Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| А. Н. Козырин. АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 2006 | |
з5. Подзаконность актов управления |
|
|
Лазаревский, Лекции, т. 1. Laband, Staatsrecht des Deutschen Reichs, Bd. 1. Steinitz, Dispensationsbegriff, 1901. Свойство закона служить в государстве высшим связующим началом правового порядка называется верховенством закона. Это свойство составляет силу закона. На этом свойстве закона основывается правовая связанность власти управления. В учении о верховенстве закона возможно логически исходить из понятия о законе или в материальном, или в формальном смысле. Первая точка зрения ведет к отрицанию верховенства за всеми теми актами законодательных установлений, которые составляют продукт осуществления не нормативной, но прагматической функции (теория Лабанда). Со второй точки зрения верховенство следует признать за каждым актом законодательных установлений, независимо от материального содержания этого акта. Со стороны политико-правовой эти точки зрения далеко не равноценны. Теория верховенства закона в материальном смысле существенно умаляет значение конституционного начала: ни один закон не может быть издан без участия народного представительства. Административные акты парламента эта теория низводит на уровень правительственного распоряжения и, таким образом, открывает правящей власти возможность, действуя в своей собственной сфере и ничуть не нарушая конституции, вмешиваться в столь важные задачи народного представительства, как хотя бы бюджетное право. Напротив, теория верховенства закона в формальном смысле расширяет начало: лни один закон не может быть издан без народного представительства, - на все акты, входящие в компетенцию законодательных установлений. Каждый акт, изданный при участии народного представительства, эта теория поднимает на высоту, недоступную для актов управления. Однако политические соображения не должны служить основанием для выбора той или другой точки зрения на закон при изучении положительного права данного государства. В этом случае следует руководствоваться всецело и исключительно тем понятием закона, какое дают или какое может быть извлечено путем толкования из Основных Законов государства, из его конституции. Как видно из предыдущего параграфа, у нас в России еще при старом укладе пытались, хотя и неудачно, установить формальный признак закона. Основные Законы 1906 г. совершенно определенно связывают понятие закона с изданием акта лв законодательном порядке, - в единении Государя с Госуд. Советом и Госуд. Думою. Положим, ст. 31 Учр. Гос. Думы противополагает лпредметы, требующие издания законов, прочим подведомственным Госуд. Думе лделам, представляющим осуществление прагматической функции. Но отсюда еще не следует, чтобы ст. 31 имела в виду понятие закона в материальном смысле, так как она в п. 1 противопоставляет законам и лштаты, объемлемые материальным понятием закона. Согласно ст. 9 Осн. Зак., Государь утверждает законы и без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения. Предположив, что по нашему праву лзакон следует понимать в материальном смысле, пришлось бы прийти к совершенно неприемлемому выводу, будто порядок, предуказанный в ст. 9, не распространяется ни на издание Госуд. Думою штатов, ни на решение ею дел, исчисленных в п. 2-7 ст. 31 Учр. Гос. Думы. Таким образом, в учении о верховенстве закона по нашему праву следует исходить из формального понятия о законе. Попытки связать управление законом у нас в России делались со второй половины XVIII в. В манифесте Екатерины II о выборе депутатов в Комиссию для сочинения Уложения 14 декабря 1766 г. было выражено намерение правительства о том, лчтобы и в потомках каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка. Манифест 1 января 1810 г. об образовании Государственного Совета снова говорит о желании правительства лпо мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона. В Основных Законах 1832 г. это положение правительственной программы возводится в принцип действующего права: Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих (ст. 47). Однако при отсутствии организационного обособления законодательства от управления это начало не было и не могло быть сколько-нибудь последовательно осуществлено. Совмещая в своем лице всю полноту законодательной власти, Государь непроизвольно избегал связанности законом в исходящих непосредственно