Geum.ru

С. Торайгырова Институт истории и права Муратбай Тасбулатов Становление и развитие Конституции Республики Казахстан Павлодар 2008 ббк 67. 3 я 73

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20
Глава 5. Становление и развитие Конституции суверенного Казахстана


Автор академического курса «Конституционное право Республики Казахстан Г.С.Сапаргалиев принимает за точку отсчета истории современной Конституции Казахстана 24 апреля 1990 года, когда был принят Закон Казахской ССР «Об учреждении поста Президента Казахской ССР» [5, с.64]. И это верно, с правовой точки зрения. Но в историческом аспекте идея возвращения независимости собственного суверенного государства и его правовой основы всегда присутствовала в сознании, если не всего казахского народа, то его наиболее передовой части, начиная с периода утраты независимости в XVIII- XIX веках., и до ее восстановления в конце ХХ века.

Многочисленные антиимперские и антитоталитарные выступления народа от времен Аблая, Кенесары до Декабря 1986 года, попытки создания независимых государств Алашорды и Туркестанского Мухтариата до новейшего времени - тому подтверждение. И в этом смысле лозунг «декабристов» 1986 года - «Казахстан - для казахстанцев!» от 17 декабря можно принять за историческую точку отсчета истории современной казахстанской конституции. Именно в нем в предельно сжатом виде зафиксирована конституционная идея о действительном суверенитете нашей страны.

Более глубокий анализ начального этапа истории Конституции Казахстана провел академик С.Сартаев в своей совместной с Л.Назаркуловой фундаментальной монографии «Становление Конституции Республики Казахстан». Он установил, что обретение независимости Казахстана и его правовой основы неразрывно связано с аналогичными процессами во всех союзных республиках СССР, как по отдельности, так и в Советском Союзе в целом. Речь шла не о независимости от дружественных республик, а о независимости от тоталитарной системы, приведшей к упадку, прежде всего экономики когда – то великой страны, о независимости от всевластной Коммунистической партии, упорно осуществлявшей ассимиляцию и обезличивание действительно многонационального и многоукладного общества. Иными словами и союзные республики, и центр уже не могли жить по-старому. И здесь С.Сартаев берет за точку отсчета начало перестройки, а именно апрельский 1985 года пленум ЦК КПСС, где уже в недрах самой партии появились серьезные намерения о дозированных изменениях без коренной ломки коммунистического режима [2,с.14]. Однако, как высказался автор перестройки М.С.Горбачев «процесс пошел», что означало выход из-под контроля КПСС и самого Горбачева процесса распада СССР и создания независимых государств на его территории.

Попытки сохранить СССР продолжались вплоть до конца 1991 года, причем не только со стороны КПСС, но и его идеологических противников. За сохранение великой державы, но на новой основе высказался и весь советский народ на референдуме по этому поводу. А новой основой, именно правовой основой должен был послужить новый Союзный Договор, который должен был заменить старый, сохранявший свою законную силу с 1922 года. Другой более высокой правовой основой сохранения Советского Союза должна была стать новая Конституция СССР, проекты которой обсуждались на возродившихся к концу перестройки Съездах Советов СССР. Среди этих проектов наибольшей полнотой, хотя и с определенными недостатками обладал проект знаменитого диссидента, академика и автора водородной бомбы А.Д.Сахарова, который назвал его Конституцией Союза Советских Республик Европы и Азии. Здесь уместно напомнить, что и В.И.Ленин еще в 1922 году собирался назвать Союз именно так [59, c.146]. Несмотря на все попытки самых разных сил сохранить Союз этому не суждено было сбыться. Среди всех союзных республик именно Казахстан во главе со своим лидером Н.А.Назарбаевым объявил о своей независимости последним. Это случилось не потому, что он оказался менее демократичным, или более подверженным влиянию «старшего брата», а потому , что идея обновленной могучей державы, как действительно федеративного или даже конфедеративного союза действительно суверенных государств продолжала быть разумной даже после развала СССР. Не случайно именно в Алма-Ате 15 декабря 1991 года был подписана Декларация об образовании Содружества Независимых Государств, как последняя попытка сохранения былого могущества великой страны.

