Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |

Стоит подчеркнуть, что все эти годы жилищная реформа проводилась в условиях острейшнего трансформационного кризиса, спада производства и снижения уровня жизни населения, борьбы с инфляцией и ограничительной денежной политики, которая принесла плоды лишнь в 1997 году.

6.4. Второй этап реформы В том же 1997 г. с приходом в правительство младореформаторов (А. Чун байса и Б. Немцова) жилищная реформа получила новый импульс. Виценпрен мьером был назначен мэр г. Самары О. Сысуев, добившнийся тогда рекордно евгений ЯСин высокой доли населения в оплате ЖКУ Ч 60%. В апреле 1997 г. Б. Ельцин подписал новый Указ О реформе жилищнонкоммунального хозяйства, котон рый предусматривал как ускоренную реализацию, так и усиление федеральнон го контроля за проведением реформы ЖКХ на местах. Хорошно помню, как на заседании комиссии по реформе ЖКХ (возглавлял ее Б. Немцов) представин тели регионов и городов один за другим отчитывались о проделанной работе.

Главный показатель Ч долю населения в оплате жилья и ЖКУ Ч предстояло поднять с 35% в 1997 г. до 70% в 2000 г. и затем до 100% в 2003 г. Характерно, что этот процесс так и не был должным образом увязан с политикой дохон дов населения (ограничились запланированным параллельным повышнением с 16 до 25% федерального лимита максимально допустимой доли расходов на жилье в бюджете семьи). К 2000 г. планировалось также довести до 100% долю жилья, обслуживаемого на конкурсной основе.

Однако все делалось какнто понсоветски и с тем же успехом. Главным мон тивом продвижения реформы для местных властей считалась высокая доля дотаций на ЖКХ в местных бюджетах, которую предстояло снижать за счет населения, помогая бедным жилищными субсидиями20. Вскоре порыв был сорван информационными войнами против младореформаторов, финансовым кризисом 1998 г., двойной сменой правительства. На волне кризиса лидефикс реформы ЖКХ Ч 100нпроцентная оплата населением жилья Ч была отложена Госдумой до 2008 г. Тарифы в условиях роста инфляции снова были заморон жены, кризис сектора резко обострился.

6.5. Третий этап реформы: проблемы остаются С 2000 г. уже при новом президенте начался третий этап жилищной реформы, точнее сказать Ч третья попытка продвижения по той же кон лее. В 2001 г. принята федеральная целевая программа Жилище на 2002Ч 2010 гг., а в ее составе подпрограмма Реформирование и модернизация жин лищнонкоммунального комплекса РФ. Новая редакция закона Об основах федеральной жилищной политики, принятая в апреле 2003 г., исключила упоминание о сроке перехода на 100нпроцентную оплату ЖКУ населением, внесла изменения в механизм представления жилищных субсидий.

За истекшний после 2003 г. период произошнли еще четыре важных с моей точн ки зрения события, связанные с продвижением жилищной реформы: 1) в конце 2004 г. принят новый Жилищный кодекс в пакете из 27 законов, решнающих многие проблемы реформы; 2) создана компания РКС (Российские коммун нальные системы), что ознаменовало начало движения бизнеса в сферу ЖКХ;

3) произошнли заметные подвижки в развитии ипотеки Ч это касается рынка жилищного строительства; 4) был принят национальный проект Доступное и комфортное жилье Ч гражданам России. Рассмотрим их подробнее.

Первое. Новый жилищный кодекс законодательно зафиксировал, прежде всего, выход из ловушнки, созданной некомплексной приватизацией жилья в 1991 г.: было однозначно признано, что собственник несет ответственность за состояние и эксплуатацию жилого фонда, включая системы коллективн ного пользования, а также капитальный ремонт. Гражданам предлагался обязательный выбор из трех форм: 1) ТСЖ как некоммерческая организан ция; 2) управляющая компания; 3) сами собственники (правда, не очень понятно, что последнее означает). В противном случае решнение должно было приниматься муниципалитетом (что, понвидимому, означало сохранение Экономика переходного периода: Очерки экономической политики посткоммунистичен ской России, 1991Ч1997 гг. С. 738Ч740.

110 Политическая экономия реформы ЖКХ нынешннего порядка). Установлен срок окончания бесплатной приватизации (правда ожидается его перенос на 2010 г.). Тем не менее, это Ч заметный шнаг к прояснению отношнений собственности, окончательный отход от сон ветской системы квартиропользования. Определены нормы предоставления социального жилья, хотя еще предстоит установить критерии выделения малоимущих. Короче говоря, правовая база ЖКХ обрела вполне рыночный характер. Правда не следует забывать, что правовая норма и реальность в России всегда разделены немалым расстоянием.

