Система регуляторов социального действия российских государственных служащих (теоретико-социологический анализ)
| Вид материала | Документы |
- Правовое положение государственных служащих, 158.12kb.
- Социальное действие и социальное взаимодействие Признаки социального действия, 145.05kb.
- Тематика курсовых работ понятие и виды государственной службы Категории государственных, 20.37kb.
- Постановление администрации области от 31 августа 2007, 468.16kb.
- Доклад о результатах мониторинга и контроля исполнения государственных заданий, 1793.09kb.
- И. Р. Гафуров программа повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, 186.81kb.
- Финансовая система российской федерации, 1082.92kb.
- Парсонс Т. П 18 Оструктуре социального действия, 12829.41kb.
- Указом Президента Российской Федерации №885 от 12. 08. 2002г. «Об утверждении общих, 110.6kb.
- Управление жилищно-коммунальной сферой современных российских городов в условиях, 386.34kb.
5.3 Концепция социального действия российских государственных служащих
Субстратом государственной власти является корпус государственной службы. Именно он должен обеспечивать эффективное функционирование власти. Вместе с тем, этот корпус представляет собой слепок всего российского общества и задает модельный образ действия для отдельных индивидов групп и социальных институтов. В настоящее время в действиях этого корпуса наблюдаются аномийные феномены, которые оказывают влияние на эффективность функционирования государственной власти.
Нормальное и эффективное функционирование современного общества, как зафиксировано в документе «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», связано с «построением демократического правого федерализма» (как условия развития и самого общества и его индивидов) и «требует создания адекватной … целостной системы государственной службы».1 Несмотря на то, что в настоящее время в нашей стране сложились необходимые юридические основы функционирования института государственной службы, он продолжает испытывать ряд проблем, которые могут быть сгруппированы следующим образом2:
Первая группа – проблемы структурной несогласованности:
- «отсутствие целостной системы государственной службы»;
- «неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой»;
- «наличие противоречий в законодательстве о государственной службе»;
- «непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы»;
- несоответствие социального положения государственного служащего степени возлагаемой на него обществом ответственности;
- отсутствие адекватной регламентации деятельности ведет к бюрократизации института государственной службы и его информационной закрытости;
Вторая группа – результат структурной несогласованности – низкая эффективность деятельности:
- недостаточная эффективность деятельности института государственной службы;
- «слабое использование современных технологий»;
- как следствие – низкая эффективность механизма предупреждения и нейтрализации аномий (коррупции и т.п.);
Третья группа – проблемы, связанные со снижением престижа государственной службы и авторитета государственных служащих.
Комплекс проблем, стоящий перед государственной службой, требует адекватного разрешения и предопределяет основные задачи, сформулированные в «Концепции…», при этом особо подчеркивается необходимость «создания целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации»1.
Главная задача – «приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями»2, что предполагает необходимость решения ряда конкретных задач, направленных на четкое структурирование видов государственной службы; создание комплексной нормативной правовой основы; разработку эффективных механизмов проведения кадровой политики; формирование системы управления; обеспечение открытости и регламентация деятельности; повышение доверия граждан к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг и рационального использования государственных ресурсов; активное использование современных информационных технологий; комплексное совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы1.
Эффективное функционирование государственной службы как социального института, регулирующего деятельность государственных служащих, предполагает:
- во-первых, адаптацию «новых» ценностей в социум;
- во-вторых, согласование целей индивидов и целей социума;
- в-третьих, согласование целей государственной службы (как целеопределяющего социального института) с личными интересами государственных служащих и направление их энергии на служение обществу.
Из содержания «Концепции реформирования государственной службы» следуют основные этические константы, требуемые для осуществления профессиональной деятельности государственного служащего, которые определены в данной работе как элементы этической структуры (экзистенциальный идеал, экзистенциальные нормы, инструментальные цели, инструментальные нормы).
