Бюджетный процесс в Российской Федерации: эволюционное развитие и качество управления

Вид материала

Автореферат диссертации

Содержание Общая характеристика работы Степень разработанности проблемы Цель и задачи исследования. Объектом исследования Предметом исследования Методология исследования Информационной базой Концепция исследования Научная новизна Теоретическая значимость диссертационного исследования. Практическая значимость диссертационной работы. Апробация работы Структура диссертационной работы. Основные идеи и выводы диссертации Качество управления бюджетным процессом Показатели бюджетной безопасности и их пороговые значения Не менее 1 Не менее 1 Эффективность бюджетных расходов как частный критерий эффективности бюджетного управления Коммерческая эффективность ... Полное содержание

Подобный материал:

• Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации российская федерация бюджетный, 6594.51kb.
• Аннотация рабочей программы дисциплины бюджетная система и бюджетный процесс в Российской, 60.04kb.
• Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодекс, 750.5kb.
• Программа дисциплины «бюджетная политика и бюджетный процесс в российской федерации», 425.76kb.
• Российская федерация бюджетный кодекс российской федерации, 5282.92kb.
• Российская федерация бюджетный кодекс российской федерации, 13316.82kb.
• Российская федерация бюджетный кодекс российской федерации, 5255.27kb.
• Программа дисциплины Бюджетная политика и бюджетный процесс для направления 080500., 264.52kb.
• «О бюджете Новоселицкого муниципального района на 2011 год», 4175.82kb.
• Программа дисциплины «Бюджетная политика и бюджетный процесс», 441.46kb.

На правах рукописи

Придачук Максим Петрович

Бюджетный процесс в Российской Федерации: эволюционное развитие и качество управления

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени

доктора экономических наук


Волгоград - 2006

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет».


Научный консультант: доктор экономических наук

заслуженный экономист РФ

Сазонов Сергей Петрович.


Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Барулин Сергей Владимирович;


доктор экономических наук, профессор

Ломакина Татьяна Павловна;


доктор экономических наук, профессор

Прокофьев Станислав Евгеньевич.


Ведущая организация: ФГОУ ВПО Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации.


Защита состоится «24» ноября 2006г. в 10.00 на заседании диссертационного совета Д212.029.04 при ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, Волгоград, просп. Университетский, 100, ауд. 2-05 «В».


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».


Автореферат разослан «23» октября 2006 г.


Ученый секретарь диссертационного совета

доктор экономических наук, доцент А.В. Гукова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В совокупности стратегических и тактических целей современной бюджетной политики РФ важная роль принадлежит проведению бюджетной реформы, позволяющей более эффективно управлять ограниченными бюджетными ресурсами. Одним из приоритетов финансовой политики государства стало развитие стимулирующих элементов бюджетного процесса. Научнообоснованная организация бюджетного процесса является чрезвычайно важной проблемой развития общественных финансов. От ее решения зависит эффективность перераспределения средств в экономике, своевременность финансирования государственных обязательств и соответствующих экономических программ. Не случайно опыт развития страны свидетельствует о постоянном поиске наиболее рациональной системы организации бюджетного процесса.

С развитием рыночных отношений, хотя прежний финансовый механизм был сломан, бюджетный процесс остался одним из немногих рычагов, реально обеспечивающих управляемость экономики. Однако, если организационная, управленческая, институциональная структуры бюджетного процесса неэффективны, они сами становятся дестабилизирующими факторами. Утрата государственного контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, отсутствие детального учета этих средств порождали безответственное отношение к ним на всех уровнях, привели к ослаблению бюджетной дисциплины, а информационная асимметрия в условиях острой недостаточности бюджетных средств не позволяла перегруппировать финансовые ресурсы для наиболее рационального их использования в период рыночных преобразований в экономике.

В процессе экономической эволюции бюджетной системы страны распределение прав и обязанностей в области налогообложения, расходования средств и экономического регулирования между различными уровнями государственной власти и муниципального управления находятся в неравномерной динамике при постоянно меняющихся условиях, факторах и субъектах. При осуществлении реформ необходим эволюционный подход к научному анализу бюджетного процесса – составлению и утверждению бюджетов, распределению доходных источников, расходных полномочий и перераспределению финансовой помощи между бюджетами разных уровней, организации казначейского исполнения бюджета и контроля за его исполнением.

Обновление многих традиционных постулатов теории государственных финансов, ставивших ее теоретическими рутинами, особенно актуально в рамках эволюционного подхода к бюджетной системе и бюджетному процессу.

С позиций современной теории общественных финансов бюджетный процесс должен быть представлен как социально организованный, эффективно управляемый институциональный процесс, осуществляемый людьми благодаря взаимодействию определенных факторов, которые являются движущими силами его эволюционного развития.

Практическая актуальность темы исследования обусловлена тем, что механизмы бюджетного процесса оказались слабо адаптированы к изменяющимся экономическим условиям. Бюджетный процесс не способен обеспечить оптимальность распределения финансовых ресурсов, “прозрачность” бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, отягощен многоступенчатостью, характеризуется низкой оперативностью и раздробленностью, не позволяет определить величину кассовых расходов и совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности, создает возможности их нецелевого использования.

Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования определяется наличием вышеупомянутых теоретических и практических проблем, характерных для финансовой системы современной России, обусловивших необходимость концептуальной проработки эволюционного развития бюджетного процесса. Те меры, которые предпринимают компетентные органы Российского государства по исправлению финансовой ситуации, также нуждаются в теоретическом обосновании и практических рекомендациях. Актуальной научной проблемой, имеющей важное макроэкономическое значение, является комплексное исследование современного состояния бюджетного процесса в России, на основе теоретического анализа факторов, влияющих на его эволюцию и бюджетную политику государства, объективного анализа сущности построения бюджетного процесса в постсоветской России, оценка международного опыта формирования бюджетных отношений и проведения государствами макроэкономических стратегий в сфере общественных финансов.

Степень разработанности проблемы. Все чаще учеными в качестве альтернативы традиционным подходам к исследованию экономических процессов предлагается методология современного научного направления, называемого «эволюционной экономикой», основой которого является описание экономических систем как динамически самоорганизующихся, неравновесных. В экономической науке предшественниками эволюционной экономики были А.Богданов, Н.Кондратьев, Дж.Милль, Т.Мальтус, К.Маркс, К.Менгер, А.Смит, Й.Шумпетер и др., использовавшие методологию эволюционного подхода; среди современных исследователей, работающих в рамках названного подхода, можно назвать неошумпетерианцев (А.Алчиян, Дж.Доси, К.Фримен и др.), применивших эволюционный подход для обоснования понятия технико-экономической парадигмы, а также представителей институционально-эволюционного направления (Т.Веблен, Р.Нельсон, С.Уинтер и др.), в работах которых эволюционный подход был развит и обобщен до уровня новой парадигмы в экономической науке. В последние годы произошли серьезные сдвиги в области применения идей эволюционной экономики в исследованиях отечественных экономистов - Л.Абалкина, С.Глазьева, А.Гранберга, О.Иншакова, Д.Львова, А.Кантарбаевой, С.Кирдиной, Г.Клейнера, С.Меньшикова, В.Маевского, В.Макарова, А.Некипелова, В.Полтеровича, Ю.Яковца и др. Исследования этих авторов стали стимулом для применения научного инструментария эволюционной экономики к теории общественных финансов, многоуровневого анализа условий и факторов эволюции бюджетного процесса.

Теоретическим проблемам финансов как структурной первооснове бюджетного процесса посвящены труды А.И.Архипова, А.М.Бабича, Дж.ВанХорна, Э.А.Вознесенского, О.В.Врублевской, А.З.Дадашева, Л.А.Дробозиной, В.В.Ковалева, Г.М.Колпаковой, А.М.Лаврова, Д.С.Молякова, Ю.М.Осипова, Г.Б.Поляка, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, В.К.Сенчагова, Н.Г.Сычёва, и др. Однако продолжают оставаться дискуссионными содержание категории «бюджетный процесс», «качество управления бюджетным процессом», «эффективность бюджетных расходов», «система исполнения бюджета», «эффективность бюджетного контроля» и др.

Системный подход к исследованию бюджетного процесса, бюджетной политики и государственного финансового контроля применили в своих трудах: С.А.Агапцов, Г.А.Анисимова, А.А.Астахов, А.А.Ахполов, Е.Н.Бережная, В.В.Бурцев, Э.А.Вознесенский, Ю.М.Воронин, Е.Ю.Грачева, В.С.Джатиев, А.Ф Дубиков, Т.В.Каковкина,Е.А. Кочерин, Ю.А.Крохина, И.А.Ланчинский, Д.В.Никольский, С.П.Опенышев, В.Г.Пансков, А.А.Пискунов, С.Н.Рябухин, С.П.Сазонов, Ж.М.Саркисян, А.Н.Семиколенных, С.В.Степашин, Е.С.Суконников, В.Б.Христенко и др. Труды этих ученых стали стимулом к более глубокому исследованию механизмов бюджетного процесса.

Современное состояние и эффективность бюджетного процесса является малоисследованной проблемой и основные постулаты начали разрабатываться в трудах В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Г.Б.Поляка, Б.Г.Преображенского, В.И.Шлейникова.

Однако данные работы в большинстве случаев не содержат комплексного исследования проблем развития бюджетного процесса в России, отражая отдельные аспекты, группы проблем или особенности отдельных регионов. По-прежнему важны теоретические обобщения в области бюджетного процесса, которые, используя опыт отечественной науки, были бы обращены и к результатам, накопленным зарубежными школами в многолетних исследованиях бюджетного процесса в федеративных государствах. Финансовым научным сообществом во многом не подведены итоги развития бюджетного процесса в последнее десятилетие, отсутствует его экономический анализ в сравнении с другими странами, который относился бы не к отдельным аспектам бюджетной политики, а к бюджетному процессу в целом. Из прошлого не в полной мере извлечены уроки, которые снизили или ликвидировали бы негативные тенденции в будущем.

Вместе с тем остается открытым вопрос об условиях, ресурсах и факторах, определяющих эволюционное развитие бюджетного процесса и связанных с экономическим и политическим выбором общества. Не дан ответ и на вопрос о долгосрочных макроэкономических последствиях проводимой государством политики в области построения бюджетных отношений.