Второе. Бизнес действительно пошнел в ЖКХ, причем не только ручной, подконтрольный муниципальным властям. РКС учреждена РАО ЕЭС во многом потому, что А.Чубайс понял: реформа электроэнергетики наткнется на непреодолимый барьер именно со стороны ЖКХ, если этот сектор остан нется в его нынешннем виде (хотя бы и с новым жилищным кодексом). Он заявил, что уровень тарифов уже достаточно высок для того, чтобы сделать бизнес рентабельным; необходимо только навести порядок. Правда, напран шнивается вопрос: а разве нельзя было навести порядок еще при советской власти, без рыночных реформ Тогда почемунто этого не получалось. Плохо получается и сейчас. Тем не менее, появление крупной межрегиональной компании все же делает бизнес более независимым от местных властей.

Новые игроки приходят со стороны, конкуренция обостряется. Всего на конец 2005 г. частные компании поставляли жителям 25% тепла, 37% услуг по электроснабжению, 17% Ч по водоснабжению21.

Третье. Ипотека Ч это событие на рынке жилищного строительства.

Идея была в ходу давно. Я еще в 1996 г. выступал с предложением принять федеральную программу Свой дом Ч строительства семейных домов экон номкласса на ипотечные кредиты. Не вышнло, вместо денег была инфляция.

Тогда же ипотеку в Москве пытался протолкнуть Ю. Лужков, но его попытки вылились в крупные расходы для московского правительства. Условий для ипотеки еще не было: они появляются лишнь когда есть возможность вложить первоначальный капитал в большной проект с длинным сроком окупаемости и когда процент по кредиту становится посильным для массового заемщика.

Мы приблизились к этим условиям, но пока не вошнли в зону успеха. А если ипотека доступна немногим, скажем, не более чем 15% населения, то она приводит к неожиданным результатам, например, к вымыванию с рынка недорогого жилья, так как строить элитные дома выгоднее, и в ипотеку, скорее, готовы вступить более состоятельные семьи. Первоначальные взносы, сроки, проценты по кредитам Ч все еще не для бедных. Агентство по ипон течному кредитованию (АИЖК), основанное еще в середине 1990нх годов по образцу американской Фэнни Мэй, только сейчас стало получать средства на бюджетные гарантии Ч 14 млрд руб. на 2006 г.22 Так или иначе, в этом секторе чтонто оживает. И все это имеет отношнение и к рынку ЖКХ Ч слен дует ожидать его серьезного расшнирения, особенно после того, как идея малоэтажного жилищного строительства одобрена на высшнем уровне.

Четвертое. Национальный проект Доступное и комфортное жилье Ч гражданам России Ч это не реформа. Во многих отношнениях это Ч суррогат реформы, ибо главные ее вопросы, как будет показано ниже, он не решнает.

Но он и не против реформы. Лозунги типа дать 1 млн ипотечных кредитов или лостановить рост тарифов на ЖКХ! всентаки заставляют думать. А дун мать всегда полезно: глядишнь, до чегонто хорошнего и додумаешнься.

Данные Института экономики города.

РБК. 2006. №5. С. 56.

евгений ЯСин Таким образом, можно констатировать, что хотя трудно и медленно, но все последние годы дело всентаки продвигалось вперед. В какомнто смысле реформа ЖКХ весьма типична для России: шнаг вперед, шнаг назад, два Ч в сторону в поисках разумных альтернатив движению к рынку. Порой возн никают идеи усилить госрегулирование, как это случилось в конце 2005 г.

с тарифами на ЖКХ в целях борьбы с инфляцией (явный шнаг назад). Но затем выясняется: мало того, что поставленная цель не достигнута, но еще возникли и обостряются другие (нередко существовавшние ранее) проблемы..

И приходится искать другие решнения.

Итак, мы вынуждены констатировать: движение Ч есть, результатов Ч нет. Почему Правила выращивания институтов В докладе, подготовленном к VI Международной научной конференции в Высшней шнколе экономики, я и мои коллеги* попытались проанализировать опыт российских реформ и выяснить причины трудностей культивирования институциональных изменений. Мы пришнли к следующим выводам:

Х Для успеха реформы в условиях перехода к рыночной экономике недостаточно принять формальную норму закона, требуется еще обеспечить изменение неформальных норм, стереотипов поведения экономических агентов.

Х Необходима последовательность позитивных прецедентов, создаваемых прежде всен го властью. Негативные прецеденты, особенно идущие сверху, отбрасывают назад, создают ощущение того, что нововведения нежизненны и что лучшне держаться привычных схем.

Х Нужна комплементарность институтов, то есть комплексность реформ: нельзя дон пускать того, чтобы изменение одних институтов наталкивалось на препятствия со стороны других, во всяком случае на протяжении длительного периода. Если тан кие препятствия возникают, они должны устраняться посредством реформирования в смежных областях.

Х Реформы не даются бесплатно. Если не обеспечено адекватное финансирование, то приходится расплачиваться кризисом, спадом производства, снижением уровня жизни и т.п. Говоря шнире, необходимо организовать устойчивое превосходство сил подден ржки реформы над силами противодействия, прежде всего за счет учета интересов основных участников процесса.

Х Преодоление барьера большнинства (распространенности нормы): сила институтов в том, что их поддерживает большнинство, а новые институты поначалу поддерживаются немногими.

Найти способ преодолеть барьер большнинства Ч дело изобретательности реформаторов.