Главный принцип, который можно рассматривать как экзистенциальный идеал государственного служащего, – «служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина» 2.
Обеспечивают этот идеал экзистенциальные нормы. Таковыми являются: соблюдение законности и ответственность перед законом государственного служащего; независимость его от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан; его открытость и подконтрольность гражданскому обществу; профессионализм и компетентность; должностная субординация при принятии и исполнении решений3.
Для того чтобы государственный служащий выполнял социальные требования (экзистенциальный идеал и нормы), он должен быть инициирован всей системой государственной службы к их осуществлению. В этой связи государственная служба должна создать организационные условия (единство основных требований; стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства; социальная и правовая защищенность государственного служащего; сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий1), а также систему социальных гарантий и вознаграждений2, которые выступают как инструментальные цели государственного служащего. Стремление к достижению инструментальной цели ограничено и мотивировано этикой поведения государственного служащего.3
Анализ «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», как концентрированного выражения современных профессиональных требований к государственному служащему, дает возможность рассмотреть синтетически, в согласованном единстве профессиональные требования и систему регуляторов социального действия российского государственного служащего. Как определено в предшествующих разделах данной работы, в основе социального действия российского государственного служащего лежат следующие регуляторы: организационный, поведенческий, этический. Рассмотрим влияние этих регуляторов на социальные действия российских государственных служащих, определим условия, порождающие аномию и средства ее преодоления, в заключение дадим целостное описание модели регуляции действий чиновника.
Структура взаимодействия индивидов в сфере государственной службы в подавляющем большинстве стран предполагает иерархическую организацию. Не исключением является и Россия. Вместе с тем именно на такое взаимодействие ориентирует российских индивидов организационный регулятор. Поэтому требования профессии согласуются с функционирующим иерархическим регулятором. Между тем, когда взаимодействия между индивидами одной общности статусно не определены, возможно возникновение социальной аномии1. Причинами статусной неопределенности индивидов во взаимодействии являются следующие: отсутствие в организации системы статусных рангов и поведенческие отклонения в профессиональной деятельности индивидов. Одна причина устраняется посредством создания системы статусной определенности (в государственной службе – это система классных чинов). Другая причина связана с особенностями функционирования поведенческого и этического регуляторов, что
необходимо рассмотреть подробнее. Поведенческий регулятор в деятельности государственного служащего проявляется в импульсивности и коллективизме, что противоречит требованию профессии (как целерациональной деятельности). Негативным следствием этого противоречия является то, что целерациональность в поведении чиновников оборачивается отсутствием инициативы, а импульсивность проявляется в низкой технологической дисциплине.
Специфично влияние этического регулятора на взаимодействие и мотивацию индивидов в среде государственной службы. В данной работе установлено, что вместе с этикой убеждения функционируют и условия, определяемые этикой ответственности. В мотивации индивидов побудительные стимулы и осознанные цели типичны для этики ответственности, но организация действий индивидов определяется, чаще всего, этикой убеждения. Взаимодействие же индивидов в основном построено на этике убеждения. В результате, индивид может быть стимулирован стремлением к личному денежному вознаграждению, или моральному поощрению, или к повышению в должности, но его инициатива будет тут же остановлена нормой коллективного взаимодействия – «не выделяйся».
