Geum.ru

Інститут законодавства верховної ради україни

Вид материалаЗакон

Содержание


1.1. Депутатський імунітет в історичній ретроспективі
1.2. Суперечливі питання відповідальності в народному представництві
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7

1.1. Депутатський імунітет в історичній ретроспективі


У сучасних умовах становлення і розвитку демократичної системи державного управління в Україні разом зі зростанням ролі парламентаризму неабиякий інтерес викликають проблеми депутатської недоторканності та імунітету. Саме тому дослідження генезису та еволюції інституту юридичного статусу народного депутата в історичній ретроспективі на сьогоднішній день викликає науковий інтерес.

Якщо звернути увагу на найдавнішу пам’ятку права, створену в Стародавньому Вавилоні, – «Закони царя Хаммурапі» (ХVIII ст. до н.е.), – то побачимо, що тогочасне законодавство (ст. 196–227) за одні й ті ж кримінальні злочини передбачало різні покарання для окремих категорій населення. Так, приміром, якщо чоловік вдарив чоловіка, вищого за становищем, ніж він сам, то його мали покарати шістдесятьма ударами батога з волової шкіри у приміщенні зібрання. Коли ж син людини вдарив по щоці сина іншої людини, то, за цим кодексом, він повинен був заплатити 1 міну срібла. Якщо ж раб вдарив по щоці сина людини, то закони зобов’язували у такому випадку відтяти йому вухо [. – С. 211].

Відомий давньогрецький мислитель Платон (428 або 427 рр. до н.е. − 348 або 347 рр. до н.е.), змальовуючи у своїх творах проект ідеальної держави, поділяв її громадян на різні стани, котрі, за його переконанням, повинні були виконувати різні функції. Для успішної їх діяльності кожен із зазначених повинен був мати відповідні гарантії, які надавали б змогу досить ефективно здійснювати повноваження [. – С. 199–205].

Про правову диференціацію населення в античному Римі свідчить перша пам’ятка давньоримського права – «Закони ХІІ таблиць» (бл. 450 р. до н.е.). Зокрема тут вказується, що якщо хтось рукою чи кийком зламає кістку вільному, нехай заплатить штраф у 300 асів, якщо рабу – в 150 асів [. – С. 107]. Таким чином, правова захищеність вільних осіб у цій державі була більш вагомою, порівняно з рабами.

Недоторканність виборних посадовців в давньоримському законодавстві вперше регламентували закони Валерія і Горація (449 р. до н.е.). У зв’язку зі зростанням політичної боротьби у римському соціумі між патриціями та плебеями, виборні представники останніх – народні трибуни, які виконували представницькі функції в сенаті від імені свого стану, потребували законодавчого захисту. Відповідно, третій закон із збірки вищезгаданих законотворців був присвячений недоторканності цих посадових осіб. За його нормами, особа, яка образила народного трибуна, прирікалася на смерть, а її майно конфісковувалося на користь держави [. – С. 121].

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.html

Слід звернути увагу на той факт, що у формуванні українського правового поля чітко простежується польська традиція. Справа в тому, що в Речі Посполитій виключні права (в т.ч. і імунітетні) мала шляхта. У зв’язку з цим, після приєднання українських земель до Російської держави такі правила збереглися у чинному на той час законодавстві. Вони свідчать що, «…жодного шляхтича і військового звання людини до висунення звинувачень судом жоден уряд брати під варту не повинен» [. – С. 60].

Спроба закріпити інститут імунітету мала місце в «Пактах і конституціях законів та вольностей Війська Запорізького» гетьмана Пилипа Орлика (1710 р.). У параграфі VI зазначалося: „Якщо ж у діях ясновельможного гетьмана буде спостережено щось незгідного справедливості, хибного щодо військових прав і вольностей чи зловорожого Вітчизні, то генеральні старшини, полковники і генеральні радники владні використати свободу голосу, щоб особисто або ж – якщо того вимагатиме крайня і невідкладна потреба – публічно на нараді висловити докір його ясновельможності і рішуче стримати від зневаги отчистих прав і вольностей, не завдаючи при тому ані найменшої образи високій гетьманській честі. На ті докори ясновельможний гетьман не повинен ані ображатися, ані не має права за них мстити, – навпаки, повинен постаратися виправити переступи” [. – С. 31].

