Бюджетный процесс в Российской Федерации: эволюционное развитие и качество управления
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации российская федерация бюджетный, 6594.51kb.
- Аннотация рабочей программы дисциплины бюджетная система и бюджетный процесс в Российской, 60.04kb.
- Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодекс, 750.5kb.
- Программа дисциплины «бюджетная политика и бюджетный процесс в российской федерации», 425.76kb.
- Российская федерация бюджетный кодекс российской федерации, 5282.92kb.
- Российская федерация бюджетный кодекс российской федерации, 13316.82kb.
- Российская федерация бюджетный кодекс российской федерации, 5255.27kb.
- Программа дисциплины Бюджетная политика и бюджетный процесс для направления 080500., 264.52kb.
- «О бюджете Новоселицкого муниципального района на 2011 год», 4175.82kb.
- Программа дисциплины «Бюджетная политика и бюджетный процесс», 441.46kb.
Преимущества централизации и децентрализации производства общественных благ
| Централизованное производство | Децентрализованное производство |
| 1.Экономия на масштабе для некоторых общественных благ увеличение числа их потребителей приводит к снижению издержек производства в расчете на одного потребителя; |
Чем меньше территориальная единица, тем более однородны в среднем предпочтения людей, живущих на этой территории. Местные власти могут предложить населению общественные блага, в большей степени соответствующие их предпочтениям; |
При предоставлении общественных благ на локальном уровне не учитываются обусловленные ими внешние эффекты (как положительные, так и отрицательные), т.е. не принимаются в расчет все выгоды или издержки их производства. Это приводит к перепроизводству или недопроизводству общественных благ и неэффективному распределению ресурсов; | 2. Доступ к информации Информация о локальных потребностях в общественных благах более доступна местным органам власти, затраты на ее получение ниже. Например, потребность территории в общественных школах проще определить на локальном уровне; |
Производители общественных благ локального уровня могут предумышленно создавать условия, улучшающие положение данного локального сообщества за счет ухудшения положения других сообществ (это преимущество централизации отличается от предыдущего именно предумышленным характером действий местных властей); | 3.Стимулирование межрегиональной конкуренции В случае крайней неудовлетворенности политикой местных властей, в том числе в области производства общественных благ, некоторые жители данной территории могут прибегнуть к «голосованию ногами». Миграция населения из региона может создать стимулы для осуществления более эффективной политики (гипотеза Тибу); |
На централизованном уровне легче устанавливать и воплощать в жизнь единые стандарты качества общественных благ. Предыдущие аргументы в пользу централизации были продиктованы соображениями эффективности, тогда как данный аргумент, связанный с критерием равенства, не является бесспорным. | 4.Возможность экспериментировать в локальных масштабах. Некоторые затруднения вызывает определение того, каков наилучший способ предоставления конкретного общественного блага и существует ли он вообще. Наличие у региональных и местных органов власти права самостоятельно вырабатывать политику позволяет проверить разные подходы и сравнить результаты. |
Источник: разработка автора
Исходя из данной систематизации предложены мероприятия, направленные на оптимизацию распределения доходных и расходных полномочий внутри бюджетной системы и перераспределения финансовой помощи. При определении потребности регионов в финансовой помощи из федерального бюджета федеральные власти в простейшем случае выбирают для каждого региона долю погашаемого разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом (т.е. при определенных допущениях – софинансирует нормативную оценку фискального разрыва, оставляя обязательства по окончательному финансированию данного разрыва за региональными властями) при наличии бюджетного ограничения на суммарную величину финансовой помощи.
В этом случае оптимизационная задача распределения финансовой помощи может быть записана следующим образом:
 при ограничении  | (5) |
где:
Трансфi – объем финансовой помощи, получаемой i-ым регионом из федерального бюджета;
Пдi – потенциальные доходы бюджета получателя финансовой помощи;
– оценка необходимых (нормативных) расходов бюджета получателя финансовой помощи;Трансф – суммарный объем федеральной финансовой помощи.
