Доклад тпп россии «Налоги и бизнес в 2010 году. Итоги и перспективы»
| Вид материала | Доклад |
- Тезисы доклада С. Н. Катырина, 185.57kb.
- Итоги и перспективы энциклопедических исследований сборник статей итоговой научно-практической, 3612.81kb.
- Деятельность детских библиотек Кировской области в 2010 году. Итоги и перспективы, 203.57kb.
- Доклад регионы россии: 2009 итоги и перспективы, 1851.95kb.
- План законопроектной деятельности торгово-промышленной палаты российской федерации, 595.6kb.
- 'Приоритетные национальные проекты: итоги 2006 года и роль экспертной деятельности, 91.12kb.
- Врамках программы отремонтированы: крыши на 59 домах, фасады на 60 домах, 46.57kb.
- Каково будущее коммерческого арбитража в России?, 23.78kb.
- Цели и виды бизнес-планов, этапы разработки бизнес-плана, различия в структуре и содержании, 53.3kb.
- Итоги 2010 2011 учебного года. Перспективы развития школы. Введение, 609.1kb.
Обмен первичными бухгалтерскими документами (счетами-фактурами, актами выполненных работ, товарными накладными) в электронном виде предназначен как для массового взаимодействия юридических лиц между собой (независимо от их организационно-правовой формы), так и для взаимодействия с государственными органами власти. Используя электронный документообмен (далее – ЭДО), компании могут оптимизировать внутренние бизнес-процессы, совершенствовать качество управления, повысить рентабельность и прибыльность бизнеса.
По расчетам экспертов, внедрение ЭДО счетов-фактур позволяет достичь общей экономии в объеме 1–2% от оборота компаний; повысить производительность бухгалтерии на 20%; сократить время обработки документов на 75%; уменьшить общее количество бумажных документов на 25–75%.
Для того чтобы новации в области обмена счетами-фактурами в электронном виде вступили в силу, необходимо утверждение Правительством РФ ряда документов – Порядка и Регламента обмена ЭСФ, Порядка их представления в ФНС, форматов хранения и пр. Как только перечисленные нормативно-правовые акты вступят в законную силу, о современной и удобной технологии электронного обмена счетами-фактурами будут не только говорить – ею начнут пользоваться.
Особо отметим, что в течение 2009 и 2010 годов ФНС России обеспечила разработку и утверждение пакета нормативных документов, которые реализуют требования Административного регламента и Налогового кодекса РФ. К ним относятся:
– приказ ФНС России от 02.11.2009 № ММ-7-6/534@ «Об утверждении Методических рекомендаций по организации электронного документооборота при представлении налоговых деклараций (расчетов) в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи» (далее – Методические рекомендации);
– и приказ ФНС России от 04.03.2010 № ММ-7-6/96@ «О внесении изменений в приказ МНС России от 10.12.2002 № БГ-3-32/705@ "Об организации и функционировании системы представления налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи"».
Фактически эти документы устанавливают основные требования и процедуры электронного документооборота с точки зрения его реализации и позволят более точно осуществлять мониторинг исполнения документооборота на каждом этапе.
Важным моментом является и то, что переход на новый электронный документооборот при представлении налоговой отчетности не меняет порядок представления налогоплательщиками налоговых деклараций через специализированных операторов связи в соответствии с требованиями приказа МНС России от 02.04.2002 № БГ-3-32/169 «Об утверждении Порядка представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи».
Главная задача, которую ФНС России ставит перед территориальными налоговыми органами – это исключить возникновения проблем у налогоплательщиков.
Кроме того, следует унифицировать системы приема, хранения и первичной обработки налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи ПК «ГНИВЦ ПРИЕМ-Регион» и ПК «Система ЭОД местного уровня», реализующие требования нормативных документов, в частности, новых Методических рекомендаций.
5.4. Практика досудебного обжалования решений налоговых органов7
Общие выводы:
- цель законодателя - стимулирование участников налогового спора к его разрешению без помощи суда, пока не достигнута;
- действующий порядок обязательного досудебного обжалования решений налоговых органов выявил множество вопросов, разрешать которые приходится судам, причем не всегда успешно;
- в целях защиты прав налогоплательщиков – слабой стороны публичных правоотношений, и исключения неясностей в процедуре обжалования необходимо законодательное урегулирование отдельных вопросов применения досудебного порядка.
Федеральным законом от 27 июля 2006 года № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» была существенно изменена процедура обжалования решений налоговых органов о привлечении и об отказе в привлечении к ответственности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов (далее – налогоплательщики) за нарушения законодательства о налогах и сборах.
