К концепции и программе социально-экономического развития России до 2015 года
| Вид материала | Доклад |
- Распоряжение от 21 апреля 2011 года №185р-п г. Петрозаводск, 15.02kb.
- Закон тульской области о программе социально-экономического развития тульской области, 3839.95kb.
- В торгово-промышленной палате РФ состоялась Всероссийская конференция «Эффективная, 44.38kb.
- Концепция программы социально-экономического развития г. Красноярска до 2020 года, 2348.81kb.
- Российская академия наук к программе социально-экономического развития России в период, 4658.82kb.
- Методические рекомендации по разработке Программы социально-экономического развития, 568.24kb.
- Программа социально-экономического развития иркутской области на 2011 2015 гг. Программа, 2992.86kb.
- Правительство хабаровского края постановление от 13 января 2009 г. N 1-пр о стратегии, 2098.87kb.
- Доклад о результатах и основных направлениях деятельности министерства транспорта, 1143.66kb.
- «Программа социально-экономического развития страны на 2011 -2015 гг новое лицо белорусского, 476.89kb.
^ 2.2. Человеческий капитал:
стратегия «социального императива»
Характерный для всего постсоветского периода острый дефицит бюджетного финансирования социальной сферы при катастрофически низкой оплате труда привел к падению продолжительности жизни россиян, снижению качества среднего и высшего образования, старению академической науки, «утечке мозгов и талантов», невосполнимым потерям в культурном наследии, к общему снижению интеллектуального потенциала страны, совпавшему с примитивизацией трудовой деятельности в российской экономике.
Одни видят в этом неизбежные социальные издержки процессов становления рыночных отношений. Другие задаются вопросом, в какой мере оправданы социальные потери. Как бы то ни было, по прошествии времени многое видится иначе. Всё более очевидной становится сегодня контрпродуктивность установки 90-х годов, в соответствии с которой «за рыночные реформы приходится расплачиваться человеческим капиталом». Ныне в обществе восстанавливается понимание самоценности этого «капитала», высокоразвитой науки, образования, культуры и здравоохранения, значение которых в принципе не может измеряться лишь процентами годового прироста ВВП и выходит далеко за пределы хозяйственной жизни страны, хотя во многом определяет и ее экономическое будущее, и ее перспективы в развивающейся мировой экономике.
По-видимому, настал момент, когда требуется радикально изменить отношение общества к человеку, поставив его в центр программы национального развития. На смену прежнему курсу реформ, ориентированных на сокращение бюджетной сферы, должна прийти стратегия «социального императива», в основании которой лежат не нарушаемые ни при каких обстоятельствах пороговые условия функционирования социального сектора экономики. Речь идет от отказе от устаревшей идеологии «социальных стандартов», которые из-за невозможности их адекватного измерения и отсутствия механизмов ответственности за их реализацию так и не внедрены в российскую практику. Вместо этих государственных «квазигарантий» должны быть установлены бюджетные обязательства государства в форме системы минимальных нормативов.
В отраслях воспроизводства человеческого капитала нормативные государственные обстоятельства трансформируются в «нижние бюджетные ограничения», определяемые посредством нормативов: 1) минимального уровня оплаты труда работников культуры, науки, образования и здравоохранения; 2) минимальных расходов государственного бюджета на финансирование этих отраслей. Учитывая, что отрасли науки, образования, культуры, здравоохранения и управления функционируют в одинаковых условиях бюджетной сферы, где результаты трудовой деятельности не могут иметь адекватной рыночной оценки, а также принимая во внимание, что в «управлении» сложился самый высокий среди всех бюджетников уровень оплаты труда, в качестве нормативной цели имеет смысл выбрать среднюю заработную плату в сфере управления. При сохранении существующей динамики роста оплаты труда в сфере управления введение минимальных нормативов обеспечит увеличение оплаты труда в 2008-2011 гг.: в гражданской науке и научном обслуживании — минимум в 1,5 раза; в образовании – в 2,0; в культуре – в 1,9; в здравоохранении – в 1,8 раза. А в следующие четыре года (2012-2015) заработная плата должна вырасти по отношению к уровню 2007 г.: в науке – минимум в 2,3 раза; в образовании – в 3,2; в культуре – в 3,1; в здравоохранении – в 3,0 раза.