Поэтому процесс становления Конституции Республики Казахстан начался еще в рамках СССР, в период еще сохранявшейся надежды на новый демократический Советский Союз. Нельзя забывать и том, что в то время когда Советский Союз только начинал разваливаться, в Европе полные обороты стал набирать процесс становления Европейского Союза, который, несомненно, собирался использовать все положительное из его опыта и главное удельный вес на мировой арене, который занимал СССР. Сейчас мы становимся свидетелями становления Конституции Европейского Союза, как совершенно нового явления в мировом праве.

1989 год ознаменовался началом распада социалистического «лагеря». Осенью в течение нескольких недель потеряли власть коммунистические правительства Польши, Венгрии, ГДР, Чехословакии, Болгарии, Румынии, Албании и Югославии. Академик С.Сартаев называет этот период переломным в процессе перестройки и одновременно становления государственной независимости пока еще советских республик [2, с22].

На этом фоне в Казахстане принимаются первые законы переходного периода. Так, 22 сентября 1989 года принимается Закон Казахской ССР «Об изменениях и дополнениях Конституции Казахской ССР»[63], в котором устанавливалось, что высшим органом государственной власти в республике является Верховный Совет Казахской ССР, избираемый на новой основе. На следующий день - 23 сентября 1989 года был принят Закон Казахской ССР «О языках в Казахской ССР» [64], который впервые закрепил за казахским языком статус государственного языка, и определил перспективы его развития с одновременной гарантией сохранения и развития других языков, функционирующих в Казахстане. Начинала складываться парламентская форма правления республики.

Еще один значимый правовой документ в истории Конституции современного Казахстана действительно – Закон Казахской ССР от 24 апреля 1990 года «Об учреждении поста Президента Казахской ССР» [65]. И дело не в том, как может показаться, что здесь был продублирован Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР» от 14 марта 1990 года, а в том, что впервые официальный глава нашего государства избирался именно в Казахстане депутатами представительного органа казахстанцев – Верховного Совета Казахской ССР. Дело и в том, что ранее по Конституции Казахской ССР главы государства в единственном числе не было, его роль номинально выполнял весь Верховный Совет и его Президиум, а фактическая верховная власть в республике принадлежала первому секретарю ЦК компартии Казахстана, формально избираемому Пленумом ЦК, а фактически назначаемым Политбюро ЦК КПСС. Так и случилось с Г.В.Колбиным в декабре 1986 года, когда народ Казахстана в лице ее молодежи уже не смог стерпеть такого произвола со стороны Москвы. Поэтому пост избираемого внутри страны его главы – Президента был решающим шагом по пути к становлению суверенного Казахстана и его Конституции. В тот же день 24 апреля Н.А. Назарбаев был впервые избран пока еще Верховным Советом Казахской ССР на должность Президента Казахской ССР. Это означало, что не только Верховный Совет, но и Президент как глава тогда еще только исполнительной и распорядительной власти становился во главе создаваемого независимого Казахстана.

Главное событие 1990 года, и не только года – принятие Верховным Советом 25 октября Декларации «О государственном суверенитете Казахской ССР»[66] . В данном случае речь шла о суверенитете в рамках обновляемого Союза ССР, т.е. не о полной независимости, а о правах республики в составе новой федерации, которая должна была образоваться в случае подписания нового союзного договора. Все 17 статей Декларации закрепляли суверенные права республики, оставляя определенную надежду на сохранение, вернее обновление СССР. В Декларации подчеркивалось, что: - «Территория Казахской ССР в существующих границах является неделимой и неприкосновенной, и не может быть использована без ее согласия» (Ст.3 ), «Граждане всех национальностей составляют народ Казахстана, и он является единственным носителем суверенитета и источником государственной власти» (Ст.4), «Казахская ССР имеет свое гражданство» (Ст.5), «Государственная власть Казахской ССР обладает верховенством, самостоятельностью, полнотой внутри республики, а также во внешних сношениях в рамках, определенных Союзным Договором. Казахская ССР самостоятельно решает вопросы, связанные с политическим, экономическим, социальным и национально-культурным строительством в Республике, ее административно-территориальным устройством, определяет структуру и компетенцию органов государственной власти и управления, а также символы Республики» (Ст.6,7,14 и 16). В других статьях устанавливался суверенитет республики на собственное законодательство (Ст. 8), землю, ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, культурные и исторические ценности народа, весь экономический, научно-технический потенциал – все национальное богатство, имеющееся на его территории (Ст. 9), финансово-кредитную систему и право на долю в общесоюзном имуществе, в том числе алмазном, валютном и золотом запасе СССР (Ст.10), безопасную экологическую среду, в том числе закрытие всех ядерных, химических, бактериологических и биологических полигонов оружия массового уничтожения (Ст.11), собственные внутренние войска, органы государственной безопасности и внутренних дел (Ст.13). И только должность Генерального прокурора Казахской ССР, почему- то должна была согласовываться с Генеральным прокурором СССР. Декларация также гарантировала все права физических и юридических лиц, находящихся на его территории и право на сохранение союзного гражданства (Ст.5 и 12). Здесь же впервые был закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви с закреплением их соответственно за Верховным Советом, Президентом и Верховным Судом Казахской ССР (Ст. 7).