Необхідно відзначити, що середньовічна епоха, інтуїтивно визначаючи недоторканність членів представницького органу, навіть не порушувала питання щодо свободи слова представників. Як зазначає Л.А. Шалланд, індемнітет (від латин. indemnitas (indemnitatis) – право невідповідальності за висловлювання та результати голосування) для членів представницьких органів влади був зовсім невідомим у середньовіччі, оскільки навіть сам монарх не був наділений свободою слова [. – С. 18].

Середньовічний імунітет членів станово-представницьких органів був досить умовним, оскільки особиста недоторканність членів представницького органу майже повністю залежала від рівня правосвідомості тогочасного суспільства та доброї волі монарха. В жодній з європейських країн не існувало досконалого юридичного механізму, який би міг бути реально втіленим у життя представницьким органом чи його окремими членами у разі порушення імунітету [. – С. 5].

Аналіз історії розвитку та становлення інституту імунітету дає підстави стверджувати про наявність двох моделей інституту парламентської недоторканності. Одну з них було започатковано в Англії, а другу – у Франції [. – С. 106–117]. Специфіка англійської моделі імунітету полягає в значній обмеженості правової недоторканності народних представників. Французький варіант юридичного інституту недоторканності виборних представників законодавчої гілки влади навпаки, розширено трактує їх правовий імунітет.

Важливою конституційно-історичною віхою в Росії стало запровадження двопалатної системи. Одночасно з Державною думою на Державну раду також покладався обов’язок виконувати функції загальнонаціонального представницького органу.

Відомий дослідник М. Лазаревський стверджує: «За прикладом конституційного права, в Англії на поч. XX ст., а в майбутньому й у країнах континентальної Європи, здійснення функцій представницького органу забезпечувалося специфічними методами: воно гарантувало членам представницького органу підвищену недоторканність – парламентський імунітет (порушення проти них судового переслідування тільки за згодою тієї палати парламенту, членами якої вони були; свобода слова в стінах парламенту та ін.), а також встановлювало для передвиборних зборів велику свободу, порівняно із звичайними. Історично ці специфічні умови розвинулися на підставі англійського парламентського ладу та представницького правління. Конституційним правом вони визначались як привілеї» [. – С. 520–521].

На думку добре знаного дореволюційного російського правознавця С. Корфа, в Росії для виборних членів Державної ради діяли такі ж самі правила позбавлення і обмеження волі депутатів, як і для депутатів Державної думи. Однаковим також був порядок притягнення до відповідальності за скоєння ними карних діянь. Злочини членів Державної думи прирівнювалися до посадових злочинів призначених членів Державної ради, міністрів, сенаторів.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.html

По-перше, інститут правової недоторканності має давню історичну традицію. У період становлення перших цивілізацій разом із майновою та правовою диференціацією суспільства зростала і роль статусу окремих представників вищих верств населення, які були носіями державної та релігійної влади. У зв’язку з поширенням конфліктів та війн у давньому світі поряд зі світським та релігійним імунітетом на історичній арені закономірно постав дипломатичний імунітет. Одним з перших історичних фактів правового закріплення недоторканності виборних представників народної влади по праву можна вважати спеціальні закони Валерія і Горація, які захищали статус народних трибунів у давньоримському суспільстві.

По-друге, у період раннього середньовіччя виключні імунітетні привілеї та права на недоторканність в європейських країнах мала християнська церква, яка була головним носієм пануючої в ті часи ідеології. Водночас поширювалися і форми світського імунітету на окремі права та території, який нерідко сприяв посиленню децентралізації державного управління.

