Редакционно-издательским советом Томского политехнического университета Издательство Томского политехнического университета 2010
| Вид материала | Документы |
- Редакционно-издательским советом Томского политехнического университета Издательство, 2424.52kb.
- Редакционно-издательским советом Томского политехнического университета Издательство, 1434.78kb.
- Редакционно-издательским советом Томского политехнического университета Издательство, 2585.19kb.
- Редакционно-издательским советом Томского политехнического университета Издательство, 1488.99kb.
- Конспект лекций Рекомендовано в качестве учебного пособия Редакционно-издательским, 1023.31kb.
- Я управления рисками в организации рекомендовано в качестве учебного пособия Редакционно-издательским, 1160.94kb.
- Рекомендовано в качестве конспекта лекций Редакционно-издательским советом Томского, 1088.59kb.
- Методические указания для преподавателей Издательство Томского политехнического университета, 882.32kb.
- Учебное пособие Рекомендовано в качестве учебного пособия Редакционно-издательским, 2331.42kb.
- Учебное пособие Издательство Томского политехнического университета 2009, 1079.58kb.
Раздел II
Внешняя политика России
после окончания холодной войны
Глава 1
Институциональные основы
и факторы эволюции внешней политики России
1.1. Внешнеполитический потенциал государства
Под внешнеполитическим потенциалом понимается совокупность находящихся в руках государства ресурсов и инструментов, которые позволяют ему извлекать пользу из своего участия в международных делах. К ним относятся: 1) территория; 2) население; 2) военная мощь; 3) экономический и культурно-цивилизационный потенциал.
Территория. Россия – крупнейшее по территории государство в мире, занимающее к тому же выгодное геополитическое положение между Европой и Азией. Площадь территории нашей страны – 17.075.400 км2 или 11,46 % площади всей суши. Россия граничит с 16 странами. Сухопутная граница связывает ее с Норвегией, Финляндией, Эстонией, Латвией, Литвой, Польшей, Белоруссией, Украиной, Грузией, Азербайджаном, Казахстаном, Китаем, Монголией, Северной Кореей; морская – с Японией и США.
Обширная территория дает России хорошие возможности для коммерческого транзита грузов наземным и воздушным транспортом из Европы в Китай, Южную / Среднюю Азию и в обратном направлении. Кроме этого, с 2002 г. обнаружился и стратегический аспект транзита – Россия начала реализацию военно-политического соглашения с НАТО о переброске по своей территории военных грузов альянса в Афганистан для борьбы с талибами. С другой стороны, рекордная по мировым меркам площадь России является трудноконтролируемой, существенными являются и затраты федерального бюджета страны на охрану самой протяженной в мире сухопутной границы России с соседними странами.
Природные ресурсы России достаточно велики. По разведанным запасам природного газа и угля Россия стоит на первом, по нефти – на втором месте в мире. Доходы от экспорта углеводородов составляют основную часть экспортных поступлений в государственный бюджет, а многие развитые страны зависят от России как поставщика природного газа и нефти. Не случайно топливную энергетику западные специалисты окрестили главным внешнеполитическим «оружием» России.
Климатические условия в России отличаются низкими зимними температурами на большей части ее территории, т. е. они в основном неблагоприятны для комфортного проживания и деятельности человека. Это обстоятельство негативно сказывается на работе как сельского хозяйства, так и промышленности посредством повышения себестоимости российской продукции. Таким образом, территория России предоставляет как возможности для выгодного участия страны в мировых делах, так и накладывает ограничения на продвижение российских интересов в мире.
Население. Численность постоянно проживающего на территории России населения составила на 1 января 2008 г. 142 млн чел. По этому показателю наша страна занимала восьмое место в мире. Как и многие развитые страны, Россия решает проблему естественной убыли коренного населения, которая в 2008 г. составила примерно 470 тыс. чел. Депопуляция была названа президентом России главной внутренней проблемой страны на долгосрочную перспективу.
Военная мощь. Вооруженные силы играют важную, хотя и специфическую роль во внешней политике страны. В отношениях с Западом эта роль сдерживающая. Россия – одна из двух ведущих ядерных держав, и Запад считается с российским ядерным оружием, разрабатывая при этом программы его нейтрализации в качестве фактора стратегического сдерживания. Обычная же компонента российских вооруженных сил не соответствует современным техническим требованиям и если беспокоит Запад, то не в качестве прямой военной угрозы, а как угроза косвенная, связанная с возможностью попадания российского оружия в руки экстремистских режимов или террористических групп. В 2009 г. эксперты Международного института стратегических исследований (The International Institute for Strategic Studies, IISS) изучили состояние российской военной экономики и пришли к выводу, что усилия России по возрождению ее военного потенциала «являются не более чем символическими жестами и в военном отношении остаются очень «скромными»43.
Можно, таким образом, сказать, что военный потенциал России в ее отношениях с развитыми странами не играет принципиальной роли не только по причине своей недостаточности, но и в связи с тем, что как таковая военная составляющая международных отношений в этой части мира занимает периферийное положение.
В отношениях же России с «третьим миром» роль военной силы значительно больше. И связана она как с высокой степенью милитаризации развивающихся стран, так и с технической способностью России противостоять большинству из них в обычной войне. Ограниченность военной силы России в ее отношениях с «третьим миром» проистекает не столько из технической отсталости государства, сколько определяется структурой самого российского общества, которое не имеет развитого среднего класса, резко расслоено на богатых и бедных, а потому политически неустойчиво и, вероятно, неспособно к длительному конфликту с убежденным противником.