В социуме, в котором интеракция индивидов построена на этике убеждения (а таковой является государственная служба), индивидуальная стимуляция способна породить аномию или разрушить такой социум. Как показано, причина названных явлений состоит в синкретизации этик убеждения и ответственности, что следует из выводов, сделанных в четвертой главе и может быть представлено в виде таблицы (см. ниже табл. 19)
Таблица 19
Государственная служба: условия мотивации и взаимодействия
индивидов
| Мотивация государственных служащих | |||
| Инструменты мотивации | Этика ответственности | Этика убеждения | |
| Побудители (стимулы) (к чему стремиться) | Индивидуальные материальные и моральные стимулы, стимулы личного карьерного роста | Практически отсутствуют | |
| Мотивы (зачем стремиться) | Перспективы профессионального роста, заработок, положение в обществе | Практически отсутствуют | |
| Организаторы действия (как делать) | «выполнение должностных обязанностей». | «приказ начальника»; «личная ответственность за порученное дело» | |
| Взаимодействие между индивидами в системе государственной службы | |||
| Этические константы | Этика ответственности | Этика убеждения | |
| Основной принцип | В современной российской государственной службе взаимодействие между индивидами не строится на этике ответственности | «следуй норме, определенной лидером» | |
| Основная норма поведения | «не выделяйся и соответствуй своему статусу» | ||
| Нормативный ограничитель | «взаимодействие индивидов на государственной службе не может складываться по формуле: все, что не запрещено, разрешено»1, | ||
| Оптимальный организационный механизм | механизм пожизненного найма | ||
Снять противоречие этики убеждения и этики ответственности возможно через утверждение этики убеждения, принципа «следуй модели заданной лидером», как фундаментального принципа «служебной преданности». Служебная преданность профессиональному статусу предполагает не только эмоциональное отношение, но и компетентность, на что указывают исследования, выполненные на кафедре государственной службы и кадровой политики РАГС (см. ниже табл. 20 и 21).
Таблица 20.
Критерии оценки важности качеств госслужащих по мнению
экспертов (анализ данных)1
| Качества работника, влияющих на его продвижение по службе | Анализ: сведение к общему критерию в условных соотносимых цифрах |
| Добросовестность в работе | 56,6 |
| Профессиональный опыт, стаж | 52,2 |
| Порядочность | 0,0 |
| Покровительство начальника | -4,4 |
| Умение нравиться руководству | -13,1 |
| Твердость принципов | -34,8 |
| Конформизм | -39,2 |
| Возраст | -39,2 |
| Пол | -65,3 |
| Политическая ориентация | -82,6 |
| Национальность | -86,9 |
Таблица 21.
Критерий оценки труда чиновников2
| По каким критериям оценивается труд служащего | Респонденты, % | Эксперты, % |
| Добросовестное отношение к работе | 70,7 | 72,0 |
| Высокие нравственные качества | 56,5 | 61,0 |
| Соблюдение дисциплины, порядка | 45,2 | 40,2 |
| Творческая инициатива | 30,8 | 43,9 |
| Реальная польза для организации | 24,7 | 29,3 |
| Строгое соблюдение правил | 22,9 | 23,2 |
| Стаж | 22,3 | 22,0 |
Функционирование государственной службы, организованной иерархически, предполагает определенный подход к кадровым вопросам и должен быть построен не столько на отборе «угодных» или на отборе «профессионалов», а на отборе и преданных, и компетентных специалистов.
Однако столь сложная задача подбора преданных и компетентных специалистов в обычной практике зачастую реализуется только с опорой на личный опыт либо руководителя подразделения, либо его кадровой службы. Такой опыт у всех различен, поэтому различны и принципы отбора и служебного перемещения кадров государственной службы, что является предпосылкой аномии. Именно поэтому отбор персонала предполагает выработку единой научно обоснованной и законодательно утвержденной кадровой политики, юридически определяющей всю систему управления кадровым корпусом. Данный шаг может быть первым к созданию механизма пожизненного найма, способного обеспечить устойчивое функционирование государственной службы. Тем самым может быть снята аномия, порожденная синкретизмом этик убеждения и ответственности.
На сегодняшний день этический регулятор, некогда оформленный православием (система греха и добродетели) и трансформировавшийся в коммунистический (принципы строителя коммунизма), существенным образом деформирован. Нет общесоциального идеала, как нет и идеала государственной службы (в лучшем случае они только декларируются). И хотя эти идеалы определены в законодательных документах и выражены в «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», обоснованы в научных исследования ученых, а также проанализированы в данной работе, требуется их пропаганда (социальная реклама) и институциональная поддержка. В качестве такой поддержки в монархическую эпоху выступала церковь, в советскую – партия. В настоящее время необходим аналогичный социальный институт, способный реализовать следующие функции:
- определение стратегической цели общества;
- определение целей индивидов, согласованных со стратегической целью общества;
- контроль за реализацией норм;
- адаптация ценностей других культур.