Решением этой задачи является следующая формула распределения финансовой помощи регионам:
 | (6) |
где определяется из условия
 | (7) |
Таким образом, оптимальной стратегией федеральных властей является выделение каждому региону гранта, за счет средств которого финансируется одинаковая для всех регионов доля от наблюдаемого для каждого региона разрыва между некоторыми оценками необходимых расходов и потенциальных бюджетных доходов, произведенными федеральными властями. При этом доля погашаемого разрыва, единая для всех регионов, равна отношению общего объема средств, выделенных на финансовую помощь регионам, к суммарной по всем регионам нормативной потребности в финансировании описанного разрыва.
Аналогичная формула выделения трансферта может быть выписана для случаев, когда национальные власти ориентируются не на нормативные значения расходов и доходов, а на фактические или прогнозируемые, или когда в расчет при распределении финансовой помощи принимаются одновременно как фактические значения, так и нормативные оценки региональных бюджетных доходов и расходов.
По своему экономическому смыслу федеральная финансовая помощь должна быть направлена на выравнивание уровня бюджетных услуг, оказываемых на территории государства. Количественная оценка данного уровня заключается в определении, во-первых, межрегиональной дифференциации стоимости оказания государственных услуг, во-вторых, потенциального уровня государственных доходов, которые можно мобилизовать в региональный бюджет. Таким образом, объем финансовой помощи конкретному региону должен находиться в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной зависимости от его доходного потенциала.
Вопросы распределения финансовой помощи тесно взаимосвязаны с предоставлением кредитов на кассовый разрыв. Основной задачей при предоставлении такого рода денежных средств остается обеспечение текущей сбалансированности бюджета получателя средств при условии принятия последним повышенных обязательств по направлению заемных и собственных средств в последующие периоды на финансирование приоритетных расходов с соблюдением принципа равенства получателей средств и последующей оценкой результативности использования кредита в условиях наличия конкурентной среды среди получателей и повышения эффективности их бюджетной политики.
Решение о предоставлении кредита на кассовый разрыв региону должно зависеть от трех основных показателей – объема бюджетных кредитов на кассовый разрыв, выданных региону в прошлом году; объема бюджетных кредитов на кассовый разрыв, выданных региону в текущем году и задолженности субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом на момент предоставления кредита. Формализовано это выглядит следующим образом:
fs (Sпр.г.; Sтек. г.;Зфед.б.) (8)
где: Sпр.г – бюджетные кредиты, выданные субъекту РФ в прошлом году (тыс. руб.);
Sтек. г - бюджетные кредиты, выданные субъекту РФ в текущем году (тыс. руб.);
Зфед.б – задолженность субъекта РФ перед федеральным бюджетом.
Рассмотрим согласно представленной методологии два результативных варианта развития событий и предпосылки для их возникновения.
1
Sпр.г Sср пр г (9)
. Положительный эффект (предполагает принятие решения, склоняющего к выдаче региону бюджетного кредита):
г
Sср пр г =( Sпр.г)Рпр.г. (10)
де Sср пр г – средняя по стране величина выданных в прошлом году бюджетных кредитов в расчете на одного субъекта Федерации;
где Рпр.г. – количество регионов, получившие кредиты в прошлом году;
Sтек.г Sср тек г (11)
где Sср тек г - средняя по стране величина выданных в текущем году бюджетных кредитов в расчете на одного субъекта Федерации;
Sср тек г =( Sтек.г)Ртек.г. (12)
где Ртек.г. - количество регионов, получившие кредиты в текущем году;
f Зфед.б f ( Sпр.г; Sтек. г) (13)
либо
Зфед.б = 0 (14)
2
Sпр.г Sср пр г (15)
. Отрицательный эффект (предполагает принятие решения, отклоняющее выдачу региону бюджетного кредита):
г
Sср пр г =( Sпр.г)Рпр.г. (16)
де Sср пр г – средняя по стране величина выданных в прошлом году бюджетных кредитов в расчете на одного субъекта Федерации;
где Рпр.г. – количество регионов, получившие кредиты в прошлом году;
Sтек.г Sср тек г (17)
где Sср тек г - средняя по стране величина выданных в текущем году бюджетных кредитов в расчете на одного субъекта Федерации;
Sср тек г =( Sтек.г)Ртек.г. (18)
где Ртек.г. - количество регионов, получившие кредиты в текущем году;
f Зфед.б f ( Sпр.г; Sтек. г) (19)
либо
Зфед.б > 0 (20)
Результатом применения данной методики будет более рациональное использование федеральных денежных ресурсов, а также, существенное уменьшение задолженности регионов перед федеральным бюджетом.