С 1 января 2009 года действует обязательный досудебный порядок обжалования указанных решений налоговых органов – подача апелляционной жалобы в вышестоящий налоговый орган. Цель законодателя состояла в стимулировании участников налогового спора урегулировать возникающие вопросы миром, не прибегая к помощи суда. Однако практика применения рассматриваемой процедуры свидетельствует о том, что поставленная законодателем цель пока не достигнута, а действие новых правил выявило множество вопросов, разрешать которые приходится судам. При этом суды, обязанные при разрешении споров руководствоваться действующим законодательством, не всегда принимают решения, в полной мере отвечающие защите прав налогоплательщиков – слабой стороны публичных правоотношений.
Среди вопросов, требующих оперативного внесения соответствующих поправок в Налоговый кодекс РФ, выделим следующие.
Об участии налогоплательщика в рассмотрении апелляционной жалобы
Действующим Налоговым кодексом РФ такая обязанность не предусмотрена8, к безусловным основаниям для отмены решения вышестоящего налогового органа неприглашение налогоплательщика на рассмотрение апелляционной жалобы не относится.
Вместе с тем судебная практика по этому вопросу складывается неоднозначно. Так, ФАС Поволжского округа (см., например, Постановление от 10.06.2010 по делу № А72-17709/2009) исходит из того, что если налогоплательщик обращается в налоговый орган с просьбой о приглашении его на рассмотрение апелляционной жалобы, последний обязан обеспечить налогоплательщику эту возможность, иначе нарушается его право на защиту и процедура принятия налоговым органом решения. Вместе с тем, в ряде округов суды занимают сторону налоговых органов (см., например, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 15.04.2010 № Ф03-1999/2010 по делу № А51-15964/2009), (см. Постановление ФАС Московского округа от 19.10.2010 № КА-А40/11126-10 по делу № А40-6407/10-118-102).
Хотелось бы заметить, что неготовность вышестоящих налоговых органов осуществлять надлежащее апелляционное производство, обеспечивая права подателей апелляционных жалоб, свидетельствует о необходимости участия лица, в отношении которого проводилась налоговая проверка, в процессе рассмотрения его апелляционной жалобы лично и (или) через представителя, представлении пояснений.
В этой связи законодателю необходимо закрепить в НК РФ обязанность налоговых органов обеспечивать участие в рассмотрении апелляционных жалоб как минимум тем налогоплательщикам, которые изъявили такое желание, подав соответствующее ходатайство. А в числе оснований для признания решения налогового органа недействительным закрепить неприглашение налогоплательщика на рассмотрение апелляционной жалобы при наличии соответствующего ходатайства последнего.
О возможности обжаловать в суд решение налогового органа в случае, когда вышестоящий налоговый орган в установленный срок не принял решение по апелляционной жалобе
Практика выявила случаи, когда суды отказывали налогоплательщикам в приеме к рассмотрению заявлений о признании недействительным решения налогового органа до получения результатов от вышестоящего налогового органа по апелляционной жалобе. Такая практика имеет место в ФАС Западно-Сибирского округа (см. Постановление от 01.07.2009 № Ф04-3535/2009 (8889-А45-40), ФАС Центрального округа (см. Постановление от 04.05.2009 по делу № А54-3074/2008-С3), ФАС Поволжского округа (см. Постановление от 16.04.2009 по делу № А55-12379/2008) и ФАС Северо-Западного округа (см. Постановление от 08.06.2009 по делу № А05-7410/2008)
Причина состоит в том, что именно решением вышестоящего налогового органа придается сила обжалуемому налогоплательщиком решению, и от этого соответственно зависят сроки судебного обжалования.
Однако ожидание результатов рассмотрения апелляционной жалобы порой затягивается на несколько месяцев, что приводит к формальному нарушению налогоплательщиками сроков для обращения в суд, и им приходится принимать дополнительные меры (например, заявлять ходатайства о восстановлении пропущенного срока) и приводить дополнительные обоснования причин позднего обращения в суд.
Вместе с тем право на судебную защиту закреплено Конституцией РФ (ст. 45), имеющей высшую юридическую силу и нормы которой являются непосредственно действующими, вне зависимости от наличия соответствующей процедуры его реализации. Отсутствие прямых указаний в законе не может служить основанием для отказа в праве на обжалование в суд любых действий и решений и выведения их из под судебного контроля (Постановление Конституционного Суда РФ от 13.11.1995 № 13-П).