от него актах управления (верховное управление). С этим обстоятельством считаются и Основные Законы минувшей эпохи: Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих (ст. 70 по изд. 1892 г.). Вместе с тем, и в актах управления, не исходящих непосредственно от Государя (подчиненное управление), начало подзаконности также парализовалось смешением властей. Учреждение Министерств постановляет лне считать превышением власти, когда Министр особенно на какой-либо случай был Верховною Властью уполномочен (ст. 209; ср. ст. 213). Равным образом и по Уложению о наказаниях не почитается превышением власти: лкогда Министр или другой государственный сановник отступит в своих действиях от обыкновенных правил, по особенному на сей случай или вообще на случаи сего рода данному от Верховной Власти уполномочию (ст. 340). Таким образом, Высочайшее уполномочие открывало министрам, а равно и другим органам правительственной власти, полную возможность не считаться в управлении с требованиями закона. Начало подзаконности управления ослаблялось приведенными постановлениями тем более, что по распространительному их истолкованию практикой и последующее одобрение неправомерных действий должностного лица полностью погашало возможность и уголовного его преследования, и гражданского против него иска: таким образом, всякое противозаконное действие правительственного органа Высочайшим уполномочием и даже последующим одобрением могло быть обращено по прежнему нашему законодательству в правомерный акт управления (ср. Лазаревский, Лекции, т. 1 с. 38). Власть монарха разрешать отступления от закона называют правом диспенсации. Это право диспенсации осуществлялось нашими Государями или в форме Высочайшего повеления по личному всеподданнейшему докладу министра или в форме Высочайше утвержденного Положения Комитета Министров. В числе дел, лв особенности подлежащих рассмотрению Комитета, ст. 26 его Учреждения определенно перечисляла такие дела по диспенсациям, как утверждение уставов акционерных компаний (ст. 2160 т. Х ч. 1 категорически запрещает образование компаний с акциями на предъявителя); как назначение пенсий, когда оно лпревышает власть Министров (по размерам оклада и др. условиям) и т.д. Вместе с тем, п. 3 ст. 24 Учр. Ком. Мин. открывал министрам возможность испрашивать диспенсации через Комитет и по всякого рода другим в законе определенно не указанным делам: лиз числа дел текущих представляются в Комитет от Министров лдела, разрешение коих превышает пределы власти, вверенной в особенности каждому Министру, и требующие Высочайшего разрешения. В Основных Законах 23 апреля 1906 г. начало подзаконности управления провозглашается положением ст. 84, соответствующей ст. 47 Осн. Зак. изд. 1892 г.: Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке. Конституционное начало, согласно которому лникакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы (ст. 86), создало строгую организационную грань между актом управления и законом. В виду этого Высочайшая воля сообразовываться в управлении Империей Российскою с законом получает теперь реальную возможность своего осуществления. Начало законности проводится нашим действующим законодательством по общему правилу, как в верховном управлении, в котором власть Государя действует непосредственно, так равно и в делах управления подчиненного. 1. Начало подзаконности определенно формулируется для важнейших актов верховного управления в ст. 11 Основных Законов: Указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления (организационные указы), ла равно повеления, необходимые для исполнения законов (исполнительные указы), Государь, в порядке верховного управления, издает лв соответствии с законами. Вместе с тем, и открытие, в порядке верховного управления, чрезвычайных сверхсметных кредитов на потребности военного времени и на приготовления к войне имеет место лна основаниях, в законе определенных (ст. 117 Осн. Зак.; ср. ст. 18 Прав. 8 марта 1906 г.). Соответствующей оговорки о подзаконности мы не находим, однако, в статьях Основных Законов, касающихся прочих дел верховного управления. Сюда относится: 1) установление ограничений в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в крепостных районах (ст. 14 в конце); 2) установление в отношении служащих ограничений, вызываемых требованиями государственной службы (ст. 18); 3) определение времени и условий совершения государственных займов и 