Новой областью научных знаний является квалиметрия управления бюджетным процессом. Практически отсутствуют научные публикации, системно отражающие оценку качества бюджета, управления бюджетом и управления бюджетным процессом.

Все это и определяет актуальность и направления диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является теоретико-методологическое обоснование эволюционного развития бюджетного процесса в России на основе анализа его современного состояния, определения воздействующих на него факторов, выявления приоритетов, обоснования направлений развития и повышения качества бюджетного управления.

Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

• развить теоретические взгляды на сущность бюджетного процесса как многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную сущность;
  
• выделить и систематизировать основные циклы, определяющие скорость и эффект эволюционных изменений, дать определение сущности эволюционного развития бюджетного процесса;
  
• определить и системно представить базовые институты бюджетного процесса, дать их развернутую характеристику;
  
• определить источники эволюционного развития бюджетного процесса, осуществить анализ данного развития и выявить его важнейшие противоречия;
  
• раскрыть факторы и закономерности эволюционного развития бюджетного процесса, обусловленные сложностью данного многоаспектного процесса;
  
• осуществить анализ критериев эволюционного развития бюджетного процесса и выявить взаимосвязь качества управления бюджетом и качества управления бюджетным процессом;
  
• определить содержание стадий бюджетного процесса с позиции их влияния на качество управления бюджетным процессом и разработать показатели качества управления бюджетным процессом;
  
• предложить методические подходы к повышению качества бюджетных технологий;
  
• выявить современные тенденции развития бюджетного процесса в аспекте усиления бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации.
  

Объектом исследования выступает эволюционное развитие бюджетного процесса в Российской Федерации, рассматриваемое в сопоставлении с развитыми федеративными государствами, на основе анализа условий, ресурсов, факторов и качества управления.

Предметом исследования служат причинно-следственные связи и тенденции, определяющие развитие бюджетного процесса в России, а также управляемый механизм его перехода в более зрелую фазу, позволяющую обеспечить его темпоральность, бюджетную симметрию и бюджетную эффективность.

Методология исследования. Методологической базой исследования являются эволюционная экономическая парадигма, диалектическая теория развития, фундаментальные положения экономической теории (марксистская традиция, институционализм, теория социального рыночного хозяйства), включающие анализ и теоретическое обобщение сущности финансовых и бюджетных отношений. Использован категориальный аппарат, развитый отечественной научной школой в области бюджетного процесса. Исследование основывалось на методологии системного анализа, дающей возможность раскрыть структуру и причинно-следственные связи построения бюджетного процесса, осуществить прогноз его развития и сформировать предложения по его дальнейшему совершенствованию. Использован сравнительный анализ, метод аналогий, обработка эмпирических данных для выявления причинно-следственных связей и тенденций в развитии бюджетного процесса, экстраполяция тенденций, экспертный анализ.

Информационной базой проведенного исследования послужили нормативные, методические и аналитические материалы Минфина России, Банка России, Федерального казначейства, материалы Центра Фискальной политики, финансово-экономические издания и публикации по проблемам бюджетного процесса.

Концепция исследования основана на предположении, что бюджетный процесс эволюционирует в системном порядке, который охватывает все уровни от нано- до мега- проявлений изменчивости, наследственности и необратимости. Экономическая эволюция бюджетного процесса – это усложнение структуры, функций и связей, условий внутренней и внешней среды, усиление внутренней организации и институций, рост потребляемых финансовых, материальных, информационных и др. ресурсов. Эволюционный подход к исследованию бюджетного процесса предполагает переход от концепций равновесия в условиях определенности и рациональности субъектов к неравновесной динамике при постоянно меняющихся условиях, факторах и субъектах. Бюджетный процесс эволюционирует в результате целенаправленной деятельности его акторов, что актуализирует повышение качества бюджетного управления и расширение возможностей его оценки.

Исследование выполнено в рамках п.2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования», п.2.6. «Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов» раздела 2 «Государственные финансы» Паспорта специальности 08.00.10. - «Финансы, денежное обращение и кредит».

Положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Бюджетный процесс представляет собой многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную сущность.
   

Как финансовая категория бюджетный процесс – это жизненный цикл бюджета, в течении которого осуществляются регламентируемые государством денежные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства для удовлетворения экономических интересов общества и его граждан.

Как организационная категория бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами права деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других ее участников по составлению проектов бюджетов, проектов государственных внебюджетных фондов, по рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Как управленческая категория бюджетный процесс отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходы, расходы бюджетов, внебюджетных фондов, межбюджетные отношения) при выполнении функций управления (планирование, регулирование, учет, анализ, контроль), с целью повышения качества и эффективности бюджетных услуг.

Как институциональная категория бюджетный процесс представляет собой совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов, эволюционирующих во времени, сохраняя свою сущность и модифицируя формы проявления.

Как правовая категория бюджетный процесс отражает регламентированные нормами права, процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета.

При восхождении от абстрактного к конкретному бюджетный процесс интегрирует все свои сущности и проявляется в реальной экономической действительности (в актуальном времени и пространстве) во всем многообразии структуры, функций и динамики.