Сохраняет актуальность и правовая позиция Президиума ВАС РФ, изложенная в Постановлении от 20.11.2007 года № 8815/07: достаточным по истечении срока на рассмотрение жалобы является представление заявителем документа, подтверждающего подачу жалобы (копию жалобы с отметкой о ее принятии; если жалоба направлялась по почте – опись вложения в почтовое отправление и уведомление о его вручении).
В целях формирования единообразного подхода по данному вопросу необходимо закрепить в законодательстве право налогоплательщика обратиться в суд с жалобой на решение налогового органа по истечении месяца с момента подачи апелляционной жалобы (за исключением случаев, когда налогоплательщик был извещен вышестоящим налоговым органов о продлении срока рассмотрения жалобы).
О последствиях частичного обжалования решения в апелляционном порядке
В практике арбитражных судов встречаются решения, которыми досудебный порядок признается соблюденным, если в качестве основания в апелляционной жалобе приведено нарушение процедуры принятия налоговым органом решения, а в заявлении в суд - основания к признанию решения инспекции незаконным по существу. Суды указывают на то, что в данном случае важен сам факт оспаривания решения в полном объеме (см., например, Постановление ФАС Уральского округа от 16.09.2010 года № Ф09-7345/10-С2 по делу № А60-60490/2009-С1).
Вместе с тем, в ситуации, когда налогоплательщик оспаривает в суде решение налогового органа в части, не обжалованной в вышестоящий налоговый орган, суды оставляют заявление налогоплательщика без рассмотрения. Суды указывают на несоблюдение досудебного порядка урегулирования споров, выразившееся в неподаче апелляционной жалобы вышестоящему налоговому органу относительно всех эпизодов оспариваемого решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения. (см.. например, постановления ФАС Западно - Сибирского округа от 06.08.2010 года по делу № А75-7261/2009 и ФАС Уральского округа от 25.01.2010 года по делу № Ф09-11299/09-С2).
Такие выводы представляются необоснованными. Условие об обжаловании в досудебном порядке решения налогового органа о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности должно признаваться соблюденным при подаче налогоплательщиком жалобы на это решение вне зависимости от объема приведенных в жалобе доводов и ссылок на выводы налогового органа, с которыми не согласен налогоплательщик. Полагаем, что такой вывод должен быть оформлен законодателем в соответствующую норму.
Об обжаловании решения налогового органа об отказе в возмещении НДС
Действующий НК РФ предусматривает в качестве самостоятельного ненормативного акта налогового органа - решение о возмещении (об отказе в возмещении) НДС, которое принимается одновременно с решением о привлечении или об отказе в привлечении к налоговой ответственности (ст. 176 НК РФ).
На практике возник вопрос: существует ли возможность (необходимость) и каковы последствия обжалования в суде решения об отказе в возмещении НДС без предварительного обжалования в апелляционном порядке решения о привлечении (об отказе в привлечении) к налоговой ответственности?
Для ответа на этот вопрос приведем вывод ФАС Волго-Вятского округа, изложенный в Постановлении от 17.05.2010 года по делу № А43-22035/2009: в соответствии с пунктом 3 статьи 176 НК РФ решение о возмещении или об отказе в возмещении налога на добавленную стоимость из бюджета принимается одновременно с решением о привлечении или об отказе в привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности по результатам рассмотрения материалов камеральной проверки. При этом положения названной статьи не предусматривают самостоятельной процедуры принятия решения о возмещении или об отказе в возмещении налога на добавленную стоимость, а соотносятся со статьей 101 Кодекса. Следовательно, к таким решениям, как к «результату» налоговой проверки, связанной с разрешением вопроса о возмещении налога, применяется досудебный порядок обжалования, установленный в статье 101.2 Кодекса.
Иное системное толкование приведенных норм придаст положениям пункта 5 статьи 101.2 и статьи 176 Кодекса смысл, расходящийся с их содержанием.
Как показывает судебная практика, оценка законности и обоснованности решения об отказе в возмещении НДС невозможна без рассмотрения оснований такого отказа, а значит, судебной проверки решения налогового органа о привлечении (об отказе в привлечении) к налоговой ответственности. Таким образом, самостоятельное судебное обжалование решения об отказе в возмещении НДС до прохождения обязательной процедуры апелляционного обжалования решения по результатам камеральной проверки оказывается неэффективным.
Для обеспечения стабильности и определенности налоговых правоотношений требуется внесение соответствующей оговорки в Налоговый кодекс РФ.
