Geum.ru

К концепции и программе социально-экономического развития России до 2015 года

Вид материалаДоклад

Содержание


3.2. Обновление бюджетной и денежно-кредитной политики
3.3. Укрепление прав собственности
3.4. Создание благоприятного инвестиционного климата
Подобный материал:
1   2   3   4   5

^ 3.2. Обновление бюджетной и денежно-кредитной политики1

Императив перехода к полноценному экономическому росту диктует необходимость качественного обновления бюджетной политики, которую предстоит нацелить на обеспечение финансовыми ресурсами развития экономики (прежде всего – ее реального сектора) и социальной сферы. Между тем эта политика, включая бюджетный процесс-2007, продолжает выстраиваться под влиянием идеологии финансовой стабилизации; ее цели и задачи носят чисто монетаристский, главным образом «антиинфляционный», характер и не обосновываются какими-либо содержательными социально-экономическими соображениями. Никак не реагируя на объективную тенденцию превращения современных государств в «государства развития» и «социальные государства», в соответствии с которой удельный вес госрасходов в конце ХХ столетия достиг 40-50% ВВП (в среднем по странам ОЭСР), российское правительство жестко фиксирует применительно к 2007 финансовому году долю непроцентных расходов федерального бюджета на сложившемся уровне примерно в 17% ВВП (консолидированного бюджета – около 33%). При этом в качестве ключевой задачи правительством по-прежнему ставится «стерилизация» в Стабфонде «избыточной» денежной массы.

В связи с этим нельзя не отметить, что, во-первых, прирост денежного предложения не превышает потребности нашей экономики. Хотя в последние годы он увеличивался, уровень монетизации экономики (не достигающий и 30%, что в разы меньше, чем в развитых странах) остается явно недостаточным. Лучшее тому свидетельство – острейшая нехватка кредитных ресурсов у предприятий, вынужденных во все большей мере прибегать к зарубежным заимствованиям. Совокупный корпоративный долг иностранным кредиторам составляет сегодня уже более 200 млрд. долл., втрое превышая сохраняющуюся внешнюю задолженность государства.

Во-вторых, многочисленные исследования динамических рядов макроэкономических показателей разных стран демонстрируют отсутствие статистически значимой зависимости между приростом денежной массы и темпом инфляции. Такая зависимость на самом деле сложна, нелинейна и отличается высокой степенью неопределенности. Это и естественно, ибо инфляция по своей природе многофакторна и сведение многообразия её причин исключительно к приросту денежного предложения недопустимо. Если даже последний равен нулю, инфляция может генерироваться такими факторами, как: изменение скорости обращения денег, в частности, вследствие изменения инфляционных ожиданий населения или его склонности к сбережениям; применение разнообразных инструментов связывания свободных денег в инвестиционных целях; динамика обменного курса национальной валюты и уровень общественного доверия к ней; социальное давление на уровень доходов населения, увеличивающее их при неизменном объеме потребительских благ; реализация монополистами своего доминирующего положения на рынках путем завышения цен.

В непосредственной правительственной компетенции находится воздействие лишь на последний из перечисленных факторов. Между тем российское правительство не только не занимается обузданием ценовой экспансии монополистов, но и ежегодно задает планы регулируемых им тарифов на услуги естественных монополий, тем самым запуская очередной виток спирали инфляции издержек по всем технологическим цепочкам. Даже очевидные крупномасштабные злоупотребления функционирующих в топливно-энергетическом и химико-технологическом комплексах крупнейших корпораций, год от года вздувающих цены темпами, существенно опережающими инфляционную динамику, не пресекаются средствами государственной антимонопольной политики. Так, в федеральном бюджете-2007 запланирован прирост регулируемых тарифов, превышающих прогнозируемый (на уровне 6,5-8%) темп инфляции: в отношении электроэнергии для населения – 13%, газа – 15%, услуг ЖКХ – 14-15%.

Таким образом, вместо того, чтобы эффективно применять современный инструментарий антимонопольной политики, прежде всего воздействуя на цены товаров и услуг компаний, доминирующих на рынках, федеральное правительство энергично входит в не свойственную ему роль «стерилизатора» части денежной массы, т.е. берет на себя решение сугубо центробанковских задач. Делается это за счет налогоплательщиков и бюджетополучателей: у них изымаются средства, которые могли бы использоваться в целях расширения производства и для решения критически важных проблем жизнеобеспечения населения.