Пользуясь тем, что в приложении к монографии С.Сартаева и Л. Назаркуловой приведены полностью тексты деклараций о независимости и других бывших советских республик, назовем для сведения даты их принятия: Литва – 11 марта 1990 г. , Эстония – 30 марта 1990 г., Латвия – 4 мая 1990 г., Россия – 12 июня 1990 г., Узбекистан – 20 июня 1990 г., Молдова – 23 июня 1990 г., Украина – 16 июля 1990 г., Беларусь – 27 июля 1990 г., Туркмения – 22 августа 1990 г., Армения – 23 августа 1990 г., Таджикистан – 24 августа 1990 г., Азербайджан – 23 сентября 1990 г., Грузия – 14 ноября 1990 г. Некоторые публицисты того времени не без сарказма называли 1990 год «парадом суверенитетов» . [2,с. 246-308].

20 ноября 1990 года был принят Закон Казахской ССР «О совершенствовании структуры государственной власти и внесении изменений и дополнений в Конституцию Казахской ССР» [67]. Этим законом, а также Законом «О Кабинете министров Казахской ССР» была определена структура государственной власти и система взаимоотношений Верховного Совета, Кабинета Министров и Президента. В частности Верховный Совет впервые наделялся правом по своей инициативе или по предложению Президента принимать решение об отставке правительства. Здесь же закреплялось право Казахской ССР на участие в решении всех вопросов, входящих в компетенцию Союза ССР.

15 февраля 1991 года был принят Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» [68], который впервые дал определение понятия местное самоуправление и закрепил за существовавшими еще Советами права органов местного самоуправления.

Августовские события 1991 года в Москве и Крыму, связанные с образованием ГКЧП окончательно выбили основу для сохранения СССР, подписания нового Союзного Договора и принятия новой Конституции СССР. В этой связи важное политическое и правовое решение было принято 24 августа Верховным Советом Казахской ССР, который своим Постановлением «Об оценке текущего момента и мерах по укреплению суверенитета Республики» кроме других мер, вывел из подчинения СССР - все промышленные предприятия союзного значения, передав их под юрисдикцию Казахстана. По некоторым данным предприятия союзного значения составляли до 90 процентов промышленного потенциала страны. Тем самым закладывалась экономическая основа независимости Казахстана. На другой день 25 августа Закон Казахской ССР «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Казахской ССР» [69] отменил монополию КПСС на единственную политическую силу и ввел равные возможности для деятельности всех общественных объединений действовавших на территории республики. Этим же законом устанавливалась высшая юридическая сила Конституции Казахской ССР, то есть отменялось верховенство действия на ее территории Конституции СССР, а также содержались нормы о собственных внутренних войсках. По сути дела внутренние войска Казахской ССР явились основой созданных впоследствии вооруженных сил Республики Казахстан.

1 декабря 1991 года Н.А. Назарбаев вторично, теперь уже не Верховным Советом, а на всенародных выборах избирается Президентом пока еще Казахской ССР. Тем самым его статус как всенародно избранного главы государства повышается и одновременно Президент выходит из-под непосредственного влияния Верховного Совета. Таким образом, намечается тенденция к формированию президентской формы правления.

