;

3) департаменты, управления, комитеты;

4) территориальные (районные) структурные единицы местной администрации.

Руководящее звено администрации составляют глава администрации и его заместители.

Глава администрации руководит деятельностью исполнительных органов города на основе единоначалия. Все исполнительные органы городского самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации несет персональную ответственность за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления.

Глава администрации выполняет следующие функции:

– организует формирование и исполнение бюджета города;

– руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;

– обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан;

– отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации;

– организует разработку проектов планов, программ, правовых актов и вносит их на рассмотрение городской Думы;

– заключает договоры, соглашения;

– применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих.

Глава администрации подотчетен населению города и городской Думе. По реализации государственных полномочий, переданных в установленном порядке органам местного самоуправления, глава администрации несет ответственность перед органами государственной власти согласно действующему законодательству.

Согласно федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 37) главой местной администрации может быть либо глава муниципального образования либо лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации – в части, касающейся осуществления отдельных переданных государственных полномочий.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть – законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в следующих случаях:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта;

4) отрешения от должности;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Аппарат администрации – элемент структуры местной администрации, состоящий из структурных подразделений и должностных лиц, обеспечивающих работу руководителей администрации. Как правило, в аппарат местной администрации входят общий отдел, организационный отдел, управление делами, экономический отдел, юридический отдел, информационно-аналитический отдел, пресс-служба (или пресс-секретарь), приемная, секретариат, технический отдел и т.п.

Управления местной администрации – это относительно самостоятельные исполнительные органы местного самоуправления, обеспечивающие отдельные направления деятельности местной администрации в муниципальном образовании.

Управления, как правило, являются юридическими лицами и имеют свою компетенцию, вправе издавать акты управления. В структуре местной администрации, как правило, функционируют следующие управления: управление организационно-контрольной работы, управление здравоохранения, управление культуры, управления образования, управление социальной защиты населения, управление по делам молодежной политики, физической культуры и спорта, управление архитектуры и градостроительства и т.п.


11. Территориальная организация местного самоуправления


Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Данный термин впервые был введен Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 г. (ст. 124, 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, т.е. невозможно существование поселений, на которых местное самоуправление не было бы востребовано. Нигде местное самоуправление не может быть заменено государственным управлением.

Согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Закон 1995 г. в качестве территории местного самоуправления также определял городские, сельские поселения и иные территории: поселки, станицы, районы, уезды, сельские округа, волости, сельсоветы и т.п.

В отличие от предшествующего закона Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко выделяет пять видов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие принципы определения границ муниципального образования.

1) Территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения. Таким образом, не может быть территории субъекта Российской Федерации, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление.

2) Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Таким образом, выстраивается двухуровневая модель местного самоуправления: в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. В то же время городские округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями.

По мнению большинства исследователей, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти.

Необходимо отметить, что при двухуровневой структуре местного самоуправления следует исключить прямую подчиненность одних муниципальных образований (нижестоящих) другим (вышестоящим), а также ограничить вторжение одних органов местного самоуправления в компетенцию других. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает строить не на административном подчинении, а на межмуниципальном сотрудничестве.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также разграничивает вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов между различными типами и уровнями муниципальных образований.