Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| А. Н. Козырин. АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 2006 | |
з7. Вопрос о природе актов правительства |
|
|
Отграничение актов правительства, как остатка, исторически образующегося за вычетом законодательства, суда и управления, не составляет конструкции, общепринятой государствоведами. Вразрез с этой конструкцией предлагаются теории, из которых одна сближает акты правительства с законами, а другая отожествляет их с актами управления. Первая теория видит в полномочиях правительства, материально, по своему содержанию, совпадающих с законами, делегацию, законодательной власти. Законодательная власть уступает в пользу монарха или других органов государства право издавать по определенным предметам постановления с силою закона (Лабанд, Аншютц, Лаферьер и др.). Против этой теории можно привести следующее возражение. В конституционном государстве законодательную власть характеризует не что иное, как именно ее осуществление Монархом совместно с парламентом. Акт, совершенный без участия народного представительства, уже по этому самому не будет законом. Отсюда с необходимостью следует, что о делегации законодательной власти, характеризующейся осуществлением ее законодательными учреждениями, каким-либо другим органом логически не может быть pечи. Согласно нашим Основным Законам, лникакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора. Таким образом, у нас из государственных актов, имевших место после 23-го апреля 1906 г., законами должны почитаться акты, изданные в единении Монарха с народным представительством, - только они одни и никакие другие. В этом отношении Основные Законы в высшей степени строго выдерживают терминологию: они не дают ни одного постановления, которое сообщало бы актам правительства или актам управления наименование законов. И потому, как бы ни были сходны указы, издаваемые непосредственно Государем с законами и по своему содержанию и даже по своей силе, они с формальной стороны - по порядку своего издания - останутся отличными от закона. Другая теория отрицает принципиальное различие между актами правительства и актами управления. Эта теория представляет две разновидности. Одна из них, исходя из отрицания юридического характера правил, определяющих административную деятельность государства, признает в сущности только акты правительства; другая, напротив, совершенно игнорирует правительственную деятельность, которая протекала бы за пределами правового порядка и потому допускает только акты управления. Первая точка зрения вполне последовательна для характеристики административной деятельности в условиях полицейского государства. При отсутствии организационного обособления законодательства здесь, действительно, не было почвы для выделения из области правительственного усмотрения монарха актов подзаконного управления. Но в правовом государстве начало законности в административной деятельности игнорировать уже более не приходится. В настоящее время старая точка зрения находит известный кредит по вопросам о характере правил, определяющих самую административную организацию и порядок административного делопроизводства (Гирке, Розин и др.). Однако если и возможно допустить сомнение по поводу юридического характера этих правил, то лишь в той мере, поскольку они относятся исключительно к внутреннему распорядку административной деятельности, не затрагивая отношений правящей власти к гражданам. В этом последнем случае тотчас же начинает выступать правовой характер норм, регулирующих подзаконное управление, и, вместе с тем, явственно проявляется особенность акта управления в сравнении с правительственной деятельностью, протекающей за пределами правопорядка. Другая точка зрения, игнорирующая правительственную деятельность, которая оставалась бы за пределами правопорядка, обстоятельно развита в последнее время - применительно к современному русскому праву - Н.И. Лазаревским. По мнению Лазаревского, наши Основные Законы не устанавливают лни малейшего различия между указами Государя, издаваемыми им лв порядке верховного управления или лнепосредственно. Указы, изданные в порядке верховного управления, и указы, изданные Государем непосредственно, ничем друг от друга не отличаются ни по своей форме, ни по своей силе, ни по своей юридической природе. Различные наименования актов Государя не обозначают разных по своей природе категорий правительственных актов: это просто разные лобороты бюрократического стиля, не имеющие никакого юридического содержания. (Лекции, т. 1 с. 154 и 155). Это категорическое отрицание всякого различия между подзаконными актами верховного управления и лнепосредственными волеизъявлениями Государя приводит к заключению, будто по Осн. Зак. 23 апр. 1906 г. вся правительственная деятельность в России подчинена закону. Приведенная точка зрения вызывает против себя следующие возражения. В ст. 24 Осн. Зак. указы, издаваемые Государем в порядке верховного управления или непосредственно, взаимно противополагаются. Тут перед лили запятой нет. По правилам русской грамматики лили разделительное запятой перед собой не имеет; перед лили в смысле лто есть запятая ставится; таким образом эту статью по имеющимся в ней знакам препинания необходимо толковать в том смысле, что указы в порядке верховного управления противополагаются указам, непосредственно