2. Обладая свойствами «наследственности», «изменчивости» и «отбора», бюджетный процесс является эволюционным, причем в его развитии наблюдаются короткие (искусственные, регламентируемые) и длинные (естественные) циклы, интерференция которых определяет скорость и эффект эволюционных изменений. Эволюционное развитие бюджетного процесса представляет собой необратимое, направленное, закономерное изменение, в ходе которого происходит институциональная трансформация бюджетной системы и обусловленный этим переход к новым уровням организации бюджетного процесса, достигается новое качество бюджета.
   

3. В эволюционном развитии бюджетного процесса носителями «наследственности» выступают сформировавшиеся базовые институты бюджетного процесса: институт бюджетной централизации, регламентации и государственного контроля. Самовоспроизведение, хранение и реализация информации в процессе роста новых институциональных форм, т.е. создание реального бюджетного процесса, происходит на основе взаимодействия базовых институтов с дополнительными (комплементарными) институтами, имеющими характер реакции (отзыва) в альтернативной институциональной системе. Такими дополнительными институтами выступают институты бюджетной децентрализации, бюджетной самостоятельности и ответственности негосударственного финансового контроля. Каждый из базовых институтов взаимодействует с определенным комплементарным и отражает в нем свою «генетическую» информацию.

Взаимодействие базовых и дополнительных институтов создает основу для последующего синтеза эволюционирующего бюджетного процесса. В бюджетной системе государства взаимодействие базовых и комплементарных форм с отборами тех сочетаний, которые сохраняют «наследственность» и одновременно эволюционно модернизируют бюджетный процесс занимает от нескольких лет до десятилетий.

4. Источником «изменчивости» в эволюции бюджетного процесса выступает активность субъектов, наделенных бюджетными полномочиями. Определение субъектами специфики, содержания доминирующих институтов, механизма взаимодействия базовых и комплементарных институтов позволяет осознанно осуществлять институциональное строительство и минимизировать трансакционные и социально-политические издержки эволюционного развития бюджетного процесса. И наоборот, непонимание институциональной природы бюджетного процесса и попытки направить развитие по несвойственной ему эволюционной траектории завершается возвращением к доминированию присущей бюджетной системе институциональной матрице.

5. Факторы эволюции бюджетного процесса формируются в условиях внешней и внутренней среды, то есть той среды, в которой развивается бюджетный процесс. На разных уровнях анализа внешней и внутренней среды (от мега- до наноуровня) на эволюцию бюджетного процесса влияют различные условия, освоение и преодоление противоречий которых становится ресурсами или потенциальными факторами дальнейшего развития бюджетного процесса. Для освоения условий необходима сознательная, целенаправленная деятельность субъектов, наделенных бюджетными полномочиями.

6. Важная закономерность эволюции бюджетного процесса – допустимость сочетания её разноуровневых и разноскоростных вариантов, обусловленная пространственно-функциональной асимметрией данного многоаспектного процесса, разной степенью экономической однородности, финансового потенциала, бюджетной обеспеченности и политической готовности к участию в нем субнациональных бюджетных звеньев; образование зон ускоренного развития бюджетного процесса и более медленная эволюция в других зонах; более активное совершенствование одних функций (бюджетный учет, бюджетный контроль) и менее активное развитие других функций (долгосрочное бюджетное планирование).

7. Критерием эволюционного развития бюджетного процесса является новое качество бюджета. Взаимосвязь качества управления бюджетом и качества управления бюджетным процессом раскрывается через свойство динамичности качества – изменение интенсивности свойства и соответственного интенсивного количества во времени. Развертывание принципа динамичности качества управления приводит к двум взаимосвязанным принципам: отражение и жизненный цикл. Принцип отражения качества управления бюджетным процессом фиксирует отражение (перенос) качества процесса на качество результата и имеет смысл системного исследования: качество процесса продуцирует качество результата, или, качество результата наследует качество процесса. Жизненный цикл бюджета образует жизненный цикл управления его качеством. Каждый этап бюджетного процесса раскрывается как звено цепочки отражений качеств процессов в качествах результатов.

8. Декомпозиция системы управления бюджетным процессом может быть проведена по различным признакам, важнейшими из которых являются стадии бюджетного процесса, уровни бюджетной системы и структура бюджетов, поскольку качество управления должно обеспечиваться во временном, пространственном и содержательном аспектах. По названным признакам выстраивается триада обобщенных показателей качества управления бюджетным процессом: темпоральность, бюджетная симметрия и бюджетная эффективность. Эта триада создает ориентиры стратегического управления бюджетным процессом как основные видимые этапы трансформации бюджетных отношений, преодоления внутренних противоречий в бюджетной системе РФ.

9. В понятие бюджетной эффективности можно вкладывать различный смысл. Одним из частных критериев бюджетной эффективности является эффективность бюджетных расходов, которое, с одной стороны, означает их результативность, как степень достижения планируемого результата, то есть степень изменения целевого социального показателя, являющегося одним из объектов государственной социально-экономической политики. С другой стороны, эффективность бюджетных расходов - это минимизация издержек на оказание бюджетных услуг. Для определения общей эффективности бюджетных расходов предложено разделять деятельность бюджетных учреждений и результаты их деятельности. Целью бюджетной политики является достижение желаемых результатов, а непосредственно деятельность бюджетных учреждений является средством достижения результата.