Развитие социального сектора экономики требует не только реабилитации человеческого капитала, но и радикальной модернизации его основных фондов. Речь идёт как о замене изношенного оборудования, так и об ускоренном внедрении современных технологий, принципиально меняющих инфраструктуру данного сектора. При этом, несмотря на многообразие существующих финансовых источников, основным ресурсом развития материальной базы социального сектора были и остаются бюджетные расходы государства. Поэтому в вышеупомянутых нормативах минимальных расходов госбюджета должны учитываться особенности российской экономики, условием эффективного роста которой в настоящее время является опережающее развитие не просто наукоемких и высокотехнологичных секторов, но и в целом отраслей, расширенно воспроизводящих человеческий капитал. При определении нормативов государственных расходов на науку, образование, культуру и здравоохранение необходимо иметь в виду те дополнительные ресурсы, которые потребуются для введения минимальных нормативов оплаты труда работников этих отраслей и создания современной материальной базы социального сектора экономики. Еще одно соображение, которое следовало бы учесть при введении данных нормативов, касается необходимости сокращения отставания России от развитых стран мира по уровню госфинансирования указанных отраслей. Приближение к мировому уровню обеспечит необходимые предпосылки и для снижения продолжающейся утечки «мозгов и талантов».
Расчеты показывают, что введение минимальных бюджетных нормативов потребует увеличения в 2008-2011 гг. государственных расходов: на гражданскую науку и научное обслуживание – минимум в 2,1 раза; на образование – в 1,3; на культуру – в 1,4; на здравоохранение – в 1,9 раза. А в следующие четыре года (2012-2015) бюджетные расходы должны вырасти по отношению к уровню 2007 г.: в науке – минимум в 2,9 раза; в образовании – в 1,46; в культуре – в 4,4; в здравоохранении – в 2,3 раза.
^ 2.3. Направления усиления социальной защиты населения
Не менее остры проблемы, накопившиеся в области социальной защиты россиян. Материальное положение нынешних 37 млн. пенсионеров следует считать абсолютно неудовлетворительным. Средний размер трудовой пенсии по старости не превышает 3 тыс. руб., доля средней пенсии в средней заработной плате по стране снизилась до 27% при минимальном показателе, рекомендованном Международной организацией труда на уровне 50%. Далее, налицо значительное ухудшение положения инвалидов. Наконец, несмотря на сокращение численности детского населения, растет число детей-сирот и детей, лишившихся родительского попечения.
Отсюда и три главных направления усиления социальной защиты населения. Во-первых, это модернизация национальной пенсионной системы, разработка и внедрение механизмов обеспечения ее финансовой устойчивости. Главная задача в этом отношении – возвращение пенсионной системе утраченного преимущественно страхового характера, что требует прежде всего ликвидации зависимости Пенсионного фонда России от федерального бюджета. Для решения данной задачи представляется целесообразным модифицировать единый социальный налог (ЕСН), проведя следующие меры: а) отмену регрессивной шкалы ставок названного налога, что серьезно упростит администрирование им и ликвидирует социально несправедливый перекос, возникающий в связи с тем, что налог на доходы физических лиц уплачивается по единой 13-процентной ставке; б) снижение ставки ЕСН до уровня, позволяющего обеспечивать такие минимальные государственные гарантии, как базовая часть пенсии, пособие по временной нетрудоспособности в размере МРОТ, а также достойный набор общедоступных бесплатных медицинских услуг; в) установление обязательных страховых платежей во внебюджетные фонды для обеспечения страховой и накопительной частей пенсии, выплат по больничным листам сверх величины МРОТ и пособий по безработице.