Государем издаваемым (Лазаревский, там же, прим. к с. 154). Основные Законы определенно разграничивают дела, разрешаемые в порядке верховного управления, и области непосредственного распоряжения Государя (ср. ст. 11, 14 in fine, 18, 117 и 118 со ст. 12-17, 19-21, 23 и др.). Между актами верховного управления и указами, лнепосредственно Государем Императором издаваемыми, в Основных Законах проводится существенное различие. Для актов верховного управления, как известно, устанавливается прямо (ст. 11 и 117) или косвенно (ср. ст. 84) начало их соответствия с законами. Но Основные Законы не дают никакого указания на подзаконность указов и повелений, непосредственно Государем издаваемых. Напротив, говоря об областях непосредственного распоряжения Монарха, они прибегают к таким обозначениям характера правительственных полномочий, которые исключают представление подзаконности: Государь - верховный руководитель внешних сношений России (ст. 12); Государь - Державный Вождь российской армии и флота (ст. 14); назначение Правителя и опекуна зависит от воли и усмотрения Государя (ст. 43). Неприемлемость предположения, будто, по нашему праву, вся правительственная деятельность подчинена закону, явствует и из самого существа некоторых дел, относимых Основными Законами к непосредственному распоряжению Государя: так, начало законности парализуется Монаршим милосердием в делах помилования и общего прощения, в делах сложения казенных взысканий и вообще дарования милостей (ст. 23). Государь не связан законом в распоряжении имуществами, личную его собственность составляющими. Положим, распоряжения по имуществам удельным Государь делает согласно Учреждению об Императорской Фамилии (ч. 1 ст. 21). Но, ведь, это Учреждение не является законом в смысле ст. 7 и 86 Осн. Зак.: оно лможет быть изменяемо и дополняемо только Лично Государем Императором (ст. 125 Осн. Зак.). Особым подтверждением принципиального различия между актами верховного управления и непосредственными распоряжениями Государя по признаку подзаконности может служить ч. 2 ст. 21: мы имеем в виду указы и повеления Государя об устройстве и о порядке управления учреждениями Императорского Двора. При наличности ст. 11, предусматривающей указы для устройства различных частей государственного управления, особое упоминание об указах, определяющих устройство учреждений Императорского Двора, утрачивало бы всякий смысл, если бы и эти указы должны были издаваться лв соответствии с законами. Область актов правительства по предметам, относимым к ней Основными Законами, не только соприкасается, но и перекрещивается с областями закона и актов управления. Так, дела военного управления, по общему правилу, разрешаются актами правительства (ст. 14). Но ведению законодательных учреждений подлежит: 1) определение числа людей, ежегодно призываемых на военную службу (ср. ст. 119), и 2) всякое, вообще, дело военного управления, если оно не относится, собственно, к одним военному и военно-морскому ведомствам и касается предметов общих законов (ст. 96). Далее, объявление местности на исключительном положении осуществляется актом правительства; но само содержание исключительного положения устанавливается законом. Назначение и увольнение Председателя Совета Министров, Министров и Главноуправляющих отдельными частями является безусловно актом правительства; но назначение и увольнение прочих должностных лиц остается в непосредственном распоряжении Государя лишь постольку, поскольку для этих должностных лиц не установлено законом иного порядка увольнения и назначения (ст. 17). Пожалование государственных отличий относится к актам правительства; но пожалование прав состояния должно составить скорее акт управления, так как условия и порядок приобретения прав состояния определяются законом. Отрицая коренное различие между законами и актами управления, с одной стороны, и актами правительства, с другой, нельзя надлежащим образом уяснить постановлений Основных Законов, регулирующих означенные предметы. Некоторым доводом против возможности разграничить по нашему праву акты управления и акты правительства может явиться следующее соображение. Правительственное усмотрение Монарха в областях, изъятых от действия общих законов, у нас в известной степени связано самими Основными Законами. Вот несколько примеров. Госуд. Совет и Госуд. Дума созываются указами Государя лежегодно (ст. 98). Имущества, именуемые Государевыми, хотя они и управляются непосредственно волею Монарха, однако, лвсегда принадлежат Царствующему Императору, не могут быть завещаемы, поступать в раздел и подлежать иным видам отчуждения (ст. 20). Дарование милостей лв случаях особых, не подходящих под действие общих законов, принадлежит Государю только при том условии, лкогда сим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права (ст. 23). Таким образом, для актов правительства устанавливаются известные границы в Основных Законах. Иногда Основные Законы ставят предел для актов правительства в зависимость от обыкновенных (лобщих) законов (ср. дарование милостей). Но прямо, непосредственно связующая сила обыкновенных законов, издаваемых Государем в единении с Госуд. Советом и Госуд. Думою, на акты правительства, во всяком случае, не распространяется. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "з7. Вопрос о природе актов правительства" |
|
|