10. Упорядоченный и формализованный инструментарий управления бюджетным процессом представляет собой бюджетные технологии. К числу активно формирующихся бюджетных технологий на современном этапе эволюционного развития бюджетного процесса в РФ относятся казначейское исполнение бюджета, межбюджетное выравнивание, бюджетирование, ориентированное на результат, бюджетный учет и отчетность, информатизация бюджетного процесса. Актуальными направлениями повышения качества бюджетных технологий являются:

• в области межбюджетного и межтерриториального выравнивания: законодательная регламентация бюджетных ограничений предоставления федеральной финансовой помощи на основе бюджетных нормативов, создание конкурентных условий получения бюджетных грантов, повышение децентрализации бюджетной системы, формализованная методика, отражающая функциональную зависимость выделяемого трансферта (гранта) от объема потенциальных доходов и планируемых расходов конкретного региона и сбалансированность его бюджета, определение фискального разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом региона отношением общего объема трансферта, выделяемого из федерального бюджета, к суммарной потребности в финансировании региона.
  
• в казначейском исполнении бюджетов: внедрение единой на всей территории страны методологии, технологии и механизмов взаимодействия с платежной системой Банка России, распределения регулирующих доходов; составления полной, достоверной и своевременной отчетности о кассовом исполнении бюджетов; соблюдения принципа «единства кассы»; совершенствования организационной структуры, обеспечивающей кассовое обслуживание исполнения бюджетов системы органов федерального казначейства;
  
• в бюджетном учете, отчетности, информатизации бюджетного процесса: унификация процессов и процедур осуществления операций со средствами бюджетов на основе бюджетной классификации и единой информационной и телекоммуникационной системы, централизованного взаимодействия с банковской системой, ФНС и другими администраторами поступлений.
  

11. Финансовому контролю принадлежит особо важная роль в обеспечении качества управления бюджетным процессом. Финансовый контроль является не только сферой деятельности органов государственного управления, но и самостоятельной отраслью научных знаний. Предметом финансового контроля как отрасли научных знаний служат информационные факты о реальных или потенциальных отклонениях от легитимных норм количественных и качественных характеристик финансовых потоков, опосредующих финансовые отношения в государстве. Основным методом финансового контроля как научной дисциплины признается метод коммуникации, который означает выявление прямых и обратных связей между количественными и качественными параметрами финансовых потоков, циркулирующих в финансовых системах, и опосредуемыми ими финансовыми отношениями.

12. Механизм государственного финансового контроля – это совокупность условий, форм и методов воздействия субъектов контроля на его объекты с целью обеспечения приоритетов финансовой политики государства. Эффективность функционирования механизма финансового контроля определяется его целостностью и равномерным развитием блоков: правового, информационного, институционального, коммуникационного, организационного и методического. Асимметрия действующего механизма государственного контроля обусловлена в настоящее время незавершенностью формирования правового и институционального блоков. В методическом блоке необходимо продолжать развитие прогрессивных специфических методов контроля, основанных на аудите эффективности бюджетных расходов. При этом необходимо учитывать эффективность контрольных мероприятий, соотнося средства, возвращенные в бюджет в результате контроля, и средства, полученные в результате улучшения деятельности субъекта контроля, с затратами на проведение контрольных мероприятий.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании эволюционного развития бюджетного процесса, в раскрытии на объемном фактологическом материале причинно-следственных связей между факторами, состоянием и эволюционной динамикой бюджетного процесса, в разработке на этой основе прогноза дальнейшего развития бюджетного процесса в Российской Федерации, как системы мер, охватывающих его важнейшие институты, стадии, инструменты и повышающих качество бюджетного управления.

Элементы научной новизны, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем:

• развиты теоретические основы бюджетного процесса как многоплановой экономической категории посредством систематизации его финансовой, организационной, управленческой, правовой и институциональной сущности, что позволило логически структурировать основные элементы бюджетного процесса и определить его методический инструментарий;
  
• дано авторское определение эволюционного развития бюджетного процесса как необратимого, направленного, закономерного изменения, в ходе которого происходит институциональная трансформация бюджетной системы и обусловленный этим переход к новым уровням организации бюджетного процесса, достигается новое качество бюджета;
  
• определена и теоретически обоснована система базовых и дополнительных (комплементарных) институтов бюджетного процесса. Раскрыт механизм воздействия на структуру и динамику бюджетного процесса таких институтов, как бюджетная децентрализация, бюджетная самостоятельность, негосударственный финансовый контроль. Определено, что каждый из базовых институтов взаимодействует с определенным комплементарным и отражает в нем свою «генетическую» информацию, а взаимодействие базовых и дополнительных институтов создает основу для последующего синтеза эволюционирующего бюджетного процесса;
  
• определена, теоретически обоснована и подтверждена исследованиями практики система условий и факторов, воздействующих на эволюцию бюджетного процесса на разных уровнях анализа внешней и внутренней среды (от мега- до наноуровня). Систематизированы и конкретизированы наиболее значимые внешние и внутренние факторы, формирующие структуру и динамику бюджетного процесса в России;
  