Во-вторых, требуется разработка системы улучшения положения инвалидов. Принятие в 1995 г. Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» ознаменовало переход от медицинско-трудовой к социальной модели инвалидности. Данный акт оценивался международными экспертами как наиболее прогрессивный в сравнении со всеми подобными документами развитых стран. Тем более неожиданным оказался откат назад российского социального законодательства в начале нового столетия. Закрепление в пенсионном праве категории «ограничение способности к трудовой деятельности» (ОСТД) в качестве критериального для определения размера базовой части трудовой пенсии по инвалидности и социальных пенсий чрезвычайно опасно, ибо материальное положение инвалидов может оказаться зависимым от субъективных решений специалистов медико-социальной экспертизы. В конечном счете применение степени ОСТД ведет к снижению размера пенсионных и компенсационных выплат.
Кроме того, в течение последних лет наблюдается свертывание различных форм государственной поддержки занятости инвалидов, провоцирующее соответствующий рост безработицы. Ее уровень среди инвалидов трудоспособного возраста на 1 января 2004 г. достиг 70%, причем максимальное снижение занятых на предприятиях Всероссийского общества инвалидов наблюдалось в 2003-2004 гг. в связи с отменой основных налоговых льгот этим предприятиям.
Для изменения описанной ситуации требуются: а) изъятие из действующего законодательства понятия «ограничение способности к трудовой деятельности»; б) возвращение к прежним нормам и механизмам квотирования рабочих мест для инвалидов, а также законодательное закрепление механизмов, стимулирующих работодателей и инвесторов к созданию рабочих мест для инвалидов; в) определение минимального размера пособия по инвалидности с учетом не только физических потребностей инвалида, но и тех дополнительных затрат, которые несет инвалид в связи с ограничением его жизненных функций.
В-третьих, остро необходим перелом негативных тенденций в «детской» составляющей российского человеческого потенциала. Такого рода тенденции проявляются, в частности, в том, что в течение постсоветского пятнадцатилетия число ежегодно выявляемых новых сирот и детей, лишившихся родительского попечения, выросло в 2,7 раза; общее количество детей этих категорий увеличилось в 1,5, а их удельный вес в возрасте до 18 лет – в 2,1 раза. В ряду предлагаемых первоочередных действий: а) реформирование существующей системы опеки и попечительства с акцентом на развитие семейных форм устройства сирот и на профилактику семейного неблагополучия, безнадзорности, беспризорности и сиротства; б) стимулирование приемных и патронатных семей с целью максимально возможного уменьшения числа детей, находящихся в интернатах; в) создание единой системы помощи семьям с детьми до достижения ими совершеннолетия, включающей выдачу пособий, предоставление необходимых услуг и т.п.
^ 2.4. Формирование жилищно-ипотечного рынка
Создание современного рынка жилья – одна из насущных задач российских реформ, без решения которой невозможно ни подлинное повышение благосостояния граждан, ни эффективное развитие экономики. В постсоветский период были предприняты многочисленные попытки развернуть отечественное жилищное кредитование. Однако их результаты нельзя считать удовлетворительными: доля соответствующих кредитов в ВВП не достигает 0,2%. Одна из главных тому причин – отсутствие продуманной стратегии создания ипотечных институтов, стихийное стремление внедрить их наиболее передовые типы, минуя необходимый промежуточный этап, связанный с ссудно-сберегательными институтами. Между тем именно эти институты послужили исходной точкой утверждения массовой ипотеки практически во всех развитых, а также в восточноевропейских постсоциалистических странах. Так, Словакия в 1992 г., а Чехия годом позже ввели стройсберкассы; через 10 лет уже почти 50% словаков и 45% чехов оказались вовлеченными в систему стройсбережений. Интересно, что и в России на фоне неудачной попытки формирования вторичного рынка закладных наибольшую способность к расширению рынка жилищных кредитов продемонстрировали спонтанно возникшие и не опиравшиеся ни на законодательство, ни на федеральную господдержку институты ссудно-сберегательного профиля.
