Geum.ru

В российской федерации

Вид материалаДоклад

Содержание


2.3. Эффективность законодательной деятельности: оценки и проблемы
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13

2.3. Эффективность законодательной деятельности:
оценки и проблемы



Анализ принятых в течение года по пяти основным направлениям государственной политики конкретных законов показывает, что результаты законодательной деятельности нельзя в полной мере признать удовлетворительными. Более того, этот анализ позволяет сделать некоторые важные обобщения и выводы, касающиеся не только содержания конкретных законов или сопряженной группы законов, но и в целом законодательного процесса и состояния законодательства.

Наиболее существенными недостатками в 2004 году принятых законодательных актов и законодательного процесса являются:

1) отсутствие системности принятых законодательных актов, которые представляют собой не научно обоснованную и взаимосвязанную систему кодифицированных актов, а совокупность разрозненных актов по узким вопросам, не только часто не соотнесенных между собой, но не соотнесенных и с Конституцией Российской Федерации;

2) внесение изменений в совокупность разрозненных законодательных актов в одном законе или пакете законов;

3) узость тематики отдельных законодательных актов, их принятие по сравнительно мелким, частным вопросам, недостаточное внимание к подготовке кодифицированных актов, охватывающих обширную сферу отношений, что приводит к множественности нормативных актов, загромождает массив действующего законодательства, порождает пробелы, разночтения, а порой и прямые противоречия между нормами разных законодательных актов;

4) большое количество отсылочных норм в принятых законах, что приводит к появлению множества подзаконных актов, регулирующих правовые отношения вместо законов.

В 2004 году продолжалась практика принятия законов как бы "под условием", т.е. с обещанием его инициатора сразу после принятия закона внести изменения в его отдельные статьи. Практика показала, что одна часть таких законов начинает претерпевать изменения почти сразу после опубликования, другая часть из-за бурно протекающего законодательного процесса так и остается в незавершенном виде.

Оставляет желать лучшего и проработка вопросов реализации законов. Недостаточное внимание уделяется таким важнейшим аспектам, как наличие и достаточность материально-финансовых ресурсов и организационных механизмов реализации закона, планирование и контроль за необходимыми действиями по подготовке к введению закона в действие, включая своевременное принятие необходимых актов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации.

Практика показала отсутствие в арсенале законодателя инструментов и процедур, обеспечивающих качественную концептуальную экспертизу сложных законопроектов, в том числе проверку их принципиальных положений на соответствие принципам построения права, стратегическим целям и приоритетам государственной политики. То же самое относится к способности достоверного прогнозирования социально-политических последствий принятия законов.

Существуют многочисленные примеры принятия законодательных актов, вносящих "изменения в изменения", что запутывает законодательство и осложняет практику применения законов.

В связи со сказанным первостепенное значение имеет совершенствование всей системы российского законодательства. Растущий массив правовых актов предъявляет высокие требования к упорядочению связей между ними. Особенно это относится к законам, которые служат опорной конструкцией системы правовых актов. Законодательство не может быть отождествлено с суммой законодательных актов. Оно должно представлять собой структурно упорядоченную совокупность законов в целях их объективного обзора, учета, систематизации и правильного применения. К сожалению, происходящий последние полтора десятилетия процесс законотворчества и правоприменение мало учитывали системность законодательства. Оно изменялось нередко по отдельным блокам, быстро вводились новые принципы регулирования, внутренние связи между отдельными частями законодательства рвались или плохо учитывались. В результате до сих пор нарастает объем внутренних юридических коллизий между законами, между законами и подзаконными актами, которые резко ослабляют целостность и эффективность законодательства.

Для устранения этих недостатков необходимо:

а) обеспечить устойчивое регулирование основных сфер жизни общества, государства и граждан только с помощью законов. В программах проведения государственных реформ предусматривать раздел "Законодательное обеспечение";

б) в ходе законопроектной деятельности обеспечить строгие внутрисистемные связи отраслей законодательства;

в) уделять при оценке деятельности всех органов и организаций первостепенное внимание реализации прав и свобод человека и гражданина и защите законных интересов; привлекать к ответственности виновных должностных лиц.

Слабость законодательного регулирования объясняется в немалой степени утратой четкого представления о его зависимости от реального состояния и тенденциях социально-экономического развития. Закон нередко воспринимается сам по себе как "индикатор" бедствия, его готовят и принимают без строгой связи с реальными общественными процессами. Разрабатываемые министерствами и утверждаемые Правительством Российской Федерации федеральные целевые программы, прогнозные оценки не всегда предопределяют в содержательном плане новые законы и иные правовые акты. "Набору" задач не соответствуют виды, основания и сроки подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Законы то идут "впереди", то "сзади", то "сбоку".

Настало время создавать более эффективное законодательное обеспечение всех крупных преобразований. Речь идет о четком выделении в федеральных программах раздела "Нормативно-правовое обеспечение". В нем следует определить сопряженность видов законов с решением стратегических и тактических задач, последовательность их принятия на разных этапах решения задач, связь с законами правительственных и ведомственных актов, которые надлежит принять или изменить.

Сказанным объясняется актуальность укрепления системных основ законодательства. Оно достижимо по трем направлениям: во-первых, путем более полной реализации конституционных принципов во всех отраслях законодательства; во-вторых, посредством обеспечения более четкого соотношения законов и иных правовых актов между собой, имея в виду как их баланс внутри отраслей, так и между ними; в-третьих, благодаря упорядочению законодательства субъектов Российской Федерации и их связи с федеральным законодательством. Эти направления должны быть строго согласованы между собой, отражая реальные социально-экономические изменения в стране и потребность удовлетворения публичных интересов.

Важнейшим системообразующим элементом в законодательстве является его понятийный аппарат. Поэтому одним из эффективных методов оценки состояния российского законодательства на современном этапе может стать системный анализ легальных дефиниций (определений, понятий), содержащихся в нормативных правовых актах.

Нормы-дефиниции отражают в законодательстве реалии и абстракции материального мира (субъекты и объекты правоотношений, явления, факты, категории, процессы, действия). И в этом качестве представляют относительно стабильную часть законодательного материала, систему, которой должны быть присущи внутренняя согласованность и единство.

Кроме того, прямое влияние на качество законопроектов имеет и учет мнения субъектов Российской Федерации, и проведение правового эксперимента, особенно, когда это касается вопросов соблюдения социально-экономических прав граждан, и, наконец, вынесение социально важных законопроектов на всенародное обсуждение.