Экономический и культурно-цивилизационный фактор внешней политики непосредственно связан с уровнем научно-технического, экономического и общецивилизационного развития страны и в настоящее время является главным в международных отношениях, в первую очередь, в развитой части мира. Он в решающей степени определяет международный статус государства, формирует его международный имидж и уважение со стороны мирового сообщества.
В сравнении с ведущими странами экономический и культурно-цивилизационный потенциал России является небольшим. Экономика и уровень жизни людей в России хотя и подросли за последние годы, тем не менее очевидно, что стандарты западной экономики не будут достигнуты Россией даже в долгосрочной перспективе. Как показывают исследования, ведущие российские университеты занимают в международных рейтингах низкие места, а уровень конкурентоспособности российской промышленности нередко соответствует показателям стран третьего мира. Недостаточно успешна Россия и в привлечении высококвалифицированных специалистов, напротив, страна выступает их производителем и экспортером, так как не может предложить им достойной оплаты труда. Исключение составляет, пожалуй, лишь группа топ-менеджеров российских компаний, которая почти целиком состоит из иностранцев, проживающих в России повременно.
Таким образом, культурно-цивилизационный инструментарий малодоступен отечественной внешней политике, наша страна не достаточно «аттрактивна», она не способна оказывать заметного влияния на сопредельные, как правило, тяготеющие к Западу страны, являясь в то же время объектом культурно-цивилизационного натиска Европы и США, обороняясь от него, порой не очень успешно. Впрочем, определенными возможностями Россия в этой области располагает. Прежде всего речь идет об активной части российской диаспоры за рубежом и небольшом числе отечественных брендов, имеющих мировую известность.
Работающие на Западе российские программисты, инженеры, биологи, деятели культуры, спортсмены добиваются высоких результатов, разрушая тем самым издавна бытующий и в Старом, и Новом Свете мрачно-бездарный образ людей из нашей страны. Имена современных российских ученых Р. Сагдеева, П. Уфимцева, спортсменов А. Овечкина и К. Цзю хорошо известны и в Европе, и в США. О высоком уровне эмигрантов из России говорили и основатель Майкрософт Б. Гейтс,
и президент США Б. Клинтон, который однажды назвал русских самыми компетентными людьми в мире (в период его администрации в Белом доме был специальный отдел по российским технологиям). Отрадно, что Запад воспринимает россиян как экономически активных людей, что положительно сказывается на международном положении и безопасности как самой России, так и русскоязычных меньшинств, проживающих в разных странах мира.
Отметим, что нынешнее российское руководство отдает должное вкладу проживающих за рубежом соотечественников в культуру и экономику России. И на смену негативному отношению к ним приходит государственный диалог с русскоязычной диаспорой за границей, о лучших ее представителях снимаются телепрограммы, они становятся положительным примером для молодого поколения россиян. Напомним, что в начале XXI в. в дальнем зарубежье проживало более 10 млн россиян, уехавших из страны в течение всего ХХ в.
Заметным политическим событием в жизни русской диаспоры за рубежом стало проведение в октябре 2006 г. в Санкт-Петербурге Всемирного конгресса соотечественников. На конгресс приехали около 600 представителей диаспор наших соотечественников из 103 стран мира. С обращением к участникам форума выступил В.В. Путин. Основная дискуссия развернулась вокруг трех основных документов, принятых в России. Это – Программа работы с соотечественниками за рубежом на 2006–2008 гг., Федеральная целевая программа «Русский язык
(2006–2010)» и Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом. Следует отметить, что это масштабное мероприятие – уже второе по счету. Первый конгресс соотечественников, на котором также был В.В. Путин, состоялся в Москве в октябре 2001 г. Регулярными становятся и встречи президента России с соотечественниками, проживающими в разных уголках земного шара. Такие мероприятия обычно входят в программы визитов главы российского государства в зарубежные страны.
Преемственность и новации во внешней политике. Говоря об эволюции внешней политики современной России, нельзя обойти вниманием вопрос о том, в какой степени новый внешнеполитический курс продолжает или отвергает прежний, уходящий своими корнями не только в советскую, но и в более отдаленную, досоветскую историю. Важность этой проблемы обусловлена тем, что наиболее разумным путем эволюции внешней политики государства как раз и является оптимальное сочетание традиций и новаций, что позволяет с пользой для дела переносить из прошлого в настоящее то лучшее, что прежде удавалось реализовывать в мировых делах, а также не повторять тех ошибок, которые омрачали жизнь прошлых поколений.
Принцип преемственности внешней политики современной России в наиболее четком виде проявился в стремлении руководства страны удерживать политическое влияние в ключевых для России местах посредством прежде всего режима преференциальной торговли. То есть там, где Россия желала сохранить свое политическое влияние, она была согласна на экономические издержки, продавая по заниженным ценам ликвидные на мировом рынке российские товары. И если в советский период сфера влияния СССР, а значит, и преференциальной торговли распространялись на многие части света, то для постсоветской России районом ключевых интересов стали страны СНГ и Балтии, с некоторыми из них Россия поддерживала практику неэквивалентного экономического обмена.
То есть не извлечение прибыли из участия в международной деятельности, не повышение конкурентоспособности и привлекательности своей страны посредством эксплуатации внешнеполитической конъюнктуры, а расширение сферы политического влияния на ряд сопредельных с Россией стран путем оказания им экономических преференций стало, пожалуй, главной характеристикой российской внешней политики на начальном ее этапе после распада СССР. Имея глубокие исторические корни, это внешнеполитическое мышление в прошлом привело к возникновению парадоксальной ситуации, при которой внутренние области страны в конечном итоге оказались в худшем экономическом положении, чем периферийные, особенно если те граничили с более развитыми государствами. Итогом этой политики, как известно, стала маргинализация и распад СССР.