• выявлена важнейшая закономерность эволюционного развития бюджетного процесса, заключающаяся в сочетании разноуровневых и разноскоростных вариантов, обусловленная пространственно-функциональной асимметрией данного многоаспектного процесса, разной степенью экономической однородности, финансового потенциала, бюджетной обеспеченности и политической готовности к участию в нем субнациональных бюджетных звеньев; показано образование зон ускоренного развития бюджетного процесса и более медленная эволюция в других зонах;
  
• выделены критерии эволюционного развития бюджетного процесса, важнейших из которых является новое качество бюджета; раскрыта взаимосвязь качества управления бюджетом и качества управления бюджетным процессом, проявляющаяся через свойство динамичности качества; раскрыты этапы бюджетного процесса как звенья цепочки отражений качеств процессов в качествах результатов;
  
• предложена триада обобщенных показателей качества управления бюджетным процессом: темпоральность, бюджетная симметрия и бюджетная эффективность, создающая ориентиры стратегического управления бюджетным процессом как основные видимые этапы трансформации бюджетных отношений, преодоления внутренних противоречий в бюджетной системе РФ;
  
• предложены актуальные направления повышения качества бюджетных технологий как инструментов управления бюджетным процессом:
  

- разработана и предложена модель распределения финансовой помощи между субъектами РФ, основанная на выделении грантов из федерального бюджета для выравнивания бюджетной асимметрии по количественному критерию разницы между потенциальными бюджетными доходами получателя бюджетных средств и его нормативными расходами; уточнена и формализована методика предоставления бюджетного кредита на кассовый разрыв на основе объема бюджетных кредитов, выданных региону в отчетном и предыдущем году, и задолженности субъекта РФ федеральному бюджету на момент предоставления кредита;

- представлен комплекс финансовых методов организации казначейского исполнения бюджета, управления текущими кассовыми активами и пассивами бюджета, сконцентрированными на едином казначейском счете: открытие кредитной линии или размещение излишков ликвидных средств через центральный банк; адаптация выплат из бюджета к поступлениям; контроль за бюджетной эффективностью каждого платежа; обеспечение транспарентности бюджетных потоков;

- предложены конкретные меры по оптимизации бюджетного учета и казначейских процедур в части электронного документооборота, реализации технологии единого казначейского счета в рамках формирования механизмов централизации финансовых ресурсов и оптимизации прохождения денежных и информационных потоков (процедура верификации данных первичных документов, технология «Клиент-УФК», технология формирования единого казначейского информационного пространства);

• представлена принципиально новая авторская трактовка субординации функций государственного финансового контроля, основная функция состоит в обеспечении обратной связи между субъектами и объектами финансового управления; в качестве производных функций сформулированы превентивная, информационно-аналитическая, регулирующая, коммуникативная и социальная; раскрыто содержание государственного финансового контроля с трех методологических позиций: как способ и результат реализации контрольной функции финансов; как составная часть бюджетного процесса; как деятельность органов государственного управления в составе механизма бюджетного процесса; системно представлены объекты, субъекты, виды, формы, принципы и методы бюджетного контроля.
  

Теоретическая значимость диссертационного исследования. Теоретические и методологические положения, обоснованные в диссертации, дополняют и развивают теорию общественных финансов в сфере организации и управления бюджетным процессом. Теоретическая значимость исследования заключается в определении условий, ресурсов, факторов эволюционного развития бюджетного процесса, его источников, формализованного инструментария, повышающего качество управления.

Практическая значимость диссертационной работы. Результаты исследования, относящиеся к разработке среднесрочных мер по оптимизации и повышению эффективности бюджетного процесса, могут широко применяться Правительством РФ, Государственной думой РФ, органами исполнительной власти федерального и регионального уровня, Счетной палатой РФ в их деятельности по составлению и рассмотрению нормативных актов о соответствующих бюджетах, при разработке и проведении бюджетной политики, при организации исполнения бюджетов и контроля за расходованием бюджетных средств. Результаты исследования могут быть использованы в программах высшего и дополнительного профессионального образования по учебным дисциплинам «Финансы», «Финансы и кредит», «Бюджетная система РФ», «Финансовый контроль».

Главные теоретические выводы диссертации, составляющие её научную новизну, доведены до конкретных практических рекомендаций по формированию межбюджетных отношений, определению целесообразности предоставления безвозмездной финансовой помощи и бюджетных кредитов, определению целей и эффективности расходования бюджетных средств, качества управления бюджетным процессом, развитию электронного документооборота в процессе казначейского исполнения бюджета, методологии оценки эффективности государственного финансового контроля.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования неоднократно докладывались автором на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях.

Содержащиеся в диссертации рекомендации использованы в практической деятельности и при разработке нормативных актов Волгоградской областной думы, Управления федерального казначейства по Московской области и Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия. Отдельные выводы диссертационного исследования используются в научно-педагогической деятельности в Волгоградских вузах при разработке программ и чтении лекций по дисциплинам «Финансы», «Бюджетная система РФ».

Публикации. Основные результаты исследования отражены в 37 публикациях общим объемом авторского вклада 35 п.л.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, 5 глав, включающих 19 параграфов в которых последовательно рассмотрены теоретические, методологические и практические стороны бюджетного процесса, определяющие направление и динамику его эволюционного развития в Российской Федерации, заключения, библиографии из 325 наименований.