По-третє, в Україні інститут депутатської недоторканності має свою давню юридичну традицію, а зростання його значення спостерігається у періоди гострого політичного протистояння у суспільстві. Загалом у процесі історичного розвитку правових систем в суспільстві викристалізувались дві юридичні традиції еволюції депутатського імунітету – англо-американська, яка максимально звужує недоторканність виборних представників народу, та романо-германська, особливістю якої є значний ступінь захисту від судового переслідування та обмеження особистої свободи.

По-четверте, на нашу думку, в сучасних умовах розвитку правового поля та юридичної культури в Українській державі депутатська недоторканність та імунітет набули відверто архаїчного характеру й почали сприяти криміналізації виборних посадовців і посиленню майнової диференціації та соціальної стратифікації у суспільстві. Необхідно визнати, що процеси первісного накопичення капіталу в Україні ще не завершились і лобіювання окремими фінансовими групами своїх інтересів через представницькі органи влади за допомогою маніпулювання депутатським імунітетом набули надзвичайного поширення. У зв’язку з цим відбувається постійне порушення конституційного права рівності громадян перед законом. Відтак депутатська недоторканність негативно впливає на процес становлення громадянського суспільства в нашій державі.

1.2. Суперечливі питання відповідальності в народному представництві


Разом з набуттям Україною незалежності в нашій країні розпочалися процеси переходу від командно-адміністративної системи управління до соціально-орієнтованої моделі та розбудови демократичного громадянського суспільства. У зв’язку зі зміною відносин власності та трансформацією суспільної свідомості серед громадян нашої держави набули надзвичайно високих темпів зростання процеси первісного накопичення капіталу з усіма відповідними негативними для переважної більшості громадян наслідками. В цих умовах великого значення набули питання відповідальності у народному представництві.

Так, за переконанням відомого дореволюційного автора А. Есмена, „...перш за все існує відповідальність, котру ніхто не може заперечувати: це – відповідальність представника в тих випадках, коли він свідомо і зі злочинними намірами перевищує свої повноваження, визначені конституцією і законом. В цьому випадку – не дивлячись на важкість віднайти належну юрисдикцію для винесення караючого вироку, здатного повести за собою втрату депутатських повноважень, принцип повної відповідальності стає обов’язковим в такій же мірі в ім’я моральності, як і в ім’я суспільної користі” [. – С. 264–265].

Питання відповідальності парламентаря можна розглядати з двох сторін: як відповідальність перед певним представницьким органом державної влади, і як відповідальність перед своїми виборцями. При цьому сучасний російський правознавець І. Данилов звертає особливу увагу на правові норми, які регулюють парламентську діяльність депутата Державної думи, членів Ради федерації та членів парламентів в ряді зарубіжних країн [].

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.html

За переконанням В. Петровського, з перетворенням депутата із привиду народної волі в її живе і діяльне втілення в нашому суспільстві вперше з’являється справжня політична боротьба [. – С. 80].

В. Мелащенко справедливо відзначає що, “... народна воля – це не просто арифметична сума окремих воль. Тим паче, що за нею стоять різноманітні соціальні прагнення і бажання. В ній своєрідно поєднуються особисті і загальнодержавні інтереси, і далеко не завжди перемагають загальні інтереси. Не рідко групові, егоїстичні пріоритети і амбіції беруть гору, стаючи реальною силою, яка є перепоною, здавалося б, загальновизнаних істин, яка не вимагає доказів” [. – С. 112].

Звичайно, можна морально засудити всім знайоме прагнення політичних сил тягти на себе державну ковдру, але куди більш корисне не моралізування, а встановлення правових, перш за все конституційних інститутів, які забезпечують парламенту, як і вищим органам виконавчої і судової влади, можливість діяти суто в інтересах всього суспільства, не натрапляючи на тиск ззовні, диктат згори, тобто вести ці справи вільно і під своєю відповідальністю [. – С. 24].