В новых, постсоветских реалиях принцип преференциальной торговли трансформировался следующим образом: чем дальше от границ России находилось суверенное государство, тем в меньшей степени оно подпадало под действие экономических преференций, и в большей – прагматического подхода, значение которого во внешней политике Кремля постепенно повышалось. Отметим, что усиление прагматизма в российской внешней политике нарастало по мере накопления доказательств неуспеха интеграции СНГ и ухудшения состояния самой России, которая в начале XXI в. оказалась перед лицом утраты собственного национального суверенитета. Таким образом, прагматический поворот внешней политики России на рубеже веков стал тем водоразделом, который отделил прежний, прежде всего советский, подход ведения мировых дел от современного.
Чтобы лучше представить это, посмотрим на определение прагматизма. Данное понятие имеет широкое толкование. Политическая наука прагматичными называет так или иначе мотивированные поступки государственных деятелей. В этом смысле вся человеческая история предстает не в качестве заданной эволюции, а как причинно-следственная цепочка, в которой политические деятели оперативно реагируют на спонтанно возникающие ситуации, не имея при этом заранее заготовленных способов из разрешения. То есть прагматизм может быть истолкован как синоним адекватного и эффективного реагирования в условиях внешней неопределенности.
В сфере международных отношений прагматизм обычно безразличен к идее солидарности субъектов мировой политики, а настаивает на соблюдении важнейших государственных интересов своей страны – прежде всего военной и экономической безопасности. При этом желания других государств, даже культурно родственных, игнорируются или жертвуются во благо собственных. Прагматизм в сфере военной безопасности выводит на первый план принцип стоимость/эффективность при организации военного строительства и практики военных действий. Основанная на прагматизме экономическая политика главной своей целью видит извлечение прибыли из любых внешних связей. Добавим, что важнейшим условием перехода страны к прагматизму во внешней политике является индивидуализация массового сознания и децентрализация системы государственного управления.
К примеру, непрагматической можно назвать многолетнюю «братскую помощь» СССР своим идеологическим протеже в период холодной войны. В этом случае экономические ресурсы СССР тратились на сохранение внешнего единства стран социализма. С другой стороны, прагматичным можно назвать решение России вывести с территории Кубы радиолокационную станцию в Лурдесе в 2002 г., т. к. оказалось, что получаемая с ее помощью информация может быть доступна по другим информационным каналам, причем намного дешевле. Другим примером прагматизма является решение Москвы повысить цены на газ для Белоруссии, страны, хотя и близкой России, но не входящей в нее в качестве субъекта Федерации.
Здесь экономическое благо России оказалось выше сохранения хороших отношений с ближайшим союзником.
1.2. Политическая система России и основные
группы влияния в российской внешней политике
Россия – президентская республика. Согласно действующей Конституции, президент России представляет свою страну в международных делах, утверждает ее военную и внешнеполитическую доктрины. Он выступает с ежегодным посланием к российскому парламенту – Федеральному собранию (Государственная дума и Совет Федерации), представляющим собой анализ всех основных направлений государственной политики, в т. ч. обзор международной обстановки и внешней политики страны за истекший год. Президент ведет международные переговоры от имени России и заключает договоры, которые либо проходят ратификацию парламентом для вступления в законную силу, либо начинают действовать немедленно с момента их подписания президентом.
Глава государства является главнокомандующим вооруженными силами, ведает разведывательной деятельностью, контролирует каналы дипломатической и специальной связи.
Роль правительства России во внешней политике гораздо скромнее и заключается в основном в выполнении намеченного президентом внешнеполитического курса. Председатель правительства может заключать международные договоры с главами правительств зарубежных стран прежде всего по вопросам экономического сотрудничества.
Парламент РФ принимает участие в формировании внешней политики через процесс ратификации международных договоров и утверждения государственного бюджета в той его части, которая связана с внешнеполитической деятельностью государства. Согласно Конституции РФ, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной думой законы по вопросам финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы РФ; войны и мира. Совет Федерации и Государственная дума проводят регулярные контакты с парламентариями других стран. Рабочим органом Совета Федерации является Комитет по международным делам Совета Федерации, Государственной думы – Комитет Госдумы по международным делам.
На выработку внешнеполитического курса страны большое влияние оказывают крупные финансово-промышленные группы. На отношения России с внешним миром они смотрят сквозь призму своих экономических интересов – там, где отношения России с какой-либо страной идут им на пользу, это приветствуется. Если нет, бизнес препятствует расширению контактов, например, для защиты своих интересов от иностранных конкурентов. К примеру, отечественные авиаперевозчики охотно покупают «Боинги» и «Эрбасы», но не поддерживают идею открытия российского рынка для западных авиакомпаний. Примерно то же самое относится и к рынку сотовой связи, страховых и образовательных услуг. Понятно, что существующее привилегированное положение отдельных отраслей российской экономики возникло благодаря лоббированию их интересов во властных коридорах Кремля.
Посмотрим на основные внутренние факторы влияния на внешнюю политику России.