Выше перечислены лишь основные вопросы, требующие оперативного разрешения путем внесения соответствующих поправок в Налоговый кодекс РФ. На практике вопросов, связанных с досудебным обжалованием решений налоговых органов, значительно больше, среди них, в частности:
- о полномочиях представителя налогоплательщика,
- о порядке передачи апелляционной жалобы (на бумажном носителе или в электронном виде),
- о форме и содержании жалобы,
- о принятии жалобы,
- о пределах рассмотрения жалобы и содержании решения по итогам рассмотрения жалобы.
Полагаем, что разрешение перечисленных и других подобных вопросов должно взять на себя Министерство финансов РФ (возможно совместно с Федеральной налоговой службой), для этого у министерства есть соответствующие полномочия.
Согласно Положению о Министерстве финансов РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 года № 329) Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной налоговой службы. Являясь федеральным органом исполнительной власти, Минфин России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в налоговой сфере.
Налоговые органы, как это прямо указано в подпункте 5 пункта 1 статьи 32 НК РФ, обязаны руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России по вопросам применения законодательства о налогах и сборах. Кроме того, для того чтобы апелляционная жалоба была рассмотрена не только быстро, но и качественно, необходимо обеспечить надлежащие организационные возможности налоговых органов – увеличить количество сотрудников отделов внутреннего аудита, наладить информационный обмен между отделами, надлежащие обучение сотрудников. Необходимо обеспечение реальной независимости отделов налогового аудита от руководства соответствующих региональных управлений ФНС России, для чего, как минимум, установить назначение руководителей этих отделов вышестоящими должностными лицами.
И последнее, апелляционная процедура станет эффективной тогда, когда налоговые органы поймут, что это, прежде всего, для них самих шанс избежать судебного разбирательства и связанных с этим потерь бюджета. Реальными факторами такой заинтересованности (помимо усиления административной и уголовной ответственности должностных лиц налоговых органов) могут быть только экономические стимулы:
- критерии оценки работы налоговых органов при начислении премий в зависимости от количества и суммы проигранных в судах дел;
- необходимость уплаты госпошлины, возмещения судебных расходов и возмещения вреда за счет бюджета налогового органа, а точнее за счет премиального фонда.
Пока же критерии оценки официально не публикуются, нет статистических данных о соответствии налоговых органов этим критериям, поэтому существующий инструмент непрозрачен. Изменить ситуацию - в компетенции Минфина России и ФНС России.
5.5. Зоны риска для налогоплательщиков и законодательные меры по их устранению9
Общие выводы:
- несмотря на значительные изменения в ст. 76 НК РФ, не устранены основные недостатки такой крайне чувствительной для бизнеса меры как приостановление операций по счетам налогоплательщиков в банках (блокировка счетов). В настоящее время блокировка счетов в связи с неисполнением требования об уплате налога используется не как обеспечительная мера, призванная создать гарантии взыскания доначисленных сумм, а как мера принуждения к уплате взыскиваемых сумм. В то же время, требуемые суммы, как правило, оспариваются в суде. В результате налогоплательщиков понуждают к уплате спорных, а часто и незаконно начисленных сумм. Необходимо отменить блокировку счетов в связи с неисполнением налогоплательщиком требования об уплате налога, поскольку в обеспечительных целях достаточно полномочий, предусмотренных п. 10 ст. 101 НК РФ. Также необходимо установить, что счет блокируется не в случае непредставления декларации в установленный срок, а в случае непредставления декларации по истечении 10 рабочих дней после вручения налогоплательщику уведомления о неполучении декларации;
- по-прежнему при решении вопроса о возбуждении уголовного дела не учитывается масштаб бизнеса и количество уплачиваемых организацией налогов. В результате крупное предприятие оказывается перед угрозой возбуждения уголовного дела всего за 6 млн. руб., в то время как небольшие организации имеют возможность уклоняться от налогов без риска уголовного преследования. В целях ответственности «по заслугам» необходимо установить, что размер крупного уклонения определяется не в твердой сумме, а в процентах от ранее уплаченных в предыдущие три года налогов. Например, 10 процентов от сумм налогов, поступивших от налогоплательщика в бюджеты в течение трех лет, предшествовавших выявлению крупной недоимки;
- в связи с появлением Письма Минфина РФ от 07.08.2007 г. № 03-02-07/2-138 налогоплательщикам и налоговым органам неясен статус письменных разъяснений Минфина России. В результате налоговые органы игнорируют «неудобные» для них разъяснения Минфина. В целях определенности необходимо в ст. 34. 2 НК РФ установить, что письменные разъяснения Минфина издаются в виде писем и подлежат опубликованию на официальном сайте Минфина России. В подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ установить, что налоговые органы обязаны руководствоваться письменными разъяснениями Минфина, опубликованными на его официальном сайте, и что отказ налогового органа руководствоваться разъяснениями Минфина, на которые указывает налогоплательщик, должен быть письменным и мотивированным.