Таким чином, чітка організація функціонування Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу є необхідною передумовою успішного проведення реформ, а законодавча діяльність серед інших функцій держави стає пріоритетною [. – С. 10].

Як вважають М. О. Баймуратов та Ань Туан Нгуєн “... депутатська недоторканність, як одна із умов спеціальної гарантії, повинна поширюватись тільки по місцю здійснення депутатської діяльності, тобто під час проведення сесійної роботи у Верховній Раді України. Це положення не є чимось особливим, тому що в країнах Європи і Америки інститут депутатської недоторканності, як додаткова конституційна гарантія, діє в рамках парламентської діяльності і призупиняється в зв‘язку зі скоєнням депутатом злочину” [. – С. 6].

Абсолютна безвідповідальність депутата дорівнюється до депутата, який позбавлений імунітету, – це дві крайності, кожна з яких приховує в собі серйозну загрозу для вітчизняного народного представника. Одночасно пропозиції позбавлення або зменшення недоторканності депутата неприйнятні для парламентської системи, оскільки допускають недобросовісне використання правових засобів з метою блокування самостійної і незалежної діяльності депутатів.

Вихід з цієї ситуації І. Данилов вбачає у використанні конституційного штрафу, позитивна дія якого відмічена в ряді західноєвропейських країн. Перевагою конституційного штрафу є те, що він не потребує внесення змін до Конституції і не іде по шляху обмеження імунітету депутата, одночасно будучи Дієвим засобом впливу на депутата, який нехтує своїми обов’язками [].

Для ретельного і всебічного аналізу суперечностей у сфері юридичного визначення недоторканності і відповідальності в народному представництві доцільно зупинитись на дослідження проблем депутатської відповідальності місцевих рад. Так, стаття 141 Конституції України містить положення, згідно з яким до складу сільської, селищної, міської ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки.

Перелік посадових та службових осіб, котрі мають право на недоторканність, чітко визначений статтями 80, 105, 126 і 149 Конституції України, і він є вичерпним і незмінним. Закріплення права недоторканності депутатів місцевих рад Основний Закон не містить, і наділяє цим правом лише Президента України, народних депутатів України та суддів. Таким чином, можна стверджувати, що недоторканність депутатів парламенту регламентується Конституцією, а депутатів місцевих рівнів – законом.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.html

Характерною особливістю цих справ є майже повне ігнорування органами попереднього слідства питання депутатства осіб, які обвинувачувались у вчиненні злочинів. Майже у всіх таких справах, якщо саме вчинення злочину не було пов’язане зі здійсненням повноважень депутата, сільського голови чи секретаря сільради, практично відсутні документи, що підтверджують факт обрання обвинуваченого депутатом відповідної ради. Про це свідчать, у кращому випадку, характеристики обвинуваченого, або протоколи його допиту. На нашу думку, в цьому одна з причин того, що зібрані під час узагальнення дані можуть мати неповний характер, оскільки не виключена наявність кримінальних справ, в яких взагалі не зафіксований факт обрання обвинуваченого депутатом.

Відповідно до пункту 3 статті 64 КПК України доказуванню в кримінальній справі підлягають обставини, що характеризують особу обвинуваченого. Тому, на думку авторів узагальнення, факт обрання обвинуваченого депутатом місцевої ради, сільським, селищним, міським головою є суттєвою обставиною, що характеризує його особу, і органам попереднього слідства необхідно збирати докази цього.

Проте не завжди органами попереднього слідства питання притягнення до відповідальності депутатів після січня 1998 р. вирішувалися вищезазначеним чином. Наприклад, Чернівецький обласний суд повідомляє, що 17 лютого 1998 р. прокурором Путильського району було направлене подання до Плосківської сільської ради про одержання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності депутата цієї ради І.І. Корпана, незважаючи на те, що стаття 29 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів" на той час вже втратила чинність.