10 декабря 1991 года знаменуется принятием Закона Республики Казахстан «Об изменении наименования Казахской ССР» [70]. Именно с этого дня за нашей страной закреплено его современное наименование - «Республика Казахстан». Кроме того, окончательно рушится «советская социалистическая» основа построения государства.

Известные события, имевшие место в Беловежской Пуще 8-10 декабря 1991 года окончательно разбили надежды на сохранение СССР и в то же время послужили отправной точкой для окончательного обретения независимости как Республики Казахстан, так и других бывших союзных республик. Еще раз подчеркнем, что Казахстан последним из них провозгласил свою независимость.

Итак, после подписания 15 декабря 1991 года в Алма-Ате Декларации «Об образовании Содружества Независимых Государств» [71], на следующий день 16 декабря 1991 года Верховный Совет уже Республики Казахстан принял Конституционный Закон «О государственной независимости Республики Казахстан» [72].

Данный Конституционный Закон явился фактическим предшественником первой конституции независимого Казахстана, хотя Конституция Казахской ССР с изменениями и дополнениями, введенными, в том числе и этим правовым актом, продолжала действовать до 28 января 1993 года.

Даже по своей структуре он напоминал конституцию. Он состоял из краткой преамбулы и 18 статей, объединенных в 7 глав. Глава 1 «Республика Казахстан – независимое государство» в пяти статьях провозгласила создание независимого, демократического и правового государства, обладающего всей полнотой власти на своей территории, самостоятельно определяющего и проводящего свою внутреннюю и внешнюю политику. Здесь же закреплялась самостоятельная правовая система и приверженность принципам международного права, открытость для признания независимости страны другими государствами и международными организациями. Глава 2 «Народ и гражданин Республики Казахстан» определяла правовой статус личности, в том числе институт гражданства и правовое положение граждан Республики Казахстан, иностранцев, лиц без гражданства, принцип равноправия и другие положения. В частности на конституционный уровень поднимался вопрос о духовном и культурном возрождении казахского народа, открытости для возвращения на историческую родину этнических казахов, защите их интересов за пределами страны, гарантиях прав всех наций и народностей, проживающих на территории страны, объединяемых новым понятием «Народ Казахстана». Глава 3 «Органы государственной власти Республики Казахстан» подтверждая принцип разделения властей, устанавливала, что право выступать от имени народа принадлежит Верховному Совету и Президенту, им же делегируется соответственно законодательная и исполнительная власть в стране. Судебная власть принадлежит Верховному Суду и Высшему арбитражному Суду, устанавливался новый орган государства – Конституционный Суд, как высший орган судебной защиты. Главы 4 - «Экономические основы государственной независимости Республики Казахстан», 5 - «Республика Казахстан – член международного сообщества», 6 - «Охрана государственной независимости Республики Казахстан» и 7 - «Заключительные положения», - в основном подтверждали положения о суверенитете Казахстана, провозглашенные в Декларации от 25 октября 1990 г. Новым было то, что согласно статьи 16 Конституционного Закона Республика Казахстан, как уже полностью независимое государство- провозгласила свое право на «создание собственных вооруженных сил». Тем самым была заложена правовая основа создания вооруженных сил Республики Казахстан. Следует отметить, что неделей раньше, а именно 11 декабря 1990 года , - то есть еще в момент подписания президентами России, Беларуси и Украины, так называемых «Беловежских соглашении»,- Президентом Республики Казахстан, был подписан указ о создании собственной таможенной системы, существование которой также является одним из признаков действительного суверенитета государства.

Заключительная 18 статья Конституционного Закона от 16 декабря 1991 года устанавливала, что Декларация от 25 октября 1990 года и настоящий закон являются основой для разработки новой Конституции Республики Казахстан.

Через три дня 20 декабря 1991 года принимается Конституционный Закон Республики Казахстан «О гражданстве Республики Казахстан», который фактически отменил союзное гражданство и установил на новой основе положения о гражданстве нашей страны, здесь же был впервые зафиксирован принцип о непризнании Республикой Казахстан двойного гражданства.