1.2.1. Топливно-энергетический комплекс (ТЭК)
Нефтяная и газовая отрасль всегда входили в число главных доноров государственного бюджета страны. Благодаря ТЭК, в начале
2000-х гг. Россия сумела не только ослабить остроту долговой зависимости от Запада, но и создать один из крупнейших в мире золотовалютных запасов. В 2008 г., когда цена барреля нефти превысила 100 долл., а тысячи кубометров природного газа 350, роль этого сектора экономики трудно переоценить. Экономический потенциал ТЭК способствовал его политическому влиянию, тем более, что государство стало активно участвовать в развитии ТЭК напрямую, например, в форме главного акционера компании ОАО «Газпром». Усиливалась и его косвенная роль в частных нефтяных компаниях.
ТЭК заинтересован в развитии дружественных и стабильных отношений с Западом – ведь именно там он реализует основную часть своей экспортной квоты и закупает технологии для добычи и транспортировки углеводородов. Из недр ТЭК исходят наиболее мощные импульсы, которые толкают Россию в западное экономическое пространство, учат ее техникам экономического диалога с Западом. В то же время ТЭК является причиной экономических трений между Россией и США и, особенно, Россией и ЕС. Западные партнеры России обеспокоены проблемой своего бесперебойного энергоснабжения российским газом и нефтью в условиях постепенного перехода Украины и Белоруссии на мировые цены на газ, добиваются от нашей страны разукрупнения ее газовой отрасли и либерализации условий участия иностранного капитала в российских энергетических компаниях. Россия же, по образному выражению В.В. Путина, «зажав конфетку в кулачке», пытается взамен получить доступ к западным газопроводам. Как известно, президент России не раз открыто принимал сторону «Газпрома» в его переговорах с ЕС.
Кроме этого, ТЭК в поисках альтернативных путей доставки своей продукции прежним потребителям и новых рынков сбыта способствует диверсификации международных контактов России на твердой, экономической основе. Так, ТЭК сыграл немаловажную роль в укреплении двусторонних контактов России с Германией, Болгарией и Китаем.
1.2.2. Военно-промышленный комплекс (ВПК)
Военно-промышленный комплекс – это военная промышленность, военная наука и армия. Как и ТЭК, ВПК на протяжении многих лет был одним из основных лоббистов внешней политики страны. В период холодной войны по степени своего влияния на высшие эшелоны власти ВПК не имел себе равных, но в 1990-е гг. положение изменилось, и на первый план вышел ТЭК. В настоящее время ВПК сильно зависит от внешних рынков на свою продукцию. Причина в том, что российская армия закупает только половину производимого им вооружения, а остальное (около 5,5 млрд долл.) военная промышленность зарабатывает на зарубежных поставках. Основными покупателями российского вооружения являются Китай и Индия, соответственно, ВПК оказывает на отношения России с этими странами заметное влияние. Но его роль здесь весьма специфична.
В отношениях с Китаем роль ВПК проявляется в том, что российские политики и дипломаты, давая самые восторженные оценки взаимным отношениям, нередко не обращают достаточного внимания на проблемы в торгово-экономической области, не реагируют на предупреждения российских ученых-китаеведов и западных лидеров о возможном превращении Китая в главную геополитическую угрозу XXI в. Складывается впечатление, что Россия старается не обидеть китайских лидеров и не оттолкнуть их от себя. При этом наша страна почему-то не учитывает, что, во-первых, не все отрасли российской экономики получают преимущества в существующей модели российско-китайских отношений, а во-вторых, китайская привязанность к России прагматична и обусловлена не добрыми словами российских политиков в адрес Китая, а невозможностью приобретения им на Западе необходимых ему военных технологий. Весьма вероятно, что, по мере смягчения Западом режима технологических ограничений на торговлю с Китаем, эта страна будет переводить российский ВПК в равные с западными производителями условия, невзирая на то, сколько уступок ему сделала российская сторона в прежние годы. Таким образом, можно сделать вывод о том, что влияние ВПК на отношения России с Китаем тормозит решение ряда проблем в существующих отношениях, ставит нашу страну в неэквивалентные условия экономического обмена с Китаем.
Иную роль ВПК играет в отношениях России и Индии. Эта страна не вызывает опасений ни на Западе, ни в России. Поэтому на индийском рынке российский ВПК конкурирует с иностранными, прежде всего американскими корпорациями. За счет более низких цен и готовности продавать технологии и лицензии на производство своей продукции российской «оборонке» удается заключать с Индией многомиллиардные контракты. На индийском рынке Россия приобретает опыт конкуренции в высокотехнологичном сегменте рынка, что положительно сказывается на всей ее экономике.
1.2.3. Министерство иностранных дел (МИД),
общественное мнение и политические партии
В современных условиях повысилась роль МИД России. Конституция возлагает на него разработку рекомендаций президенту РФ по проведению внешнеполитического курса страны, практической его реализации, правового обеспечения внешнеполитической деятельности страны. Министерство сегодня стало и публичной трибуной, и лицом российского государства за рубежом. Возросли профессиональные требования к сотрудникам этого министерства. Сам министр иностранных дел России в нынешних условиях – это не только дипломат, но и лицо, которое должно обладать качествами публичного политика, умеющего одинаково профессионально вести сложные переговоры и выступать в публичных телепередачах, отвечать на острые вопросы журналистов, знать многие детали. В сущности, для общественного мнения, не слишком искушенного в тонкостях российской внешней политики, именно министр иностранных дел и является ее подлинным олицетворением.