Дещо по-іншому вирішувались питання притягнення до відповідальності депутатів у разі порушення проти них справи до 1998 р., коли органи попереднього слідства входили з поданнями до відповідних рад і в згоді на притягнення депутатів до кримінальної відповідальності було відмовлено. Немає сумніву, що більшість таких справ було закрито або в їх порушенні було відмовлено саме на цій підставі, і в подальшому вони не стали предметом судового розгляду.

Судді Дніпропетровського обласного суду вважають, що у такому випадку депутат не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, а кримінальна справа підлягає закриттю відповідно до ст. 5 КПК та ст. 58 Конституції України. Однак якщо до набуття чинності Законом України від 13.01.1998 р. не було звернення органів попереднього слідства до місцевої ради про згоду на притягнення депутата до кримінальної відповідальності, то після 03.02.1998 р. такий депутат міг бути притягнений до відповідальності без згоди ради, незалежно від часу вчинення злочину і часу порушення кримінальної справи.

Така позиція відповідає практиці Верховного Суду України. Ухвалою судової колегії в кримінальних справах Верховного Суду України від 18 березня 1999 р. залишена без змін постанова судді Полтавського обласного суду від 17 лютого 1999 р. про повернення на додаткове розслідування справи за обвинуваченням О.І. Шевченка, О.М. Співака, Л.Я. Сухонос за ч. 1 ст. 165, ч. 1 ст. 166, ч. 1 ст. 172, ч. 3 ст. 168 КК України.

Із матеріалів справи вбачається, що вона була порушена у червні 1997 р. Лубенською міжрайонною прокуратурою. О.І. Шевченко, Л.Я. Сухонос та О.М. Співак обвинувачувались в отриманні хабарів у лютому 1997 р., а також у зловживанні посадовим становищем, посадовому підлогу, перевищенні посадових повноважень.

Оскільки О.І. Шевченко був депутатом Войнихівської сільської ради, прокурор звернувся з поданнями про дачу згоди на притягнення його до кримінальної відповідальності 10.12.97 р. до названої сільської ради та 26.12.97 р. – до Лубенської районної ради, але вони згоди на притягнення депутата до кримінальної відповідальності не дали.

У зв’язку з прийняттям Закону України від 13 січня 1998 р. "Про внесення зміни до Закону України "Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів" і зміною існуючого порядку притягнення депутатів до кримінальної відповідальності, органи попереднього слідства у листопаді 1998 р. пред’явили О.І. Шевченку обвинувачення і направили справу на розгляд суду.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.html

цих Рад, сільські, селищні голови та їх заступники.

Наведені дані дають можливість дійти висновку, що або основна маса корупційних правопорушень вчинюється на найнижчому рівні місцевих рад, або ж зусилля правоохоронних органів в основному спрямовані на виявлення таких правопорушень саме на цьому рівні.

Провадження в значній (близько двох третин) частині справ цієї категорії судами закривається через відсутність складу правопорушення, пропуск строків на притягнення до адміністративної відповідальності або ж у зв’язку з малозначністю вчиненого. Судді звільняють порушників від адміністративної відповідальності, обмежившись усними зауваженнями.

Наприклад, зі 104 справ названої категорії, розглянутих судами Хмельницької області, лише на 16 осіб були накладені стягнення у вигляді штрафів, у 54 справах судді звільнили правопорушників від відповідальності у зв’язку з малозначністю вчиненого, обмежившись усними зауваженнями, а решта справ закрита через закінчення строків на притягнення до адміністративної відповідальності.

З вивчених Одеським обласним судом 12 справ про корупційні правопорушення, вчинені депутатами місцевих рад, сільськими й селищними головами, 10 справ закриті (5 – за відсутністю складу правопорушення, 1 – за вичерпанням строків на притягнення до адміністративної відповідальності, 4 – у зв’язку з малозначністю правопорушення).

