Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| А. Н. Козырин. АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 2006 | |
з4. Отграничение управления от законодательства |
|
|
В абсолютной монархии, при сосредоточении в лице монарха власти законодательной и правительственной, надежное разграничение управления и законодательства по различию органов является делом неосуществимым. Это расчленение становится возможным лишь с известным обособлением от монарха законодательных органов: оно достигается в конституционном государстве благодаря участию в законодательстве вместе с монархом и народного представительства. При отграничении сферы управления от законодательства с формальной точки зрения актами управления окажутся все не входящие в компетенцию судебных установлений подзаконные акты, изданные без участия народного представительства. В России при старом укладе пытались ограничить область законодательства признаками прохождения проекта закона через Государственный Совет и утверждения этого проекта (лмнения Госуд. Совета) собственноручною подписью Государя. Попытка означенного отграничения относится к царствованию Александра I; она была предпринята по идее Сперанского в Образовании Государственного Совета в 1810 г. Попытка эта не имела, однако успеха. С одной стороны, прохождение законопроекта через Госуд. Совет нередко представлялось в условиях полицейского государства слишком сложной и неудобной процедурой: министры предпочитали проводить свои законодательные предположения во многих случаях не через Госуд. Совет, а через более к ним близкий Комитет Министров. Правда, ст. 50 Осн. Зак., изд. в 1892 г., продолжала гласить, что лвсе предначертания законов рассматриваются в Государственном Совете и п. 1 ст. 23 Учр. Гос. Сов., изд. того же года, что лвсе предметы, требующие нового закона, устава или учреждения, лпоступают предварительно на уважение Государственного Совета. Но ст. 65 Учр. Ком. Мин., изд. 1892 г., уже исключает безусловность этих правил: она предполагает издание Комитетом Министров лузаконений, принадлежащих к общему сведению и исполнению и по существу своему следующих ко внесению в Полное Собрание Законов и Свод Законов, немедленно по утверждении оных Императорским Величеством... Все дополнения и пояснения законов, или меры усовершенствования законодательства, собственно до военного ведомства относящиеся, т.е. законы военные, шли на Высочайшее благоусмотрение через Военный Совет (см. прим. к ст. 50 Осн. Зак. изд. 1892 г.); установление штатов некоторых учреждений - через их собственные Комитеты и Советы. Иногда же законы издавались и по личным всеподданнейшим докладам отдельных министров, без предварительного обсуждения в каком-либо совещательном учреждении. С другой стороны, и правило, по которому лновый закон постановляется не иначе, как за собственноручным Высочайшим подписанием, хотя и удерживалось в Основных Законах вплоть до конца старого режима (ст. 54, изд. 1892 г.), однако в действительности издавна уже не соблюдалось. Выработанная в Образовании Госуд. Совета 1810 г., ст. 74, форма Высочайшего утверждения мнений Совета собственноручною подписью Государя: Быть по сему. Высочайшее Имя, - на практике заменялась сперва одним Быть по сему, а впоследствии и простым словесным Высочайшим повелением. Соответственно этому, при пересмотре Учр. Гос. Совета в 1842 г., ст. 108, говорившая о собственноручном лподписании Государя, была редактирована в том смысле, что закон приемлет силу лза собственноручным подписанием или утверждением Императорского Величества. А в 1856 г. состоялось Высочайшее повеление, разрешающее изложение лдополнений к закону лпо словесным Высочайшим повелениям в виде указов, объявляемых местами и лицами, от Верховной Власти к сему уполномоченными. В этой форме на практике стала издаваться значительная часть законов. При таких обстоятельствах всякое распоряжение Государя, независимо от органов, принимавших участие в его подготовке, и порядка его утверждения, получало характер закона. Согласно ст. 53 Осн. Зак., изд. 1892 г., лзаконы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения. Таким образом, при старом укладе совершенно исчезало то формальное различие между законодательством и управлением, которое тщетно пытались у нас установить в 1810 г. С переходом к представительному правлению устанавливается точный и определенный признак организации законодательной власти. Согласно ст. 7 Основных Государственных Законов 23 апреля 1906 г. Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственною Думою. И вместе с тем, как категорически определяется ст. 86, Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора. Между тем как власть законодательная может осуществляться, таким образом, не иначе, как при участии народного представительства, лвласть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору (ст. 10 Осн. Зак., изд. 1906 г.). Каким же образом отграничивается ведомство правящей власти от компетенции законодательных учреждений по нашему действующему праву? Подобно тому, как и на Западе, ведению законодательных палат у нас присваивается не только издание законов в материальном значении этого слова, т.