Специфика нынешнего бюджетно-налогового регулирования состоит также в избыточном фискальном давлении на труд, в двукратном недофинансировании социальной сферы, науки и функций развития, а также в громадной и устойчивой профицитности федерального бюджета. При этом усиливается и без того чрезмерная дифференциация бюджетных расходов на душу населения в разных регионах страны, большинство из которых не имеет необходимых средств на обеспечение социальных гарантий. Преодоление указанных диспропорций предполагает снижение налогового бремени на трудовую и производственную деятельность, более полное задействование неналоговых доходных источников (прежде всего платежей за использование природных ресурсов), а также восстановление принципа сбалансированности доходов и расходов бюджета с формированием последних на основе программно-целевого подхода.

С опорой на налоговые инструменты предстоит также обеспечить кардинальное улучшение условий инвестиционной активности, включая освобождение от налогообложения части прибыли, направляемой на цели развития производства и освоения новой техники, развертывания НИОКР, на пополнение оборотных средств предприятий и формирование резервов. Для стимулирования оживления производства следует предоставлять налоговые кредиты предприятиям, расширяющим выпуск продукции и наращивающим инвестиции, вводить методики ускоренной амортизации. Ради её восстановления в качестве механизма воспроизводства основных фондов важно проводить регулярную переоценку основных средств по рыночной стоимости, начислять амортизацию с первичной, а не с остаточной стоимости, а также обеспечивать целенаправленное использование амортизационных отчислений.

Параллельно с рационализацией системы налогообложения и расширением доходной базы государственного бюджета необходимо предпринять меры по кардинальному повышению эффективности госрасходов. Бюджетную политику в данном аспекте надлежит выстраивать на основе программно-целевого подхода, применяя также нормативные алгоритмы финансирования социальной сферы и ее отраслей. Для этого нужно восстановить нормативы бюджетных расходов на науку (2% ВВП), а также бюджетного обеспечения образования и здравоохранения, конституировав их на уровне соответственно 8 и 6% ВВП. Объем госассигнований на поддержку инновационной активности предлагается увеличить (с учетом привлечения средств государственных банков развития) до 5% ВВП.

Главное, таким образом, состоит в приведении бюджетной политики государства в соответствие с содержательными целями социально-экономического развития страны. Принципы формирования государственного бюджета следует пересмотреть исходя из общей логики, ориентированной на развитие системы регулирования экономики. Доминирование целей развития важно подкреплять адекватной технологией бюджетного планирования, в основу которого, стоит повторить, необходимо закладывать законодательно установленные нормативы, определяющие уровень бюджетных расходов по соответствующим направлениям. При этом первый по значимости приоритет должен быть отдан расходам на науку и стимулирование технологического прогресса, на образование и национальную безопасность, т.е. расходам, составляющим основу будущего развития; именно в этот контекст следует поставить и проблему трансформации функций Стабилизационного фонда, который в идеале мог бы стать аналогом «бюджета развития».

Модернизацию денежно-кредитной политики надо нацелить прежде всего на оздоровление финансового положения производственных предприятий и на создание условий для роста их инвестиционной активности. В первую очередь следует устранить основные причины демонетизации экономики, т.е. отказаться от необоснованной политики рестриктивно-количественного регулирования денежной массы, перейдя к регулированию ставки рефинансирования с ее поэтапным последовательным снижением до уровня, не превышающего норму рентабельности внутренне ориентированных секторов экономики. В связи с необходимостью привести денежное предложение в соответствие со спросом на кредитные ресурсы со стороны производственной сферы следовало бы от нынешней контрпродуктивной (в духе печально знаменитого «валютного правления») практики эмиссии денег под прирост валютных резервов перейти к рефинансированию коммерческих банков под залог векселей платежеспособных предприятий реального сектора. Это, разумеется, потребует организации Банком России мониторинга платежеспособности крупных предприятий и обеспечения прозрачности центробанковской эмиссионной политики. В свою очередь доступ к кредитным ресурсам Банка России предприятий, необходимый для их модернизации, потребует от них повышения прозрачности и эффективности хозяйственной деятельности. При таком формировании политики денежного предложения обеспечивается главная функция денежной эмиссии – кредитование экономического роста: снижая ставку рефинансирования, Банк России стимулирует рост активности хозяйствующих субъектов, а повышая ее – ужесточает требования к эффективности их работы.

Далее, следовало бы приступить к формированию специальных механизмов долгосрочного кредитования инвестиций в развитие и модернизацию предприятий, осваивающих прорывные перспективные технологии (а также выполняющих особо важные социальные функции), трансформировав для этого Стабфонд в вышеупомянутый аналог «бюджета развития», и создать полноценные институты развития с механизмами их централизованного рефинансирования. Речь идет прежде всего о развертывании системы государственных банков развития, способных стать ведущим механизмом финансового обеспечения инвестиционной активности в реальном секторе. Другие механизмы, связанные прежде всего с частными банками и фондовым рынком, могут работать в качестве дополняющих (в дальнейшем, по мере роста производства и инвестиций, накопления сбережений и развития рыночной инфраструктуры, их значение будет возрастать, однако с учетом их нынешней неразвитости в ближайшие пять – десять лет они сами по себе не смогут решить задачу многократного повышения инвестиционной активности).