Наилучшим инструментом перехода к полноценной ипотеке в России представляются «обкатанные» в восточноевропейских странах стройсберкассы (ССК). Благодаря своей узкой специализации и наличию предварительных планов накопления ССК, во-первых, снижают кредитные риски и преодолевают проблему недоверия со стороны населения, позволяют привлечь его значительную часть в качестве своих членов и клиентов. Низкие же кредитные риски и «длинные» пассивы касс, о которых идет речь, обеспечивают им возможность функционировать с минимальной маржой и выдавать сравнительно долгосрочные кредиты.
Во-вторых, важная роль ССК заключается в их влиянии на массовую экономическую культуру. Стройсберкассы оказываются для миллионов людей школой сберегательного и долгового поведения, эффективным средством обучения и отбора надежных заемщиков для банковского сектора.
В-третьих, в нынешних российских условиях стройсберкассы обеспечивают максимальную эффективность государственных жилищных субсидий. Расчеты свидетельствуют: при эквивалентном субсидировании потребитель сможет приобрести жилье бóльшей площади именно в рамках ССК (выигрыш составит 7-14%).
Общий же рациональный план развертывания в России массовой ипотеки, предусматривающей привлечение основной массы средне- и низкодоходных граждан на рынок сбережений, кредита и строительства, состоит в следующем ряде последовательных преобразований: а) внедрение стройсберкасс; б) разработка и внедрение соответствующей программы их господдержки, предусматривающей предоставление премий на сбережения, налоговых и кредитных льгот участникам ССК; в) налаживание эффективного центробанковского контроля деятельности стройсберкасс; г) начало (через 5-10 лет) постепенного снижения размера государственной премии по стройсбережениям (снижение должно продолжаться в течение следующих 10-20 лет); д) параллельное сокращению госпремии увеличение субсидии начального взноса (для ускорения перехода потребителей к банковской ипотеке); е) развитие институтов секьюритизации ипотечных кредитов.
Возвращаясь к проблеме внедрения стройсберкасс, можно спрогнозировать, что приблизительно 9-11 млн. семей имели бы средства, достаточные для участия в ипотеке. Из них 10-15% предпочли бы банковский ее вариант, а остальные – собственно ССК. При дотациях на сбережения в объеме 0,25% ВВП на пятый год вполне вероятно, что около 600 тыс. домохозяйств предъявят спрос на услуги ССК, спрос на банковские (дополнительные) кредиты для покупки жилья на первичном и вторичном рынках через пять лет может составить (без учета инфляции) до 80 млрд. руб. Стройсберкассы способны повысить склонность своих членов к сбережению и привлечь в экономический оборот значительную часть сбережений населения.
Создание ССК, конечно, не отменяет необходимости в программах возведения социального жилья. Однако сочетание того и другого может оказаться весьма эффективным. Например, тем из очередников, кто накопит соответствующую сумму в кассе, можно предложить льготный (или даже бесплатный) дополнительный кредит вне очереди, т.е. вместо полной стоимости квартиры государство оплатит лишь ее часть (скажем, 20%). Весьма перспективным создание ССК может оказаться для военнослужащих: эффективность нынешних программ обеспечения военнослужащих жильем можно существенно повысить, используя идею коллективных сбережений.
Наконец, создание сберкасс – это не только способ обеспечения населения жильем, но и масштабный совместный проект государства и частного сектора, направленный на улучшение массовой экономической культуры и развитие национальной кредитной системы в целом.
^ 2.5. Улучшение среды обитания человека
Качество жизни человека существенно зависит от среды его обитания. Между тем состояние окружающей среды, проблемы ее охраны, поддержание экологической безопасности, к сожалению, никогда не принадлежали к числу приоритетных в постсоветской России; хуже того, с 2000 г. все это утратило статус сколько-нибудь значимых вопросов, хотя воздействие экономики на окружающую среду в России растет небывалыми темпами. Ничего подобного в развитых странах не наблюдалось с 70-х годов, в том числе в ситуациях экономического роста, сопоставимого по темпам с российским «постдефолтным».