Все большую роль в российской внешней политике играет общественное мнение. Эта роль – скорее не в его прямом участии в политике, а в неучастии. Люди в России сегодня гораздо меньше, чем прежде, интересуются политикой, в том числе и внешней. Тем самым они лишают государство излишней самоуверенности в международных делах, которой оно обладало в прошлом, заставляя чиновников действовать на международной арене более ответственно и эффективно. Государство при этом наблюдает за общественной реакцией на внешнеполитические решения, изучает результаты многочисленных мониторингов, социологических замеров и пр., но в реализации практических решений не всегда считается с мнением народа. Например, так произошло во время передачи Россией Китаю нескольких российских островов. Обратным примером может служить ситуация в период первой Чеченской войны 1994–1996 гг., когда в канун президентских выборов 1996 г. во многом именно негативное отношение общественного мнения к этой войне вынудило Б.Н. Ельцина остановить боевые действия. В настоящее время у нас в стране отсутствует компетентное общественное мнение, которое сложилось в развитых странах, поэтому низкий уровень участия общественности в решении политических вопросов является, возможно, лучшим для нашей страны вариантом.
Политические партии в России неразвиты и большого влияния на формирование внешней политики страны не оказывают. Фактически в стране развивается тренд в пользу однопартийной системы. Тем не менее, в Государственной думе идут обсуждения международных соглашений, которые подлежат обязательной ратификации. Так, партийные фракции вносят свой вклад во внешнюю политику страны. Нередко лидеры думских фракций комментируют крупные международные события, такие, как военные удары США по базам террористов, казнь С. Хусейна и пр.
1.2.4. Основные положения концепции внешней политики РФ
До 2008 г. основным внешнеполитическим документом России оставалась утвержденная В.В. Путиным в июне 2000 г. Концепция внешней политики РФ. Поддерживая идеи многополярного мира и увеличения роли ООН в решении мировых вопросов, «Концепция» ориентировала Россию на прагматизм и самостоятельность в мировых делах. Важным положением этого документа была идея о том, что технико-экономическая отсталость российского государства лежит в основе всех его внешнеполитических проблем.
Сходство Концепции 2000 г. с Основными положениями концепции внешней политики 1993 г. состояло в том, что Россия своим ближайшим внешнеполитическим партнером называла Запад, отличие – в утверждении такого внешнеполитического курса, который не встраивал бы ее в чье-либо политическое русло, и в своей внутренней логике основывался бы на утилитарных техниках. Приоритетами внешней политики России стали ее отношения со странами СНГ и Балтии, Европейским союзом, США, КНР, Японией и другими крупнейшими мировыми державами.
В 2006 г. в российских политических кругах началось обсуждение будущей внешнеполитической концепции страны, которое, однако, не привело к ее институциональному оформлению. Российским президентом был взят курс не на отказ от Концепции 2000 г., а на внесение в нее постепенных изменений. Это говорило о верных стратегических установках данного документа.
Отправной точкой коррекции концепции внешней политики России стала рабочая встреча В.В. Путина с послами и представителями Российской Федерации в МИДе в июне 2006 г. Выступление президента России свелось к тому, что «Россия в целом должна нести соразмерную своему положению и возможностям ответственность за глобальное и социально-экономическое развитие». Иными словами, речь шла о том, что Россия, как крупная страна, должна занять более активную позицию на мировой арене. Следующим шагом стала «мюнхенская речь» В.В. Путина в феврале 2007 г., в которой президент России недвусмысленно отверг попытки создания однополярного мира под эгидой США. В завершающем послании президента России Федеральному собранию 26 апреля 2007 г., в его выступлении перед дипкорпусом 28 ноября 2007 г. и на расширенном заседании Госсовета 8 февраля 2008 г. были высказаны новые идеи по изменению российской внешней политики не только на ближайшее, но и на среднесрочное будущее.
В содержательном плане новые подходы российского руководства к внешней политике выглядят следующим образом: Россия стремится избегать конфронтации с другими государствами и сохранять за собой «свободу рук», избегая при этом любых стратегических обязательств.
В отношении подходов к ведению мировых дел избран принцип их многообразия и плюрализма, т. е. не ориентация на какие-либо заданные схемы и стандарты, а поиск наиболее эффективных путей продвижения российских интересов в мире стал определяющим условием внешнеполитического успеха страны. Это относится не только к методам ведения внешней политики, но и к ее географии, которая должна быть максимально широкой, открывающей возможности для маневра и свободного выбора партнеров России в мире. В качестве главных угроз России в начале XXI в. были названы такие внешние проблемы, как терроризм, приближение военной инфраструктуры НАТО к российским границам, распространение ОМП и др.
В 2008 г. МИД России в основном завершил работу над новой внешнеполитической концепцией страны, которая была утверждена президентом России Д.А. Медведевым 12 июля 2008 г.
Целью внешней политики России новая концепция назвала создание благоприятных внешнеполитических условий для внутренней модернизации страны. Была выбрана такая модель внешней политики, с помощью которой Россия могла бы «оказывать влияние на формирование новой архитектуры международных отношений». Важнейшим региональным приоритетом внешней политики страны остались ее отношения со странами СНГ, прежде всего с Беларусью, странами – участниками ОДКБ и ЕврАзЭС.
Со странами НАТО Россия намерена строить равноправные отношения, ставя их в зависимость от готовности альянса «к равноправному партнерству, неукоснительному соблюдению принципов и норм международного права, выполнению всеми его членами взятого на себя в рамках Совета Россия – НАТО обязательства не обеспечивать свою безопасность за счет безопасности Российской Федерации, а также обязательств по военной сдержанности».