В окремих випадках суди за протестами прокурорів переглядали постанови про накладення стягнень за вчинення корупційних правопорушень по справах, порушених за ініціативою тих же прокуратур. Постановою судді Корюківського райсуду Чернігівської області від 21.05.1999 р., на підставі протоколу, складеного старшим помічником прокурора району, сільський голова с. Домашлин В.І. Більченко визнана винною у вчиненні корупційного правопорушення, передбаченого п."В" ч. 1 ст. 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією" з накладенням штрафу в розмірі 255 грн. За протестом прокурора району, постановою судді того ж суду від 05.07.1999 р., раніше винесена постанова по цій справі була змінена, В.І. Більченко була звільнена від адміністративної відповідальності за малозначністю вчиненого, з врахуванням того, що після обрання її членом правління споживчого товариства ніякої участі в його роботі не брала, звернулася з офіційною вимогою про припинення членства в правлінні.

Необхідно зазначити, що притягнення сільських, селищних голів, секретарів сільрад до відповідальності за порушення вимог фінансового контролю має досить поширений характер. Вивчення цих справ показало, що в окремих випадках така поширеність пояснюється простотою виявлення цього виду корупційних правопорушень, яке зводиться до звичайного перегляду особових справ цих державних службовців на наявність у них декларацій про доходи. При цьому окремі представники правоохоронних органів навіть не перевіряють пояснень правопорушників про причини відсутності декларацій.

Ретельне вивчення матеріалів слідчих справ показало, що нерідко протоколи про адміністративні правопорушення, вчинені депутатами місцевих рад, сільськими, селищними головами (в переважній більшості це правопорушення, передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією") складаються після закінчення двомісячного строку, встановленого ст. 38 КУпАП на притягнення винного до адміністративної відповідальності, що стає причиною закриття судами провадження в таких справах.

Непоодинокі випадки, коли органи, уповноважені на боротьбу з корупцією, намагаючись притягти правопорушника до адміністративної відповідальності після закінчення строків, встановлених ст. 38 КУпАП, безпосередньо перед складенням протоколів про корупційні діяння виносять постанови про відмову в порушенні щодо винного кримінальної справи за відсутністю складу злочину чи події злочину, незалежно від наявності підстав для цього.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.html

– законодавча база України, яка регламентує депутатську недоторканність, містить значну кількість колізій, які неодноразово спростовував Конституційний Суд України; значна кількість вітчизняних та зарубіжних науковців, вищих посадовців виконавчої і судової систем України та політичних діячів по-різному підходять до вирішення конфліктних питань навколо депутатського імунітету, що породжує зростання суперечностей у відповідному правовому полі;

– у зв’язку з тим, що сучасні процеси законотворення в Україні базуються на традиційній моделі права, виникає чимало юридичних колізій у трактуванні гарантій депутатської діяльності, адже прийняті за часів боротьби нових демократичних сил з пережитками тоталітаризму юридичні акти були покликані обмежити свавілля бюрократичного партійного апарату стосовно депутатів від опозиції; в той період вони були особливо актуальними і конче необхідними для суспільного прогресу; разом з тим, в умовах стабілізації й розвитку багатопартійної системи, ці правові норми почали справляти негативний вплив на подальший розвиток процесів демократизації та становлення громадянського суспільства;

– ретельний аналіз різноманітних матеріалів з імунітету та правової відповідальності місцевих депутатів показує, що у більшості розглянутих справ як суди, так і органи попереднього слідства поза увагою залишали депутатський статус підсудних у тих випадках, коли скоєний злочин не був напряму з цим пов’язаний; більше того, нерідко ці питання не були відображенні ані в протоколах судового засідання, ані у вироках, хоча, на нашу думку, встановлення цих фактів про відповідну особу може відіграти ключову роль у вирішенні судової справи, особливо при призначенні покарання і зверненні вироку до виконання; слід відзначити, що у справах пов’язаних з депутатською діяльністю, як правило, немає даних про звільнення з роботи засуджених за різноманітні посадові злочини, чи про дострокове припинення їх депутатських функцій, коли таке звільнення чи припинення депутатських повноважень не було здійснено до розгляду відповідної справи в суді.

Copyright © 2023. All rights Reserved.