Государственная банковская система призвана компенсировать отсутствие эффективно работающего механизма внутри- и межотраслевого перелива капитала. Для этого она должна быть в состоянии концентрировать инвестиции в перспективных направлениях развития экономики, с одной стороны, и выполнять функции поддержания уровня инвестиционной активности, необходимого для обеспечения воспроизводства социально значимых секторов народного хозяйства, с другой. Это сочетание может быть достигнуто при соответствующей конструкции системы государственных институтов развития. Российский банк развития, привлекающий капиталовложения в освоение перспективных направлений техники и технологии, дополняется рядом специализированных банков развития, занимающихся кредитованием экспорта товаров с высокой добавленной стоимостью, мобилизацией инвестиций в АПК, кредитной поддержкой малого бизнеса и жилищного строительства (каждая из этих сфер обладает определенной спецификой, затрудняющей привлечение кредитов на «стандартных» рыночных условиях). Некоторые из подобных банков – Российский банк развития, Росэксимбанк и Россельхозбанк – созданы, но ни один из них в качестве института так и не заработал. Чтобы это произошло, они должны быть встроены в определенную систему организации финансовых потоков, включающих механизмы рефинансирования таких банков, процедуры выбора приоритетных направлений экономического развития, гибкие технологии денежного предложения, а также надежный контроль над использованием предоставляемых кредитов.

Представляется необходимым прекратить использование гарантированных государством высокодоходных спекулятивных инструментов, отвлекающих денежные ресурсы от производственной сферы. Это касается эмиссии Банком России облигаций и открытия им депозитных счетов коммерческим банкам. Переориентация политики денежного предложения на рефинансирование производственной деятельности снимает проблему стерилизации «избыточной» денежной массы.

Наконец, было бы целесообразным улучшить структуру денежной массы, резко сократив в ней долю наличных денег. Тут следует пойти по пути электронизации платежей и расчетов и внедрения соответствующих информационных технологий в торговле и сфере финансовых услуг, обеспечив надежную правовую защиту сделок, совершаемых в электронной форме. Это будет содействовать декриминализации экономики, вытеснению «теневой» составляющей хозяйственного оборота, сокращению неплатежей и ремонетизации экономики.

Можно полагать, что в результате проведения предлагаемых мер динамика денежного предложения станет соответствовать динамике действительного спроса на деньги, способствовать эффективному использованию имеющегося в стране научно-производственного потенциала и росту экономики. Сочетание целевого контроля за эмиссией денег и механизмов рефинансирования кредитных институтов под спрос на деньги со стороны производственной сферы обеспечит, в частности, удержание низкой инфляции. В пользу этого предложения напрашиваются следующие аргументы теоретического характера и «от практики». Из классической формулы монетарной политики следует: если прирост денежного предложения сопровождается увеличением производства товаров и снижением скорости обращения денег, инфляционный эффект этого прироста резко ослабляется. А усиливаемое действенной стимулирующей госполитикой совокупное влияние этих факторов способно даже при быстром росте денежного предложения не только блокировать инфляцию, но и вызывать дефляцию. Подобные прецеденты демонстрирует, например, практика Китая.

В любом случае Банк России не должен применять в своей антиинфляционной активности методы, препятствующие росту производства. Это относится, в частности, к способам использования золотовалютных резервов. Последние уже превысили 360 млрд.долл., что намного больше той величины, которая необходима для сохранения устойчивости денежного обращения и обеспечения потребностей в выплате внешних долгов и в минимально необходимом импорте. Часть этих резервов ныне размещается на депозитах в надежных иностранных банках, а другая вкладывается в низкодоходные надежные ценные бумаги иностранных государств. Между тем значительную долю избыточных резервов было бы целесообразно размещать на депозитах крупных государственных банков, которые тем самым обрели бы возможность наращивать долгосрочное валютное кредитование отечественных компаний для импорта ими новых технологий.

Решение задачи повышения эффективности использования золотовалютных резервов тесно связано с курсовой политикой. Сегодня очевидна нецелесообразность дальнейшего удорожания рубля, причем просматриваются два пути остановки роста его реального эффективного курса. Предпочтительный путь связан с поддержанием постоянства номинального обменного курса при заметном снижении инфляции. Если же этого добиться не удастся, останется путь повышения номинального курса инвалюты, увеличивающий золотовалютные резервы. Степень оправданности их роста будет напрямую зависеть от того, в какой мере они станут эффективно использоваться внутри страны, например, в указанном выше направлении.