В новой концепции отмечалось, что российско-американские отношения должны развиваться с «учетом не только их огромного потенциала для взаимовыгодного двустороннего торгово-экономического, научно-технического и иного сотрудничества, но и их ключевого влияния на состояние глобальной стратегической стабильности и международной обстановки в целом».
1.3. Распад СССР и зарождение новой
геополитической ситуации в Евразии
Распад Советского Союза застал врасплох как советских, так и зарубежных ученых и политиков. Конечно, на Западе всегда хватало сценариев гибели советского государства. О возможном распаде СССР, как известно, говорили Дж. Кеннан и З. Бжезинский, но они не называли конкретной даты этого события. В самом СССР эти и другие аналогичные сценарии назывались «злопыхательствами недругов социализма», им не придавалось серьезного значения.
В 1980-е гг. многие западные эксперты-международники считали, что советская экономика, несмотря на все ее трудности, все-таки сумеет адаптироваться к требованиям постиндустриального общества, а экс-президент США Р. Никсон в шутку называл советский коммунизм «бессмертным». В конце 1980-х гг. единодушие западных экспертов относительно будущего СССР как сверхдержавы было столь очевидным, что последовавший вскоре коллапс Советского Союза поставил под вопрос само существование науки о международных отношениях, особенно, советологии, расписавшейся в своей неспособности предвидеть столь явное изменение международного климата, которое произошло на рубеже 80–90-е гг. ХХ в.
Экс-президент СССР М.С. Горбачев вспоминал после своей отставки, что до самого конца был уверен в приверженности лидеров союзных республик идее сохранения Союза, пусть и в новой, менее централизованной форме. Эта убежденность была основана отнюдь не на пустом месте – в марте 1990 г. в СССР был проведен всесоюзный референдум, в ходе которого более 70 % граждан высказались в поддержку сохранения единого государства. Страна была тесно связана экономически, культурно и исторически. Порвать наработанные за десятилетия связи казалось немыслимым. Определенную уверенность в возможности сохранения единого государства разделял и первый президент России Б.Н. Ельцин. Правда, в его понимании, новое государство должно было сложиться не под эгидой «центра» во главе с М.С. Горбачевым, а в результате добровольного согласия республик бывшего СССР. Подписание же нового варианта союзного договора Б.Н. Ельцин считал вполне возможным сразу же после денонсации в декабре 1991 г. Договора об образовании СССР и подписания нового Договора об образовании СНГ лидерами России Б. Ельциным, Украины – Л. Кравчуком и Белоруссии С. Шушкевичем, к которому присоединились все бывшие республики СССР, за исключением Литвы, Латвии и Эстонии.
История, однако, распорядилась по-своему. Интеграционные процессы между государствами СНГ в 1990-е гг. шли очень трудно, особенно на европейском направлении, а в начале нынешнего века и вовсе остановились. Более того, начался обратный процесс движения некоторых стран Содружества, главным образом, Украины и Грузии в НАТО и Европейский союз. Зазвучали голоса и о ненужности самого СНГ, существующего теперь лишь на бумаге. Можно сказать, что идея интеграции государств СНГ к настоящему времени изжила себя. Почему? Почему большевикам удалось объединить страну уже через каких-то пять лет после прихода к власти, а нынешние элиты не сумели сделать этого до сих пор? Ответ на этот вопрос дает внутреннее положение России.
Если обратиться к истории, то можно увидеть, что подписание в 1922 г. Договора об образовании СССР было в первую очередь обязано тому, в целом позитивному, имиджу, который сопровождал дореволюционную Россию на протяжении последних тридцати пяти лет ее существования вплоть до ее распада в 1917 г. Страна обладала самыми высокими в Европе темпами экономического роста, стабильной валютой, конкурентоспособной в ряде отраслей промышленностью и наукой. Российские инженеры славились на всю Европу. Многочисленные прогнозы прочили Россию в одного из лидеров Европы ХХ в. В этой связи распад Российской империи в 1917 г. стал не столько закономерной катастрофой агонизирующей и разлагающейся системы, сколько историческим парадоксом, нелепой случайностью, ошибкой. Успешное прошлое России вселяло уверенность в ее не менее успешное будущее, почему и пространство бывшей империи, несмотря на гражданскую войну и разруху, оставалось центром культурно-цивилизационного притяжения для народов российских окраин. Это обстоятельство, в сущности, и решило исход дела в пользу образования СССР.
Советский Союз не мог похвастать такой репутацией, как дореволюционная Россия. Его развитие во второй половине ХХ в. проходило под влиянием негативных тенденций. Сначала двадцать лет эпохи «застоя» сделали советскую экономику неконкурентоспособной, затем страна пережила сначала экономический коллапс конца 1980-х гг., а после него, уже в составе СНГ, вступила в величайшую экономическую депрессию 1990-х гг. Эти процессы закрепили за СССР и постсоветской Россией славу стабильно неуспешного, депрессивного региона, который вызывал к себе пренебрежительное отношение как у себя дома, так и за рубежом. Ослабленной же России как центру культурно-цивилизационного притяжения в рамках СНГ в начале 1990-х гг. стала противостоять процветающая Европа, в которой разворачивались интеграционные процессы в рамках ЕС.
Не нужно особо доказывать, что интеграция европейского сегмента СНГ была возможна только при наличии у России, по крайней мере, нескольких сопоставимых с ЕС экономических показателей. За неимением этого Россия безуспешно пыталась решать вопросы интеграции СНГ массированными субсидиями экономик входящих в него стран, прежде всего Украины и Белоруссии. Следует при этом отметить, что отношение всех без исключения независимых стран СНГ к России отличалось жестким прагматизмом, а заявления о дружбе делались лидерами стран СНГ только в обмен на обильные «вливания» российских ресурсов в свои экономики. Отметим, что российская политика в отношении СНГ отличалась скорее не столько ошибочными, сколько несвоевременными, запоздалыми решениями.