В числе задач этого института должна быть и разработка объективных, научно обоснованных принципов социально ориентированной кадровой политики.
Инструментальные цели и нормы, действующие в сфере государственной службы, на сегодняшний день сложились и являются аналогичными общесоциальным, но столь же неструктурированны. Специфика государственной службы и необходимость преодоления аномии требует построения четкого и ясного механизма интеграции целей и норм. Таким механизмом, на наш взгляд, может быть стройная система вознаграждения и социальных гарантий, обусловленная аттрактивной мотивацией (схема действия модели социальной регуляции государственного служащего изображена на рис. 8).
Р
ис. 8. Схематическая модель социального действия российского государственного служащего
В целом общая схема функционирования модели социального действия государственного служащего работает следующим образом.
- Главным условием, способным обеспечить работу всего механизма системы социального действия, является социальный институт, управляющий социальным нормированием и поддержанием системы необходимых норм. В настоящее время потребность в таком институте как никогда актуальна.
- Комплекс институциональных норм включает в себя четыре уровня (экзистенциальный идеал и нормы – обеспечивают общественный синергийный эффект; инструментальные цели – обуславливают самосуществование и самоактуализацию личности; инструментальные нормы – определяют условия социального существования личности).
- Российский этический строй (институт социального нормирования и комплекс норм и ценностей, регулирующих социальное поведение) обуславливает аттрактивную мотивацию индивида. В этой связи, какое бы побуждение к действию ни было (целевое, ценностное, аффективное, стереотипное), социальная ориентация индивида будет построена на коллективном убеждении, которое основано на аттрактивной мотивации и эмоциональном чувстве, или вере в приоритет коллектива над индивидом, т.е. на принципе «будь как все».
- Аттрактивная мотивация стимулирует коллективное и импульсивное поведение индивида. Соответственно управление мотивированным таким образом государственным служащим должно соответствовать его импульсивной и коллективистской интенции. Импульсивность управляется, с одной стороны, верой в общественную значимость идеалов, с другой стороны, системой социальных гарантий (льгот, привилегий, в том числе системой пожизненного найма) и механизмом изменения статуса (механизма управления карьерой).
- Научные способы управления коллективистским поведением в настоящее время находятся в стадии становления (в отличие от управления индивидуалистским поведением, что представлено в настоящее время системой американского менеджмента). Поэтому требуется специальная разработка концепций управления коллективистским персоналом. Исходным пунктом будущих исследований должен стать сложившийся в настоящее время регулятивный принцип – «будь как все и следуй образцу поведения лидера».
- Импульсивность и коллективизм обуславливают иерархическую организацию, предполагающую дифференциацию индивидов по статусам и концентрацию функции контроля в управляющем центре.
- Согласованное функционирование организационного, поведенческого и этического регуляторов обуславливает феномен служебной преданности как основного способа реализации инициативы в социальном действии государственного служащего.
- Служебная преданность, как достигаемый в результате согласованного влияния основных регуляторов синергийный эффект, направляет социальную самоактуализацию государственного служащего и тем самым выступает как саморегулятор согласования социальных и личных целей индивида, что предотвращает проявление аномийных действий.
В комплексе российская государственная служба должна соответствовать принципу служебной преданности и ей необходимы следующие социальные инструменты:
- институт социального нормирования;
- институционально утвержденный этический кодекс чиновника, который предполагает разработку и пропаганду (социальная реклама) идеала государства и государственного служащего;
- механизм управления персоналом государственных служащих, основанный на использовании традиционно функционирующих социальных регуляторов.