Экологически неблагополучной ныне признается огромная территория – примерно 15% площади РФ, что больше, чем Англия, Франция, Германия, Норвегия, Швеция и Финляндия вместе взятые. На данной территории проживает почти две трети нашего населения. В полутора сотнях городов регулярно случаются превышения предельно допустимых концентраций токсичных веществ в воздухе и источниках питьевого водоснабжения. Накоплено свыше 110 млрд. т твердых промышленных и бытовых отходов, которые занимают огромные ареалы, в том числе дорогую пригородную землю, отравляя подземные запасы питьевой воды и негативно влияя на ее поверхностные источники.
Физический износ и моральное старение основных фондов - вот главные причины недопустимо высокого уровня выбросов загрязнений в атмосферу, сброса неочищенных и не полностью очищенных вод в водные объекты и образования твердых отходов в России. Впрочем, неприемлемое негативное влияние на окружающую среду определяют и другие причины, среди которых – беспомощность экологического контроля, почти полное бездействие механизма платности за загрязнение окружающей среды и т.д. При этом прирост промышленных выбросов по промышленности связан преимущественно с отраслями топливного сектора: если на три из них в 1999 г. приходились 16% всех выбросов стационарными источниками, в 2004 г. – уже более 33%.
Однако есть и обратное негативное влияние – экологии на экономику. Согласно оценкам специалистов прямой годовой экономический ущерб вследствие негативных антропогенных воздействий на окружающую среду в России в середине 90-х годов составлял около 10% ВВП. За прошедшие годы указанная доля увеличилась. По официальным данным, предотвращенный экономический ущерб в результате деятельности природоохранной системы за 1999 г. равнялся 20,8 млрд. руб. (с тех пор подобные расчеты не проводились), но очевидно, что, с одной стороны, методики расчета этого показателя дают весьма заниженный результат, а с другой стороны, реально наносимый ущерб на порядки превосходит предотвращаемый.
Предприятия с годовым оборотом в миллиарды долларов нередко представляют дело так, что им не под силу платить за загрязнение окружающей среды суммы, исчисляемые сотнями тысяч рублей (разумеется, не покрывающие и сотой доли наносимого экологического ущерба даже в его калькулируемой части). В промышленных и финансовых структурах, ориентированных на развитие сырьевых производств, возобладала точка зрения, согласно которой «экологические строгости» – фактор, препятствующий поступлению иностранных инвестиций.
Для налаживания природоохранной работы ничего нового изобретать не требуется. Перечень предлагаемых в этой связи мер таков: а) восстановление в структуре федеральной исполнительной власти самостоятельного, независимого от министерств и ведомств природоохранного органа и создание единой государственной системы экологического мониторинга, отнесение управления всеми особо охраняемыми природными территориями к компетенции федерального природоохранного органа; б) модернизация системы экологического нормирования (качества среды и воздействий на нее); г) восстановление в полном объеме экологической экспертизы в соответствии с действующим федеральным законом о ней; д) разработка и внедрение гибких механизмов финансирования природоохранной деятельности, рыночных схем взаимодействия экономических агентов по поводу природопользования (типа торговли разрешениями на выбросы), страхования экологических рисков и т.п.; е) восстановление системы широкого информирования населения о состоянии окружающей среды, развитие экологического воспитания.
^ 3. Институты и новая политика экономического роста
Несмотря на то, что «постдефолтный» период характеризуется высокими темпами прироста валовых макроэкономических показателей и есть основания прогнозировать сохранение этой динамики в среднесрочной перспективе (до 2010 г.), абсолютно неудовлетворительным, как уже отмечалось, является качество роста, который к тому же не может быть признан устойчивым. В этой связи представляются императивными существенные изменения в институциональных основах экономической системы страны.