1. Приостановление налоговыми органами операций по счетам налогоплательщиков: несоответствие цели
За последние годы порядок принятия обеспечительных мер менялся неоднократно: Федеральными законами от 27.07.2006 № 137-ФЗ, от 27.07.2010 № 229-ФЗ и от 03.11.2010 № 287-ФЗ.
Несмотря на значительные изменения, не устранены основные недостатки такой крайне чувствительной для бизнеса меры как приостановление операций по счетам налогоплательщиков в банках (блокировка счетов).
В результате изменений для приостановления операций по счетам налогоплательщиков в банках (блокировка счетов) предусмотрены 3 самостоятельных основания:
1) неисполнение налогоплательщиком требования об уплате налога (п. 2 ст. 76 НК РФ)
2) непредставления налогоплательщиком-организацией налоговой декларации в налоговый орган в течение 10 рабочих дней по истечении установленного срока представления декларации (п. 3 ст. 76 НК РФ);
3) наличие у руководителя налогового органа достаточных оснований полагать, что непринятие обеспечительных мер может затруднить или сделать невозможным в дальнейшем взыскание недоимки, пеней и штрафов, указанных в решении о привлечении к ответственности по итогам налоговой проверки, в случае, если арестованного имущества недостаточно для взыскания начисленных сумм (п. 10 ст. 101 НК РФ).
В настоящее время блокировка счетов, предусмотренная п. 2 ст. 76 НК РФ (неисполнение требования об уплате налога), используется не как обеспечительная мера, призванная создать гарантии взыскания доначисленных сумм, а как мера принуждения к уплате взыскиваемых сумм. В то же время, требуемые суммы, как правило, оспариваются в суде. В результате налогоплательщиков понуждают к уплате спорных, а часто и незаконно начисленных сумм.
Блокировка счетов в связи с непредставлением декларации неэффективна в отношении фирм-однодневок, представляющих формальные декларации, но из-за нее страдают работающие и уплачивающие налоги компании, когда, например, декларация не доставлена из-за недостатков в работе почты или технических сложностей при подаче по электронным каналам связи.
Необходимы следующие изменения:
1. Отменить блокировку счетов в связи с неисполнением налогоплательщиком требования об уплате налога, поскольку в обеспечительных целях достаточно полномочий, предусмотренных п. 10 ст. 101 НК РФ.
2. Установить, что счет блокируется не в случае непредставления декларации в установленный срок, а в случае непредставления декларации по истечении 10 рабочих дней после вручения налогоплательщику уведомления о неполучении декларации.
2. Новые правила привлечения к ответственности за налоговые преступления: что еще предстоит сделать
Изменений, внесенных Федеральным законом от 29.12.2009 г. № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в правила привлечения к ответственности за налоговые преступления, недостаточно для нормализации ситуации в сфере уголовного преследования.
1. Законом увеличен размер налога, неуплата которого при наличии других обстоятельств считается уклонением в крупном и особо крупном размере. Как следует из нормативных актов ФНС РФ и МВД РФ, крупный размер служит формальным основанием для возбуждения уголовного дела.
В связи с внесенными изменениями возникает ситуация, когда, к примеру, небольшая организация может вообще не уплачивать налоги и не вести отчетность, и уголовное преследование в принципе невозможно, т.к. размер неуплаченного налога не превысит 6 млн. руб. (согласно Примечанию 1 к ст. 199 УК РФ). Такую ситуацию можно считать формой поддержки малого бизнеса, но на самом деле малый бизнес приучается тем самым не платить налоги, поскольку серьезных санкций законодательство для него не предусматривает. Это странный и опасный способ поддержки малого бизнеса, т.к. малый бизнес постепенно вырастает в средний, но от сформировавшейся привычки не платить налоги отказаться очень трудно.
С другой стороны, совершенно не учитывается масштаб бизнеса и количество уплачиваемых организацией налогов. В результате крупное предприятие оказывается перед угрозой возбуждения уголовного дела всего за 6 млн. руб.
Необходимо установить, что размер крупного уклонения определяется не в твердой сумме, а в процентах от ранее уплаченных в предыдущие три года налогов. Например, 10 процентов от сумм налогов, поступивших от налогоплательщика в бюджеты в течение трех лет, предшествовавших выявлению крупной недоимки.