Проведение научного исследования на основе эволюционной экономической парадигмы, обобщение теоретических и прикладных исследований отечественных и зарубежных авторов позволили выявить следующие направления внедрения бюджетирования, ориентированного на результат: программно-целевое бюджетирование — это средство повышения эффективности государственных расходов в условиях, когда все большая часть национального дохода перераспределяется государством. Международный опыт свидетельствует о том, что повысить эффективность государственных расходов за счет совершенствования одной только управленческой технологии (performance management), не затрагивая при этом бюджетный процесс, невозможно.
Проведенное исследование свидетельствует о существовании двух возможных вариантов эволюционного перехода к бюджетному процессу, построенному на программно- целевых принципах. Первый вариант состоит в поэтапном внедрении элементов программно-целевых принципов в бюджетный процесс всех его участников (прежде всего министерств и ведомств). Второй вариант предполагает: 1) выбор нескольких пилотных министерств, в которых все основные элементы программно-целевого бюджетирования внедряются одновременно; 2) анализ
полученных результатов; 3) корректировку первоначальных планов реформ; 4) распространение скорректированных планов на остальные министерства и ведомства. Данный вариант в большей степени соответствует эволюционному развитию бюджетного процесса.
В области казначейского исполнения бюджетов в настоящее время уже сложилась целостная система учета и распределения поступающих доходов, при этом органы федерального казначейства и федеральной налоговой службы дополняют друг друга, реализуя свои специфические функции. Разработаны: механизм ежедневного поступления сумм налогов и других платежей в банк, где открыт соответствующий счет казначейства, что позволяет непрерывно обеспечивать поступления средств в бюджет; механизм санкций за несвоевременное выполнение учреждениями платежных поручений по перечислению платежей в бюджет, что способствует укреплению финансовой дисциплины и упорядочиванию поступлений средств в бюджеты всех уровней. Важнейшей функцией федерального казначейства является распределение мобилизованных налогов, сборов и других платежей по уровням бюджетной системы. Особое значение придается своевременному перечислению дотаций и субвенций бюджетам нижестоящих уровней в суммах, предусмотренных в поквартальной росписи, если исполнение вышестоящих бюджетов происходит в пределах утвержденных показателей. В соответствии с мировой практикой долгосрочная сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней обеспечивается не на основе федеральных подпиток со стороны бюджетов вышестоящих уровней, а на основе отработки целостного механизма налоговых поступлений. Однако, в России этому препятствует распределение регулирующих налогов по единой ставке между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта в масштабе страны. В условиях экономической дифференциации это приводит к дотационности абсолютного большинства регионов, т.к. при определении ставок центр вынужден ориентироваться на налоговый потенциал наиболее развитых регионов. Фактически действующие в РФ законодательные нормы методологически предполагают временный характер налогового распределения. В этой связи важнейшей задачей эволюционного развития бюджетного процесса является отработка целостного механизма структурирования и функционирования налоговой системы, что благотворно скажется и на упорядочении процесса исполнения доходной части бюджетов всех уровней.
В последний период Правительством РФ разработаны единые правила и процедуры, в соответствии с которыми действуют все участники бюджетного процесса. Это позволяет обеспечивать их необходимую координацию, решать возникающие проблемы достаточно быстро и оперативно. Автором отмечается, что в результате реализации концепции Единого казначейского счета (ЕКС) повышается оперативность и актуальность информации о процессе исполнения федерального бюджета Российской Федерации.