е. юридических норм (нормативная функция), но и осуществление конкретных задач государственного управления (прагматическая функция). За исключением лпредметов, требующих издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены (п. 1 ст. 31 Учр. Гос. Думы), все дела, подлежащие ведению Государственной Думы по ст. 31 ее Учреждения, относятся, с материальной точки зрения, к области управления. Круг этих дел определяется следующим образом. 1. Ведению Государственной Думы подлежит государственная роспись доходов и расходов и денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные (п. 2 ст. 31). Вместе с тем, Дума разрешает государственные займы (ст. 118 Осн. Зак.), рассматривает отчет Государственного Контроля по исполнению государственной росписи (п. 3 ст. 31) и разрешает некоторые дела местного финансового хозяйства (прим. к ст. 31). Бюджетные права Думы существенно ограничены, однако, Правилами о порядке рассмотрения росписи 8 марта 1906 г. и ст. 114-118 Осн. Зак. На основании этих законодательных актов целый ряд важных финансовых задач предоставляется власти управления. Так, в порядке верховного управления, т.е. непосредственно Государем, открываются чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на приготовления к войне; разрешаются государственные займы для покрытия этих особых расходов, а равно и для покрытия всех вообще государственных расходов (в пределах потребностей последнего бюджета) в случае, если роспись не будет утверждена к началу сметного периода; наконец, определяются время и условия совершения государственных займов, - все равно, были ли эти последние разрешены в законодательном или административном порядке (Осн. Зак., ст. 117 и 118). Совет Министров вправе открыть кредит на производство неотложного расхода, когда по краткости времени, в течение которого должен быть произведен расход, нет возможности испросить на него разрешения в порядке, установленном для утверждения росписи (ст. 17 Прав.). По постановлениям Совета Министров кредиты открываются также и в том случае, если бюджет не утвержден к началу сметного периода: при этом Совет ограничен условием постепенного открытия кредитов - ежемесячно не свыше 1/12 части расходов по последней утвержденной росписи (ст. 116 Осн. Зак.). Власть Госуд. Думы ограничена и в сфере финансового контроля: на рассмотрение Думы не поступают отчеты об операциях государственных кредитных установлений; эти отчеты подлежат ведению административного учреждения - Второго Департамента Госуд. Совета (п. 2-5 ст. 69 Учр. Гос. Сов., изд. 1906 г.). К компетенции Госуд. Думы относятся дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующем Высочайшего соизволения (ст. 31 п. 4). Исключение представляют требующие Высочайшего разрешения дела: а) о продаже в Сибири казенных земель частным лицам по вольной цене для устройства сельскохозяйственного или промышленного предприятия; б) об отводе в Сибири участков казенной земли площадью свыше 3000 дес. для частных предприятий, с правом приобретения в собственность, и в) об отводе от казны земельных участков пространством свыше 3 дес. сельским начальным училищам (Уст. Сельск. Хоз., изд. 1903 г., ст. 112 и 115 прил. к ст. 28 и ст. 7 прил. к ст. 29). Эти дела подлежат ведению Второго Департамента Госуд. Совета (п. 8 ст. 69 Учр. Гос. Сов., ср. также п. 9). Дела железнодорожного строительства также распределяются между законодательными и административными установлениями. К компетенции Госуд. Думы отнесены дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет (п. 5 ст. 31). Но дела о разрешении постройки частных железных дорог без субсидии из казны и дела об устройстве подъездных путей подлежат ведению Второго Департамента Гос. Совета и других правительственных органов (п. 6 ст. 69 Учр. Гос. Сов. и ст. 22 Пол. о Подъездн. Пут.). Госуд. Дума ведает делами об учреждении акционерных компаний, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов (п. 6 ст. 31). Когда же требуется одно дозволение на учреждение компании на акциях, дело об утверждении ее устава относится к предметам ведомства Совета Министров (п. 1 ст. 7 Учр. Сов. Мин., изд. 1906 г. ). Ведению Госуд. Думы подлежат, наконец, лдела, вносимые на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям (п. 7 ст. 31). В виду этого положения любое административное дело может быть, по воле Государя, внесено в Думу и разрешено в законодательном порядке. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "з4. Отграничение управления от законодательства" |
|
|