Х Бывает, что реформы не усваиваются, а напротив Ч отторгаются или извращаются, в силу чего желаемые результаты не достигаются. Происходит это чаще всего изнза того, что зафиксированные вышне требования не выполняются, вследствие чего обран зуются институциональные ловушнки вроде тех, что упоминались вышне.

Попробуем теперь в этих терминах рассмотреть итоги жилищной реформы. Приватизация квартир по закону 1991 г. без решнения вопроса об ответственности новых собственников за содержание и ремонт домов Ч типичный пример нарушнения комплементарности инстин тутов. На рынке ЖКХ не появились реальные покупатели, а действовавшние от их имени агенты не имели должной мотивации к выражению их интересов. Проблему формально решнил только новый Жилищный кодекс, принятый через 13 лет и тут же встретившний сопротивление на пути от формальной нормы к неформальной реализации.

Не было учтено то обстоятельство, что права собственности должны быть максимально консолидированы, их распыление для нарождающегося рынка крайне неблагоприятно, тем более в стране, приученной к государственному иждивенчеству. Правда, размышнн ления приводят к выводу, что процесс становления рынков ЖКУ и жилья все равно потребовал бы какойнто этапности и достаточной длительности.

* Кузьминов Я., Радаев В., Яковлев А., Ясин Е. Институты: от заимствования к выран щиванию // Вопросы экономики. 2005. № 5.

112 Политическая экономия реформы ЖКХ 7. Реформа ЖКХ и политика доходов На протяжении всего периода реформирования ЖКХ не обеспечивался баланс интересов участников реформы. Жильцы все время проигрывали.

Бизнес не получал должных стимулов, так как тарифы регулировались вроде бы в интересах населения, обычно на уровне ниже себестоимости, чтобы стимулировать снижение издержек. Однако издержки не снижались, нан блюдался рост убытков. К тому же бюджеты регулярно недофинансировали предприятия ЖКХ. Значительная доля государственных средств в силу бесн контрольности попросту растаскивалась.

К вопросу о комплементарности институтов: она бывает внутренняя, то есть внутри реформируемого сектора, и внешнняя, в смежных секторах.

Приватизация квартир без домов Ч это нарушнение внутренней комплеменн тарности. Требование уплаты населением 100% стоимости ЖКУ без соотн ветствующих изменений в политике доходов Ч нарушнение внешнней компн лементарности, причем макроэкономического плана.

На первый взгляд, все учтено. Тем, у кого расходы на ЖКУ превышнают 22% семейного бюджета, выплачивается жилищная субсидия. Но вскоре выясняется, что если бюджет платит субсидии всем кому положено и в полном размере, то расходы бюджета могут превзойти объемы дотаций, ради ликвидации которых и стремятся к 100нпроцентной оплате ЖКУ. И при этом субсидии в бюджетах наименее состоятельных семей начинают занимать столь большную долю, что подрывают мотивы к занятости. И все это происходит на фоне сохранения установки: тарифы на ЖКУ нельзя поднимать, потому что много бедняков, а доходы бедняков нельзя поднимать, потому что будет инфляция.

На самом деле доходы растут, в том числе у бюджетников и пенсионеров, то есть тех, кому платит бюджет. А бюджет старается экономить по понятным причинам. Фактически рост доходов этих наиболее уязвимых категорий граждан (к ним еще надо добавить многодетные семьи) всентаки происходит. В 2000Ч 2005 гг. он даже несколько опережал официальный рост инфляции, однако не компенсировал фактического роста расходов семей на ЖКУ (не говоря уже о том его росте, что имел бы место в случае повышнения тарифов на ЖКУ до уровня безубыточной работы коммунальных предприятий). Можно вернуться к тезису: пусть снижают издержки! А зачем Низкие тарифы и убытки Ч оправн дание плохой работы и благоприятная почва для лоткатов, теневых поборов с населения и прочей коррупции. Чтобы реально снижать издержки, нужны свободные цены и конкуренция, а они при этих условиях отсутствуют.

Замечу, что до сих пор все разговоры о 100нпроцентной оплате ЖКУ идут в рамках предположения о сохранении нынешнних тарифов. При этом условии рапортуют об успехах: домохозяйства уже платят 70%, а в Череповце Ч все 100%. Но это значит, что либерализация рынков и в этих отраслях исклюн чается. И там не будет условий для снижения издержек, и там приходится тормозить реформы, и там сохраняется перекрестное субсидирование.

Приведу некоторые данные, подтверждающие изложенное. В 2004 г. доля убыточных предприятий в ЖКХ составляла 60%; этот показатель держится неизменным с 1998 г. Сальдированный финансовый результат Ч убытки минус прибыли Ч в 1998 г. доходил до 15 млрд руб.23 ЖКХ Ч единственная отрасль экономики, приносящая убытки: 17,6% в 2000 г., 9% Ч в 2004 г.Именно в период 1997Ч2000 гг. власти придерживали тарифы на ЖКУ на Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2005. С. 636Ч637.

Там же. С. 641.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |    Книги по разным темам