Основные идеи и выводы диссертации

Эволюция бюджетного процесса

С точки зрения эволюционного подхода, бюджетный процесс может быть рассмотрен как сложная социально-экономическая система, эволюционирующая во времени.

Определение законов экономической динамики – одна из нерешенных и активно исследуемых проблем современной теории, в том числе теории общественных финансов. Динамика понимается как постепенное обновление одних элементов эволюционирующего объекта (процесса) при сохранении других, задающих общую структуру, неизменными. Соответственно, разделяются носители «наследственности» и источники «изменчивости».

Носителями «наследственности» выступают сформировавшиеся базовые институты бюджетного процесса: институт бюджетной централизации, регламентации и государственного контроля. Самовоспроизведение, хранение и реализация информации в процессе роста новых институциональных форм, т.е. создание реального бюджетного процесса, происходит на основе взаимодействия базовых институтов с дополнительными (комплементарными) институтами, имеющими характер реакции (отзыва), в альтернативной институциональной системе. Такими дополнительными институтами выступают институты бюджетной децентрализации, бюджетной самостоятельности и ответственности, негосударственного финансового контроля. Каждый из базовых институтов взаимодействует с определенным комплементарным и отражает в нем свою «генетическую» информацию.

Взаимодействия базовых и дополнительных институтов создает основу для последующего синтеза эволюционирующего бюджетного процесса. В бюджетной системе государства взаимодействие базовых и комплементарных форм с отборами тех сочетаний, которые сохраняют «наследственность» и одновременно эволюционно модернизируют бюджетный процесс, занимает от нескольких лет до десятилетий.

На примере развития бюджетного федерализма в РФ можно проследить взаимодействие институтов бюджетной централизации и бюджетной децентрализации, выразившееся в развитии системы межбюджетных отношений, прошедшей несколько качественно различных этапов: от стихийной децентрализации межбюджетных отношений (1991-1993 гг.) через «экспериментальный федерализм» (1994-1997гг.), к построению федерализма (1999-2001гг.), и развитию эффективной системы межбюджетных отношений (2001г. – н.в.).

Источником «изменчивости» в эволюции бюджетного процесса выступает активность субъектов, наделенных бюджетными полномочиями. Определение субъектами специфики, содержания доминирующих институтов, механизма взаимодействия базовых и комплементарных институтов позволяет осознанно осуществлять институциональное строительство и минимизировать трансакционные и социально-политические издержки эволюционного развития бюджетного процесса.

И наоборот, непонимание институциональной природы бюджетного процесса и попытки направить развитие по несвойственной ему эволюционной траектории завершается возвращением к доминированию присущей бюджетной системе институциональной матрице.

Эволюционная самоорганизация социально-экономических систем, к которым относится бюджетный процесс, состоит в том, что для подстройки институциональной структуры посредством использования комплементарных форм необходима целенаправленная деятельность субъектов, обладающих бюджетными полномочиями. Иначе стихийное действие доминирующих структур хотя и будет обеспечивать развитие, но только через бюджетные кризисы. Например, несовершенство механизмов межбюджетного выравнивания в условиях реформирования экономики России обусловлено повышением централизованного контроля со стороны федеральных органов власти, взаимном делегированием полномочий в условиях недостаточности их финансирования, отсутствием четкой регламентации бюджетного кредитования и безвозмездного предоставления бюджетных грантов. Такая система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису. Повышение самостоятельности и ответственности всех уровней бюджетной системы, единство и согласованность их интересов возможны при следующих условиях: законодательная регламентация бюджетных ограничений предоставления федеральной финансовой помощи на основе бюджетных нормативов, создание конкурентных условий получения бюджетных грантов и повышение децентрализации бюджетной системы.

Факторы эволюции бюджетного процесса формируются в условиях внешней и внутренней среды, то есть той среды, в которой развивается бюджетный процесс. На мегауровне системными внешними условиями эволюционного развития бюджетного процесса стали глобализация и информатизация финансов, деятельность международных финансовых организаций.

На макроуровне – уровне национальной экономики условия «изменчивости» задаются экономической, денежно-кредитной политикой, национальными приоритетами.

На мезоуровне – уровне субнациональных финансов, условия изменчивости бюджетного процесса создают экономическая и финансовая политика регионов, бюджетная асимметрия, бюджетное устройство регионов, финансовая база местного самоуправления.

На микроуровне – уровне бюджетополучателей, эволюцию бюджетного процесса определяют условия внутреннего финансового управления бюджетными ресурсами.

На наноуровне – уровне конкретного субъекта, вовлеченного в бюджетный процесс, условием эволюции выступает способность распоряжаться бюджетными полномочиями.

Внутренние условия, в которых протекают бюджетный процесс, также имеют многоуровневую структуру. Все многообразие условий эволюции можно представить в виде логической схемы: бюджетная политика – бюджетное право – бюджетные полномочия – межбюджетные отношения.