За всю историю существования Содружества страны СНГ заключили между собой ряд двух- и многосторонних соглашений. Важнейшими из них являются:
Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС). Договор об образовании ЕврАзЭС был подписан в 2000 г. по инициативе президентов России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Таджикистана и Узбекистана. Статус наблюдателей получили Украина (2002), Молдавия (2002) и Армения (2003). В августе 2006 г. на Межгосударственном совете ЕврАзЭС был создан Таможенный союз в составе – Белоруссии, России и Казахстана.
Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) была образована в 2002 г. на основе Договора о коллективной безопасности (ДКБ), заключенного в 1992 г. Арменией, Казахстаном, Киргизией, Россией, Таджикистаном и Узбекистаном. В состав ОДКБ входят Армения, Белоруссия, Россия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан.
Единое экономическое пространство (ЕЭП). Этот договор был подписан президентами России, Белоруссии, Казахстана и Украины в 2003 г. Основным принципом функционирования ЕЭП было обеспечение свободы перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы через границы государств-участников. В 2005 г. президент Украины В. Ющенко заявил, что ЕЭП устраивает его страну только в качестве зоны свободной торговли без установления каких-либо наднациональных органов.
1.4. Внешнеполитические вызовы современной России
Международная среда, в которой живет наша страна, отличается напряженностью и высоким накалом конкуренции как между государствами, так и негосударственными субъектами мировой политики. Как видно из истории, эти качества международной обстановки не являются новыми, а продолжают вековую традицию соревнования между странами. В нынешнем виде его эпицентр переместился из сферы военной конфронтации в область экономики, культуры и общественных стандартов. Позиции современной России в мире весьма уязвимы; факторы, которые разрушили СССР, в основном сохранились, в то время как возможности новой России по их нейтрализации уменьшились. С распадом СССР страна вступила в полосу глубокого спада, похожим на который, вероятно, было лишь время удельно-феодальной раздробленности, с его внутренними неурядицами и двумя внешними «фронтами» – южным и западным.
Важным чертой нынешней международной обстановки является тенденция к ужесточению условий выживания государств. Как оказалось, в «мягких» условиях централизованным государствам выжить труднее, чем в жестких. Примером является судьба СССР. В период Второй мировой войны страна, потеряв 27 млн человек убитыми, тем не менее сумела сохранить себя в качестве централизованного государства, а затем, уже в период холодной войны, стать второй сверхдержавой в мире. Итогом холодной войны стало безвозвратное исчезновение СССР с политической карты мира без войны и при отсутствии людских потерь. «Мягкая мощь» США оказалась для советского государства гораздо страшнее «железного кулака» гитлеровской Германии.
Внешнеполитические вызовы России, по всей видимости, имеют три основных источника – это Европейский союз, мусульманский Юг и Китай.
Наиболее серьезной внешнеполитической проблемой для нашей страны являются ее отношения с Европейским союзом. Исторически отношения Европы и России были противоречивыми. Как известно, в Новое и Новейшее время Европа не раз приносила в нашу страну беду. С другой стороны, в культурно-географическом отношении Европа стоит гораздо ближе к России, чем кто бы то ни было в мире. В настоящее время Европа становится единой и все более мощной, она проводит наступательную и скоординированную внешнюю политику. При этом все более ощутимым становится влияние ЕС на Россию и страны постсоветского пространства.
В отношении нашей страны целью ЕС является ограничение государственного суверенитета России на ее же территории, сокращение влияния России на сопредельные страны и использование на максимально выгодных для себя условиях ее людских, интеллектуальных
и природных ресурсов. В сущности, налицо обновленное издание европейского колониализма, более открытого и мягкого, чем прежнее. Это значит, что Россия в своих экономических и политических отношениях с ЕС, вероятно, займет то место, которому она объективно соответствует и которое, поэтому, она может определить сама.
В этой связи целью России должно быть повышение собственной экономической эффективности, чтобы войти в европейское пространство не в качестве сырьевого придатка, коим она является в настоящее время, а как равноправный партнер, достойный участник европейской системы разделения труда. Тогда станет возможно и вхождение России в состав ЕС (такая перспектива уже не кажется специалистам нереальной). При дальнейшем нарастании технико-экономического разрыва между ЕС и Россией наша страна может оказаться перед лицом утраты национальной государственности. Таким образом, внутренне состояние России является определяющим фактором ее отношений с единой Европой.
Второй по значимости проблемой для России являются ее отношения с мусульманским Югом. Их важная особенность состоит в том, что на уровне культуры это – отношения разных субъектов, которые взаимодействуют не столько на основе взаимного тяготения, сколько вынужденно. Основным катализатором этих отношений является демографическая проблема в нашей стране, а содержанием – массовая миграция людей с Юга в Россию. Юг страдает от переизбытка рабочих рук и недостатка рабочих мест, Россия, напротив, от нехватки людей для работы в низкооплачиваемых сегментах рынка. Следует отметить, что, в отличие от отношений с ЕС, отношения с южными странами в их нынешнем виде чреваты не прямым ущербом для российской государственности, а нарастанием проблем в межнациональных отношениях, ростом преступности, терроризма, от которых страдают прежде всего обычные люди. Решение этих проблем опять же лежит внутри России, в ее способности переломить процесс депопуляции и перейти к самообеспечению трудовыми ресурсами.