Получаемая информация о движении средств на лицевых счетах органов федерального казначейства позволяет Правительству Российской Федерации эффективно управлять средствами федерального бюджета, а также создает предпосылки для более точного прогнозирования возможных кассовых разрывов при исполнении бюджетов всех уровней. Реализация концепции ЕКС в совокупности с процедурами предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств, создают систему эффективного управления и целевого использования бюджетных средств всеми участниками бюджетного процесса. Для реализации концепции функционирования ЕКС необходимо создание единой компьютеризированной интегрированной казначейской системы, частью которой должна стать строящаяся на сегодняшний день информационная телекоммуникационная система органов федерального казначейства Минфина России.
Управления федерального казначейства (УФК) по субъектам Российской Федерации, которые получают от ГУФК и других УФК объемы финансирования распорядителей и получателей средств по реестрам с пометкой «За счет доходов», должны получить право привлекать для обеспечения полной суммы расходов по всем этим реестрам средства доходов со счета 40101.
Расчет предельной суммы доходов федерального бюджета, которая может быть привлечена каждым УФК (на счет 40105 со счета 40101), можно производить по формуле:
Дпред = ОФ + ОФдоп - ОФдр – ОФдох, где (21)
Дпред – предельная сумма доходов федерального бюджета;
ОФ - объемы финансирования, поступившие от ГУФК и УФК по другим субъектам Российской Федерации;
ОФдоп - дополнительные объемы финансирования на сумму доходов от аренды имущества, находящегося в федеральной собственности;
ОФдр - объемов финансирования, переданные другим УФК;
ОФдох - нераспределенные объемы финансирования на лицевых счетах распорядителей средств (по реестрам с пометкой «За счет доходов») за период с начала года.
Таким образом, предельная привлеченная сумма доходов федерального бюджета складывается из объемов финансирования, поступивших от ГУФК и УФК по другим субъектам Российской Федерации и объемов дополнительного финансирования согласно отчетам 1-ап, за минусом объемов финансирования, переданных другим УФК, и нераспределенных объемов финансирования на лицевых счетах распорядителей средств (по реестрам с пометкой «За счет доходов») за период с начала года.
Приоритетной задачей федерального казначейства и других органов, осуществляющих аналогичные функции, является контроль за целевым использованием бюджетных средств. Целевое назначение выделенных из бюджета средств всегда можно установить на основе документов на перечисление этих средств, предусмотренных в соответствующих приказах и распоряжениях Минфина РФ. Гарантией реализации целевого характера бюджетных ассигнований является наличие у государственных органов полномочий по осуществлению контроля и применению санкций при нецелевом использовании выделенных из федерального бюджета средств. Последовательное применение такого рода санкций позволяет навести порядок в системе исполнения бюджета, оздоровить российские финансы, уменьшить напряженность в социальной сфере.
Роль финансового контроля в повышении качества управления бюджетным процессом
Рассматривая особую роль государственного финансового контроля в обеспечении качества управления бюджетным процессом, автор выделяет и субординирует его функции.
Основная функция государственного финансового контроля – обеспечение обратной связи, благодаря которой субъект, управляющий системой, получает необходимую информацию о ее действительном состоянии, что позволяет ему правильно оценивать фактически сделанное, выявлять отклонение от цели и связанные с этим нежелательные последствия.
Функция обеспечения обратной связи проявляется в более конкретных, производных функциях государственного финансового контроля: превентивной, информационно-аналитической, регулирующей, коммуникативной, социальной.
- Превентивная функция – это предупреждение финансовых правонарушений (профилактическая работа субъектов контроля по предупреждению правонарушений, связанных с использованием государственных средств и собственности, в процессе предварительного контроля).
- Информационно-аналитическая функция заключается в выявлении отклонений от плановых показателей, лимитов, норм, анализе и публичном обсуждении таких отклонений.
- Регулирующая (корректирующая) функция – это принятие мер по коррекции деятельности объектов контроля, применение финансовых санкций, разработка предложений по устранению недостатков, выявленных в процессе формирования и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов, а также финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, использующих государственные (муниципальные) средства.
- Коммуникативная функция – это координация деятельности и взаимодействия многочисленных контрольных органов.
- Социальная функция заключается в формировании доверия общества к исполнительной и представительной власти, обеспечивающего стабильность этой власти.
При всей сложности выделения критериев эффективности финансового контроля в общей эффективности управленческой деятельности их определение все-таки возможно при использовании следующих методических подходов.