4) разрешение государственных займов в исключительных случаях (ст. 118). Следует ли считать и эти акты верховного управления подзаконными или нет? Аргумент в пользу отрицательного ответа - отсутствие определенного указания на соответствие данных актов с законами, когда подобное указание имеется в отношении других актов, в порядке верховного управления издаваемых. Но, ведь, каждый акт верховного управления остается, по своей природе, - независимо от ближайшей оговорки о подзаконности, - актом управления; Империя же Российская управляется на твердых основаниях законов (ст. 84). При таких обстоятельствах, умолчание о существенном признаке управления в ст. 14 in fine, 18 и 118 Осн. Зак. следует истолковать скорее в пользу торжества принципа ст. 84, нежели в смысле допущения из этого начала известных изъятий. Акты управления, означенные в ст. 14 in fine, 18 и 118 Осн. Зак., подзаконны в том смысле, что они могут быт издаваемы только в развитие и восполнение закона (распорядительные указы). Отсюда ограничения в отношении служащих, устанавливаемые в порядке верховного управления, могут быть лишь восполнением и развитием, но отнюдь не изменением и отменой ограничений, установленных в Уставе о Службе Правительственной (Contra: Лазаревский, Лекции, т. 1 с. 169). 2. Начало подзаконности для подчиненного управления провозглашается у нас в ст. 10 и 122 Осн. Зак. Согласно ст. 10, в делах управления подчиненного, определенная степень власти вверяется от Государя, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим Его Именем и по Его повелениям. Сопоставляя эту ст. 10 Осн. Зак. 1906 г. со ст. 80 Осн. Зак. 1892 г., которую она воспроизводит, следует отметить то обстоятельство, что оговорка лсогласно закону впервые появляется лишь в ст. 10. Связывая себя этою оговоркою, Государь принимает обязанность не только непосредственно, в порядке верховного управления, не издавать указов в нарушение законов, но и не уполномочивать на то органы своего подчиненного управления. Органы подчиненного управления вправе издавать указы в развитие и восполнение закона лишь на основании особого на то уполномочия законом, - на основании специальной делегации со стороны законодательных установлений. Вместе с тем, изданные на основании таких делегаций распорядительные указы и по своему содержанию должны оставаться в пределах закона. Оба эти начала выражены в ст. 122 Осн. Зак.: Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом Министров, Министрами и Главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными установлениями, не должны противоречить законам (ср. ст. 2 Учр. Пр. Сената, ст. 153 и 154 Учр. Мин., ст. 421 Общ. Учр. Губ., ст. 109 Гор. Пол., ст. 110 Пол. Зем. Учр. и др.). Наши Основные Законы исключают право диспенсации, в смысле власти Монарха разрешать, по своему усмотрению, отступления от закона. Доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу, - категорически определяет ст. 94 Осн. Зак. С этим началом делается несовместимым правило старого уклада о том, что Высочайший указ отменяет по тому делу, по которому он последовал, действие законов общих: бывшая ст. 70 Осн. Зак. 1892 г. пропускается в Основных Законах 1906 г. Также последовательно исключается и ст. 209 Учр. Мин. в Продолжении к Своду Законов 1906 г. И только очевидным недоразумением Государственной Канцелярии может быть объяснено то обстоятельство, что ст. 340 Улож. о нак. показана в означенном Продолжении полностью сохранившею свою силу (Лазаревский, Лекции, т. 1 стр. 39). В настоящее время Государь вправе давать диспенсации только в тех случаях, когда он на это особо уполномочен законом. С упразднением по указу 23 апреля 1906 г. Комитета Министров дела по диспенсациям у нас отнесены к ведению Совета Министров. Установление диспенсации предоставлено по тем делам, которые ранее предусматривались статьей 26 Учр. Ком. Мин., т.е. по 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО Х 2006 (1) * делам об утверждении уставов акционерных компаний ), по делам о назначении пенсии и нек. др. (ст. 7 Учр. Сов. Мин.). Что же касается п. 3 ст. 24 Учр. Ком. Мин., открывавшего возможность испрашивать диспенсации и по делам, определенно в законе указанным, то это правило последовательно не воспроизведено вновь ни в Учр. Сов. Мин., ни в каком-либо другом из действующих законоположений. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "з5. Подзаконность актов управления" |
|
|