Китайское направление – относительно менее тревожное. И причина не только в традициях в общем бесконфликтной истории российско-китайских отношений, но и в самом характере обоих народов. Вместе с тем для России растущая экономическая и военная мощь современного Китая означает тревожный сигнал. Проблемы нелегальной миграции и неэквивалентного экономического обмена между странами открыты и требуют своего решения.
Как видно, ключ к решению основных внешнеполитических проблем России лежит внутри страны. Соответственно, на улучшение внутриполитического и экономического положения страны и должны быть направлены главные усилия государства.
1.5. Периодизация российской внешней
политики после окончания холодной войны
Периодизация российской внешней политики в постсоветский период – понятие, возможно, не совсем точное. Ведь речь идет хотя и о бурном, насыщенном событиями, но все-таки непродолжительном временном периоде. Чтобы его правильно оценить, нужно время, нужно то историческое расстояние, которое позволит взглянуть на нынешнее время объективно. Поэтому более корректным был бы термин «поворотные точки» внешней политики, т. е. речь идет о выделении тех узловых событий, которые определяют основные повороты вектора внешней политики российского государства после распада СССР.
Если исключить момент генезиса российской внешней политики в 1992 г., то таких точек или событий, вероятно, было четыре. Первая связана с «дефолтом» российской экономики в августе 1998 г.; вторая – со сменой президента России в 2000 г.; третья – с терактами 11 сентября 2001 г. в США; четвертая – с избранием нового президента России в 2008 г.
Дефолт августа 1998 г. продемонстрировал ограниченность российской стратегии, в основу которой в 1992 г. была положена идея обмена советского внешнеполитического наследия на западную экономическую помощь. Одновременно он дал толчок поиску новой концепции внешней политики России.
В начале 1990-х ослабленная внутренним кризисом Россия повсеместно отказывалась от своих активов в Латинской Америке, Ближнем и Среднем Востоке, Восточной Европе и Азии. В те годы Москва стремилась оставить за собой полную свободу рук на пространствах СНГ, а также, объявив себя правопреемницей СССР, закрепила за собой статус постоянного члена Совета Безопасности (СБ) ООН. Отношения с западными странами были названы руководством России приоритетными.
Со своей стороны, западные лидеры брали сторону Кремля во всех, кроме Чечни, внутриполитических конфликтах России, смягчали ограничения на доступ России к высоким технологиям, а с середины
1990-х гг. начали оказывать и кредитное содействие, которое в итоге составило около 70 млрд долл. Однако отказом в предоставлении нового крупного кредита летом 1998 г. развитые страны дали понять России, что действующая модель отношений исчерпала себя. Этот этап внешней политики страны нередко и не вполне заслуженно называют «романтическим» или «непрагматическим». На самом деле, он был основан на конкретном политическом расчете, позволившему Западу укрепить свои стратегические позиции в мире, а российскому президенту Б.Н. Ельцину улучшить свое политическое положение внутри страны на определенный период времени.
Смена президента в 2000 г. подвела черту под «эпохой Ельцина». Новый президент В.В. Путин взял курс на частичный возврат России в мир в первую очередь с целью извлечения практических дивидендов. Характерной чертой восьмилетней работы В.В. Путина в качестве главы государства было нарастание самостоятельности внешней политики России и стремления извлекать из международных связей экономическую выгоду.
Теракты 11 сентября 2001 г., с одной стороны, сблизили Россию и США в борьбе с терроризмом, а с другой, ограничили внешнеполитический потенциал Вашингтона, дав тем самым возможность России действовать более самостоятельно как во внутренней, так и в международной жизни, включая и аспект ее отношений с ведущими странами мира. То есть то, что стало трагедией для США, в некотором смысле превратилось в пользу для России.
Смена президентов России в 2008 г. привела к власти «преемника» В.В. Путина – Д.А. Медведева. Нового главу государства В.В. Путин называл «еще большим русским националистом, чем он сам», либеральные же аналитики высказывали предположение, что Д.А. Медведев будет проводить курс на сближение с Западом. Начальный период президентства Д.А. Медведева продемонстрировал верность его внешней политики курсу прежнего главы государства.
Вопросы для самоконтроля
1. Какое влияние на внешнеполитический потенциал России оказывают природно-климатические условия?
2. С чем связаны ограничения военно-политического характера в отношениях России со странами третьего мира?
3. Какими культурно-цивилизационными инструментами проведения внешней политики располагает Россия?
4. Как изменилась политика России в отношении российской диаспоры, проживающей в дальнем зарубежье?
5. В чем проявляется принцип преемственности современной российской внешней политики?
6. Можно ли внешнюю политику России назвать прагматичной?
7. Кто, согласно Конституции России, осуществляет внешнюю политику страны?
8. Какова роль правительства РФ во внешней политике?
9. В чем выражается противоречивость влияния на внешнюю политику страны ТЭК?
10. Почему МИД РФ все чаще становится публичной политической трибуной?
11. Чем можно объяснить недостаточно активную роль общественного мнения во внешней политике страны?
12. Какова на ваш взгляд важнейшая характеристика современной международной обстановки?
13. В чем состоит главная внутриполитическая задача России в ее отношениях с мусульманским Югом?
14. Почему отношения с ЕС являются для российского государства наиболее серьезным испытанием?
15. С какими опасностями внешняя политика РФ сталкивается на китайском направлении?