^ 3.1. Механизмы ослабления социальной дифференциации
В постсоветской России изначально реализовывалась модель экономического реформирования, в соответствии с которой выделение средств на оплату труда, пенсии и пособия, на развитие социальной инфраструктуры рассматривается в качестве нежелательных затрат: их, к сожалению, нельзя избежать, но надлежит по возможности ограничивать. Проводники этой модели игнорируют даже ту реально воплощаемую во всех цивилизованных странах посылку, что социальное развитие – не только следствие, но и непременное условие, решающий фактор экономического роста. Ведь повышение уровня и качества жизни наемных работников – мощный стимул к труду, источник платежеспособного спроса, а также гарант доверия населения к властным структурам.
К сожалению, такая направленность экономического реформирования воспроизводится и на этапе «постдефолтной» повышательной динамики. В первую очередь это проявляется в дальнейшем увеличении дифференциации доходов общества, которая вышла ныне на рекордные рубежи.
Хотя номинальные и реальные доходы населения растут, почти 50% их общего объема сегодня концентрируются у 20% населения страны. Коэффициент фондов в 2006 г. достиг 15, т.е. на долю 10% наиболее обеспеченного населения приходится 30% общего объема денежных доходов, а на долю 10% населения наименее обеспеченного – 2%. Между тем с точки зрения поддержания социальной безопасности государства критическим считается 7–8-кратный разрыв доходов крайних децильных групп. Все это усугубляется аномально низким (не достигающим и половины заниженного в 1,5-2 раза прожиточного минимума) размером минимальной оплаты труда, определяющим тарифную ставку первого разряда ЕТС работников бюджетной сферы; крайне низок и часовой – двухдолларовый – уровень оплаты труда (в Германии он равен 24, в Японии – 23, в США – 20,5 долл.). Естественно поэтому, что бóльшая (до 60%) часть населения страны – население бедное, т.е. с доходами ниже минимального потребительского бюджета, составлявшего в 2005 г. 6536 руб. В России также аномальна дифференциация доходов населения в региональном и отраслевом аспектах.
Беспрецедентная дифференциация доходов россиян –выражение резкого падения уровня оплаты наемного труда, что на макроуровне проявляется в существенном (согласно имеющимся экспертным оценкам – двукратном) занижении совокупной доли оплаты труда и социального страхования в ВВП. В своем единстве эти процессы, вводят воспроизводство народонаселения России в депопуляционный режим, тем самым блокируя возможность перехода страны режим устойчивого и качественного роста. Отсюда вытекает задача такого преобразования распределительных механизмов, которое обеспечит переход от сложившегося «избыточного» доходного неравенства к «нормальному» неравенству, стимулирующему развитие человеческого капитала и полноценный экономический рост.
В этой связи представляются необходимыми, во-первых, отказ от политики занижения заработной платы, обеспечение «крутой» положительной динамики (кратного роста) оплаты труда; предложения по некоторым количественным значениям этой динамики применительно к «нормативам минимального уровня оплаты труда работников бюджетной сферы» сформулированы выше. Что касается стереотипного контраргумента, согласно которому «повышение оплаты труда чревато развитием инфляционных процессов, неумолимо «съедающих» ее прирост», то: а) увеличение зарплаты — возможный, но вовсе не единственный источник инфляции, которая, как убедительно продемонстрировала постсоветская практика, «успешно развивается» и без роста оплаты труда); б) зависимость инфляции от динамики заработной платы небезусловна – рост личных доходов неинфляционен, если становится реальным фактором повышения производительности труда и расширения производства.
Во-вторых, – меры налогового характера: а) отказ от нынешней «плоской» шкалы подоходного налога, переход к прогрессивному налогообложению доходов физических лиц; б) радикальное реформирование налогообложения имущества в направлении усиления фискальной нагрузки на обладателей дорогостоящей недвижимости; в) введение налога «на роскошь», т.е. на продажи дорогих видов непродовольственных товаров и услуг.