Одновременно принимались законы, направленные на постепенный переход от ранее единственно возможной социалистической собственности и социалистической экономики к многообразию форм собственности и рыночной «капиталистической» экономике. Как отмечал Н.А. Назарбаев «Переход к рыночным отношениям – не плод теоретических изысканий, а просто последний шанс на спасение»[8,с.191] .Это Законы « Об аренде», «О крестьянском хозяйстве», «О свободной экономической зоне», « О собственности», «О свободной хозяйственной деятельности и развитии предпринимательства», «О разгосударствлении и приватизации» 1990,1991 годов. Эти и другие законы уже невозможно было связывать с еще действовавшей тогда Конституцией Казахской ССР» 1978 года. Вносимые изменения и дополнения по сути капиталистического характера никак не могли вписаться в совершенно другую правовую схему социалистической конституции, и она становилась похожей на старое лоскутное одеяло с множеством новых цветных заплат. Конечно, это было вынужденной мерой, так как разработка и принятие практически первой самостоятельной писаной Конституции требовало не только времени, но и большого научного правового и экономического обоснования.

По словам известных казахстанских конституционалистов О. Копабаева и А. Чернякова сложилась парадоксальная ситуация когда Конституционный закон от 16 декабря 1991 года обладал высшей юридической силой по отношению к действовавшей еще Конституции 1978 года. Они писали: «с позиции традиционного конституционализма сложилась недопустимая ситуация. Однако в конкретных условиях декабря 1991 года Конституционный закон о государственной независимости выполнил важнейшую политико-юридическую миссию. Вместе со «стареющей Конституцией на высшем уровне он создал основу для развития законодательства по пути реформ.»[74,с.4].

Разработка проекта первой Конституции суверенного Казахстана началась еще в период, когда существовала надежда на сохранение Союза. И первыми членами конституционной комиссии по составлению проекта Конституции Республики Казахстана были те же лица, которые входили от Казахстана в состав союзной комиссии по составлению проекта новой Конституции СССР.

Вначале конституционную комиссию возглавлял Председатель Верховного Совета Е.М. Асанбаев и его заместитель З.Л.Федотова. С избранием Н.А. Назарбаева Президентом Республики Казахстан конституционную комиссию возглавил он. Весной 1991 года комиссией были образованы рабочая группа во главе с З.Л. Федотовой и заместителем С.С. Сапаргалиевым, а также экспертная группа по правовой оценке проекта во главе с академиком С.З. Зимановым. В работе комиссии и созданных групп работали депутаты Верховного Совета, члены Кабинета Министров и видные ученые правоведы С.С. Сартаев, В.А. Ким, Н.А. Шайкенов и другие. Проект в первом чтении был обсужден в Верховном Совете 1 и 2 июня 1992 года, затем он был опубликован в средствах массовой информации и направлен на всенародное обсуждение, проходившее в июле, августе 1992 года.. Осенью и зимой 1992-1993 года проект проходил доработку и обсуждение во втором чтении в Верховном Совете. Наконец 28 января 1993 года первая Конституция Республики Казахстан была принята Верховным Советом страны [75].

Уже в ходе процесса разработки, обсуждения и принятия Конституции 1993 года была заложена двойственность новой конституции. Ведь за основу ее разработки были приняты с одной стороны новые положения и принципы, заложенные в Декларации от 25 октября 1990 г. и Конституционном законе от 16 декабря 1991 г., а с другой стороны старые положения Конституции Казахской ССР 1978 г [2, с.72, 74, с. 10]. «Критическая оценка действующей, но устаревшей Конституции с позиции задач и перспектив перестроечных процессов не означает разрыва преемственной связи с ней новой Конституции; рациональное зерно в накопленном опыте конституционного развития страны в целом и республики в частности должно быть использовано», писал В.А. Ким. Он же подчеркнул, что «Конституция 1993 года является продуктом исторического компромисса, на который вынуждены были пойти во имя общественного согласия». [3, с. 12]. Говоря о значении Конституции 1993 года, Н.А. Назарбаев отмечал: «Конституционное оформление завершения становления Казахстана как суверенного государства и полноправного члена мирового сообщества было осуществлено путем принятия Верховным Советом Конституции 1993 года. Она явилась итоговым документом, своеобразной чертой под