Во-первых, следует четко установить структуру эффективности финансового контроля. Она, по мнению автора, состоит из двух частей: во-первых, это макроэффективность государственного финансового контроля и, во-вторых, промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля.
Макроэффективность - это сумма эффектов, полученных от проведения финансового контроля, которые можно классифицировать следующим образом: социальный эффект, организационный эффект, экономический эффект.
Социальный эффект финансового контроля проявляется в том, что по его результатам применяются меры к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, включая их увольнение и привлечение к уголовной ответственности. В результате финансового контроля, таким образом, улучшается социальная структура коллективов, руководящие должности занимают более квалифицированные, ответственные люди.
Таким образом, в обществе в целом создается большое доверие к власти, поскольку оно (общество) видит действенность власти, а это является одной из основ социальной стабильности в государстве.
Кроме того, финансовый контроль за исполнением бюджета не позволяет отвлекать средства, предусмотренные на социальные программы, на другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и др.
Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных мероприятий предлагаются и реализуются меры по улучшению структуры органов власти, в результате повышается управляемость в государстве, сокращаются излишние звенья или создаются новые, необходимые для экономики, повышается оперативность управления.
Экономический эффект достигается в результате улучшения деятельности органов исполнительной власти в части экономии бюджетных и внебюджетных средств.
Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля - это соотношение экономических результатов исполнения представлений и предписаний (возврат средств в федеральный бюджет, включая штрафные санкции; возврат средств на бюджетные счета предприятий и т.д.) и затрат на содержание органа государственного финансового контроля.
Количественная оценка макроэкономической эффективности финансового контроля может быть определена по следующей формуле:
Э эф. = (Э с. + Э о. + Э э.)/З, где: (22)
Э эф. - экономическая эффективность; Э с. - денежное выражение социального эффекта; Э о. - денежное выражение организационного эффекта; Э э. - денежное выражение экономического эффекта; З. - затраты на содержание органа финансового контроля.
Как видно из формулы, не все показатели и не всегда можно оценить количественно и в денежной форме, поэтому в практической деятельности наиболее приемлем упрощенный расчет экономической эффективности:
Э эф. = (Э б.+ Э с.)/З, где: (23)
Э б. - средства, возвращенные в бюджет; Э с. - средства, полученные в результате улучшения деятельности объекта контроля.
Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля рассчитывается по формуле:
Э эф. = Э б / З. (24)
Эти и другие идеи составили основу разработанной концепции эволюционного развития бюджетного процесса в России, включающей приоритеты и комплекс мер по оптимизации распределения доходных и расходных полномочий и перераспределения финансовой помощи между бюджетами всех уровней, повышению результативности бюджетных расходов, оценке эффективности качества управления бюджетным процессом, эффективности бюджетных расходов и государственного финансового контроля. Реализация предложенных мер, учет выявленных закономерностей и использование разработанного инструментария позволят повысить качество управления бюджетным процессом в Российской Федерации, что в итоге приведет к созданию эффективной бюджетной системы, отвечающей потребностям общества и направленной на реализацию государством своих функций, в первую очередь, экономической и социальной.
Список работ автора, опубликованных по теме диссертации:
Монографии и учебные пособия
- Придачук М.П. Бюджетный процесс в Российской Федерации: особенности, приоритеты и механизм развития/М.П. Придачук. – Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО ВолГАСУ, Волгоград, 2005. – 12,3 п.л.
- Придачук М.П. Российская Федерация как должник по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями государства / Придачук М.П., Усик А.Б.// Изд-во «Авторское перо». Волгоград, 2005.-9/4,5п.л.
- Придачук М.П. Бюджетный федерализм и региональные инвестиционные процессы / М.П. Придачук, М.К. Беляев // Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО ВолГАСУ, Волгоград, 2003. – 5,5/2,3 п.л.
- Придачук М.П. «Межбюджетные отношения» учебное пособие по курсу «Бюджет и бюджетная система РФ» для обучающихся по специальности 060400 «Финансы и кредит» / М.П. Придачук, М.С. Ломовцев // Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО ВолГАСУ, 2005.-3,5/1,8п.л.