Освоенные в процессе эволюции внешние и внутренние условия становятся ресурсами или потенциальными факторами дальнейшего развития бюджетного процесса. Для освоения условий необходима сознательная целенаправленная деятельность субъектов, наделенных бюджетными полномочиями. Преодолевая противоречия между условиями и ресурсами, соединяя ресурсы в бюджетном процессе, его участники создают факторы эволюционного развития системы.

На разных этапах эволюции бюджетного процесса возникают и преодолеваются различные противоречия, главным из которых является неспособность субъектов бюджетного процесса трансформировать условия в ресурсы эволюционного развития. Разрешение противоречий и преодоление барьеров развития формируют факторы эволюционного развития, которые (исходя из множественного представления сущности бюджетного процесса) можно представить следующим образом:

• интерференции «жизненных циклов» бюджетов;
  
• организационные;
  
• управленческие;
  
• институциональные;
  
• правовые.
  

Графически взаимосвязь условий, ресурсов и факторов эволюции представлены на рисунке.

Рис. Условия, ресурсы и факторы эволюционного развития бюджетного процесса

Источник: разработка автора

Важная закономерность эволюции бюджетного процесса – допустимость сочетания её разноуровневых и разноскоростных вариантов, обусловленная пространственно-функциональной асимметрией данного многоаспектного процесса, разной степенью экономической однородности, финансового потенциала, бюджетной обеспеченности и политической готовности к участию в нем субнациональных бюджетных звеньев; образование зон ускоренного развития бюджетного процесса и более медленная эволюция в других зонах; более активное совершенствование одних функций (бюджетный учет, бюджетный контроль) и менее активное развитие других функций (долгосрочное бюджетное планирование).


Качество управления бюджетным процессом

Качество управления относится к разряду наиболее проблемных и малоисследованных областей научного знания. Существуют различные толкования сущности этой категории.

Расширительный подход к определению качества управления трактует его как производную от двух фундаментальных составляющих: качества цели и качества исполнения, а базовую матрицу качества управления определяет как результативность и эффективность управленческой деятельности.

Альтернативный подход к толкованию этой категории дает более узкое определение качеству управления как частному критерию эффективности управления.

Существует оценка качества управления бюджетным процессом с точки зрения квалификации управляющих, обоснованности и эффективности принимаемых ими решений.

Автор придерживается мнения, что качество управления – это характеристика соответствия системы управления конкретной ситуации, степень выживаемости управляемого объекта (организации, процесса) в быстро меняющейся внутренней и внешней среде. Качество управления бюджетным процессом зависит как от статических, так и динамических характеристик системы управления, то есть ее построения и функционирования. Поэтому все характеристики структур, процесса управления, применяемых методов управления, бюджетных управленческих технологий всецело определяют качество управления бюджетным процессом.

Пока не существует общепринятой методики, позволяющей однозначно оценивать качество управления, стандартов, устанавливающих нормативные значения качественных характеристик.

Квалиметрия бюджетного управления является новой областью научных знаний, включающей самостоятельные сферы: оценки качества управления бюджетным процессом, управления бюджетом, качества бюджета и бюджетных услуг. Каждая категория качества бюджетного управления представляет собой сложную многоуровневую категорию в субординированном ряду, определяемую через единство ее частных суждений в аспектах: свойств, структурности, динамичности, определенности, целостности, специфичности, упорядоченности, ценности и др. Взаимосвязь качества управления бюджетом и качества управления бюджетным процессом раскрывается через свойство динамичности качества – изменение интенсивности свойства и соответственного интенсивного количества во времени. Развертывание принципа динамичности качества управления приводит к двум взаимосвязанным принципам: отражение и жизненный цикл. Принцип отражения качества управления бюджетным процессом фиксирует отражение (перенос) качества процесса на качество результата и имеет смысл системного исследования: качество процесса продуцирует качество результата, или, качество результата наследует качество процесса. Жизненный цикл бюджета образует жизненный цикл управления его качеством. Каждый этап бюджетного процесса раскрывается как звено цепочки отражений качеств процессов в качествах результатов.

Декомпозиция системы управления бюджетным процессом может быть проведена по различным признакам, важнейшими из которых являются стадии бюджетного процесса, уровни бюджетной системы и структура бюджетов, поскольку качество управления должно обеспечиваться во временном, пространственном и содержательном аспектах. По названным признакам выстраивается триада обобщенных показателей качества управления бюджетным процессом: темпоральность, бюджетная симметрия и бюджетная эффективность. Эта триада создает ориентиры стратегического управления бюджетным процессом как основные видимые этапы трансформации бюджетных отношений, преодоления внутренних противоречий в бюджетной системе РФ.

Темпоральность – чувствительность во времени, означает (в приложении к бюджетному процессу) строгое соответствие всех его стадий нормативным срокам их осуществления. В этом случае темпоральность можно оценивать по единичным показателям качества:

Т норм ≥ Т факт, где

Т норм – установленная бюджетным законодательством длительность стадии бюджетного процесса;

Т факт – фактическое время прохождения бюджетом определенной стадии бюджетного процесса.

Бюджетную симметрию характеризует комплексные и обобщенные показатели качества. В диссертации предложены критические показатели качества бюджетного управления, которые характеризуют пороговые значения, обеспечивающие бюджетную безопасность (таб. 1-3).

Таблица 1