^ 3.3. Укрепление прав собственности

Эта важнейшая институциональная задача, очевидно, не может быть успешно решена вне четкого осознания глубокого противоречия, заключенного в комплексе отношений собственности, сложившихся по итогам реформационного пятнадцатилетия. С одной стороны, избранные схемы и методы приватизации производственного потенциала страны не привели ни к его модернизации на основе высоких технологий, ни к росту производительности труда, ни к достижению конкурентоспособности российских производителей на внутреннем и мировом рынках. С другой стороны, любые предложения о тотальной деприватизации и возврате к дореформенным стартовым условиям ради последующего задействования эффективных приватизационных моделей утопичны и деструктивны по своему существу. Выход из этого тупика состоит в разработке и реализации стратегии системной трансформации сложившихся собственнических институтов в направлении обеспечения цивилизованного консенсуса между обществом (государством), собственниками и менеджментом.

В русле такой стратегии представляются необходимыми следующие мероприятия. Во-первых, необходимо проведение единовременной инвентаризации имущества всех хозяйствующих субъектов по фактической рыночной цене. Государство не должно выяснять, по каким схемам и ценам осуществлялась приватизация, сколько раз менялся реальный собственник производственного объекта и т.п. В этом, собственно, и состоит содержательный смысл тезиса об отказе от пересмотра итогов приватизации. Исходя из отмеченной переоценки и расчетов предельной нормы эффективности капитала в реальном секторе экономики государство вводит налог на имущество. Такой налог, фиксирующий минимальную границу экономической эффективности использования приватизационных объектов, кроме прочего, подводит прочную базу под механизм банкротства.

Во-вторых, требуется четкое подтверждение того факта, что легитимным предметом приватизации до настоящего времени являлись производственное оборудование, основной и оборотный капитал предприятий. О приватизации же запасов полезных ископаемых и иных природных богатств не было и речи, и соответствующие правовые акты отсутствуют. В этом контексте экономические и юридические отношения между собственником недр и собственником капитала предстоит выстраивать на основе концессионных отношений.

В-третьих, давно назрело введение в отечественное законодательство понятия «обремененной собственности», согласно которому собственность, гарантируя ее субъекту конкретные права, одновременно вменяет ему и конкретную ответственность. В ряду обременений должны фигурировать, в частности, историко-архитектурный и эстетический характер объекта, соблюдение экологических требований, социальные и экономические обязательства по отношению к наемным работникам, нормативные требования к выносимой на рынок продукции.

В-четвертых, следует ускорить законодательное решение комплекса проблем интеллектуальной собственности. Коль скоро приватизационные процессы затронули сферу нематериального производства, необходимы регламентирующие их правовые нормы.

В-пятых, следует распространить гарантии прав частной собственности на личные сбережения граждан и на их имущество потребительского назначения. Речь, кстати, должна идти и о законодательном подтверждении прав собственности на сбережения, утраченные в ходе либерализации цен в 1992 г.

Наконец, в-шестых, необходимо ненасильственное решение проблемы репатриации капиталов, вывезенных из постсоветской России. Один из возможных подходов связан здесь с созданием «Российского зарубежного инвестиционного консорциума», анонимно и под гарантии первоклассных западных банков предлагающего владельцам вывезенных капиталов их перевод в трастовое управление консорциума с последующим инвестированием в российскую экономику. Разумеется, предоставляемые консорциуму денежные средства должны быть защищены от любых юридических действий со стороны российских правоохранительных органов.


^ 3.4. Создание благоприятного инвестиционного климата

Несмотря на высокие темпы прироста инвестиций в основной капитал (10,5% в среднем за год за период 1999-2006 гг.), их абсолютный уровень ныне составляет не более половины дореформенного, причем, согласно прогнозу Минэкономразвития России, к 2010 г. сохранится не менее чем 30%-ное отставание. Такая инвестиционная ситуация не позволяет решить задачи радикального обновления технологической базы экономического роста: по мнению большинства экспертов, для этого необходимо минимум удвоение темпов, о которых идет речь.

Отсутствие же искомых темпов роста инвестиций вызвано не только и не столько дефицитом инвестиционного потенциала (собственного и зарубежного), сколько недостаточно благоприятным для инвесторов «климатом» – совокупностью экономических, правовых, организационных, политических и социальных условий, воздействующих на динамику и структуру инвестиций. Об этом, в частности, свидетельствуют как объем экспорта (в разных формах) инвестиций из России, так и несопоставимо малый в сравнении с другими развивающимися экономиками объем инвестиционного импорта.

Следует констатировать, что повышение инвестиционного рейтинга России в последние годы отражает некоторое улучшение инвестиционного климата. Так, по итогам 2006 г. был зафиксирован рекордный в постсоветской России приток частных иностранных инвестиций в размере 41,6 млрд. долл. Впрочем, отток частного капитала из России в том же году, сократившись на 13% в сравнении с предыдущим годом, оказался выше притока, составив 64,1 млрд. долл.

Решая задачу создания позитивного инвестиционного климата, следует иметь в виду, что глобализация экономики, расширяя доступ к имеющимся в мире инвестиционным ресурсам, тем самым неизбежно обостряет конкуренцию между их (инвестиций) реципиентами. Соответственно, если мы хотим увеличить объем привлекаемых извне вложений, необходимо иметь условия для них лучше, чем у конкурентов. При этом речь идет не только о зарубежных, но и о национальных инвестиционных ресурсах, «утечка» которых за рубеж означает лишь то, что в собственной стране «климат» для них менее благоприятен.

Среди проблем формирования позитивного инвестиционного климата выделяются следующие три критически важные позиции. Во-первых, это низкая легитимность сложившихся отношений собственности на капитал, в связи с чем необходимо введение безусловных правовых гарантий, направленных на защиту собственности, приобретенной в результате приватизации. Конечно, это не отменяет необходимости восстановления социальной справедливости, коль скоро она нарушалась в ходе той же приватизации. Однако всё это не должно вести к разрушению успешно функционирующих предпринимательских структур. Одно из решений здесь - введение специального налога на приватизированное имущество, постепенно компенсирующего убытки, понесенные обществом в ходе неправомерных приватизационных сделок. Такой налог заменит «социальную дань», накладываемую исполнительной властью на предпринимательство по «отдельным договоренностям», которые, может быть, и помогают решать какие-то конкретные инвестиционные задачи, но в целом ведут к ухудшению инвестиционного климата. Кроме того, он позволит существенно увеличить инвестиционный потенциал страны.

Во-вторых, следует указать на искусственное занижение инвестиционного капитала экономики, вызванное неэффективным механизмом амортизации основного капитала и преимущественно фискальной направленностью механизма налогообложения. При этом оба названных механизма в случае их переналадки способны выступить действенными рычагами оптимизации общероссийских, отраслевых и территориальных параметров инвестиционного климата, а также стимулирования инновационной активности. Особо же следует выделить тему восстановления налоговых льгот на реинвестируемую прибыль предприятий, а также налоговых преференций для малого, среднего и венчурного бизнеса. Очевидно, что установление общих инвестиционных налоговых льгот необходимо сочетать с отраслевыми и территориальными преференциями в соответствии с выбранными приоритетами развития.

В-третьих, критическую проблему составляют административные барьеры, препятствующие вхождению в предпринимательскую деятельность и ее развитию (прежде всего – на региональном и местном уровнях); устранение их должно стать одной из важнейших целей разворачиваемой в стране административной реформы. Для привлечения же капиталов из-за рубежа дополнительно необходимы стабильные и ясные условия осуществления иностранных инвестиций, режим наибольшего благоприятствования для ввоза инвестиционных товаров, решение вопроса о специфике предоставления зарубежным инвесторам различного рода преференций и др.

Особый и весьма важный сюжет касается использования возможностей государственных средств массовой информации, прежде всего электронных, для «тиражирования» сведений о позитивных примерах предпринимательской деятельности «новых собственников», пропаганды ее высокой общественной полезности; это – фактор улучшения такой составляющей инвестиционного климата, как общественное отношение к предпринимательству. Речь также должна идти о размещении в этих СМИ баз данных об инвестиционно привлекательных проектах и создании позитивного инвестиционного образа страны в национальном и глобальном информационных пространствах.

Формирование позитивного инвестиционного климата, разумеется, требует увязки, взаимной согласованности во времени и пространстве и других мер. А это предполагает выделение в составе инвестиционной программы того или иного уровня (являющейся частью соответствующей программы социально-экономического развития) подпрограммы формирования инвестиционного климата, необходимого для ее (инвестиционной программы) реализации. Подобная подпрограмма, впрочем, должна быть направлена на реализацию не только общих требований к формированию позитивного инвестиционного климата, но и конкретных инвестиционных приоритетов – путем создания в соответствующих отраслях или на территориях относительно лучших условий инвестирования, в том числе на основе частно-государственного партнерства.