Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право
| Вид материала | Документы |
- Вопросы к зачету по дисциплине административное право, 2282.78kb.
- Темы дипломных работ по дисциплине «Административное право» Административное право, 73.8kb.
- Программа дисциплины «Административное право» Для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1439.95kb.
- Перечень вопросов по дисциплине: “Административное право”, 25.05kb.
- Вопросы к экзамену по дисциплине «Административное право», 61.94kb.
- Программа дисциплины Административное право для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1024.68kb.
- Ii. Административное право, 60.56kb.
- Программа дисциплины Административное право для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1452.77kb.
- Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник, 10942.68kb.
- Вопрос ы к экзамену по курсу «Административное право» для заочной формы обучения, 53.9kb.
принятие решения о необходимости заключения публично-правовых договоров (административных договоров);
размещение государственного заказа;
государственная регистрация (уставов муниципальных образований, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти);
установление процессуальных положений и процедур для осуществления регулирующей управленческой деятельности, а также для разрешения возникающих в сфере управления споров и иных управленческих дел;
осуществление контрольной и надзорной деятельности;
осуществление административной юрисдикции;
осуществление нормотворческой деятельности;
применение мер административного принуждения;
проведение поощрительных и иных стимулирующих мероприятий;
применение мер материальной ответственности.
§ 3. Методы прямого и косвенного \
административного воздействия
Сущность названных методов властного воздействия отражают лозунги: «Делай как приказано» и «Делай как лучше». Для первых характерны следующие признаки:
а) прямое воздействие на волю;
б) директивность, приказной характер;
в) однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать как приказано;
г) широкое использование ведомственных, а также правительственных актов и сужение роли законов;
д) наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;
е) стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание, за лояльность;
ж) широкое использование внеэкономического принуждения.
Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в армии, на транспорте, например). Но возможность получить
Глава 15. Понятие и виды методов управленческих действий
445
быстрый тактический успех, а также недоверие к подвластным, вера во всемогущество приказа, директивы — важная причина необоснованно широкого администрирования. Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной деятельности, единые для всех вузов страны учебные планы и многие другие факты из нашей истории подтверждают это.
Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности:
а) руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности, исполнителей;
б) акты власти управомочивают на определенные действия;
в) у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;
г) юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.);
д) наличие развитого механизма решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий.
Использование косвенных методов не сразу приводит к желаемому результату, но развивает активность исполнителей, и поэтому полученные результаты достаточно прочны. Хорошее взаимодействие верхов и низов со временем обеспечивает устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов.
С учетом обстановки, отрасли деятельности, материальных возможностей, кадрового и технического потенциала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы. Государство может направлять на непрестижную работу, призывать на военную службу, распределять выпускников профессиональных учебных заведений, но, решая эти же проблемы, может и заинтересовать их служить, выполнять нужную стране работу оплатой труда, различными льготами.
В литературе много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это лишь разновидность, частный случай прямого и косвенного воздействия на социальные процессы. Экономические методы состоят в воздействии на материальные интересы. В воинском деле, науке, образовании и даже в сфере экономики администрация воз-
446
Раздел IV. Методы управленческих действий
действует не только на материальные, но иные интересы (повышение престижа работы, ее творческого содержания, улучшение условий жизнедеятельности и Др.).
Косвенное воздействие включает в качестве важного элемента материальное стимулирование, но не =
§ 4. Убеждение как метод осуществления управленческих действий
Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Оно направляется на то, чтобы граждане сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий.
Убеждение — это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, создание интереса и др. Граждане добровольно подчиняются юридическим актам, если понимают цели и задачи властной деятельности, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения руководство добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них сформировались необходимое внимание, внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний, действий администрации.
В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон, подчиняться. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказывается достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был дисциплинированным, строго и неукоснительно следовал предписаниям.
Часть граждан исполняет правовые предписания потому, что знает об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неподчинения. Угроза принуждения, устрашение может способствовать воспитанию привычки соблюдать команду.
^ Глава 15. Понятие и виды методов управленческих действий
447
В демократическом обществе убеждение — главный метод воздействия. Во-первых, оно используется систематически, можно сказать, круглосуточно и в отношении всех граждан. Во-вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном счете воспитывает убежденность, привычку законопослушания.
Демократический режим открывает значительные возможности для широкого привлечения граждан к обсуждению и принятию правовых актов, участию в делах государства, что раскрывает перед ними сложность и трудности этого процесса, заставляет брать на себя ответственность за целесообразность принимаемых решений. Сознательная дисциплина, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые в процессе непосредственной общественно-политической практики, являются действенными средствами формирования убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей.
В-третьих, научно-техническая революция, цели демократического общественного устройства требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей постепенно уступало место саморегулированию. Чем выше уровень техники, насыщенность труда творческими элементами, чем больше в политической, экономической, культурной жизни общества плюрализма, тем менее эффективен внешний контроль за людьми. Главными факторами успешной деятельности личности все больше становятся психическое состояние, акты сознания, недоступные внешнему контролю. И решающее значение в успешной трудовой и иной деятельности должно принадлежать внутреннему контролю самой личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и последствий. А в деле воспитания, саморегулирования, самоконтроля решающая роль принадлежит разнообразным формам убеждения.
В-четвертых, созданная за последние десятилетия система средств массовой информации позволяет государственному и муниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеждать. Пресса, радио, кино, телевидение значительно увеличили возможности воздействия на граждан, и их использование способствует повышению роли убеждения в управлении делами общества.
В-пятых, убеждение обходится государству, стране намного Дешевле, чем принуждение.
448
Раздел IV. Методы управленческих действий
Способы убеждения разнообразны. Среди них обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое решение дел. Воспитывают примеры из личной жизни руководителей, яркие художественные образы.
Большое значение имеет система информирования о достижениях, успешной государственной, муниципальной и частной деятельности. Выставки, конкурсы, смотры, лозунги, призывы, программы, публичные слушания, диспуты и многое другое тоже находятся в арсенале средств убеждения. Положительное воздействие оказывают доверие руководителей невластным субъектам, хороший моральный климат в коллективах, четкая организация работы, эффективная организация контроля.
Грамотное воспитательное воздействие на людей, своевременное, справедливое и гласное применение к виновным принудительных мер, хорошая организация борьбы с неправомерными деяниями способствуют также убеждению у многих необходимости законопослушного поведения.
§ 5. Поощрение в системе методов управленческих действий
Стимулы — это средства, побуждающие деятельность людей, активизирующие их возможности. С помощью стимулов публичная власть осуществляет целенаправленное воздействие на интересы граждан, формирует их заинтересованность в совершении определенных поступков. Стимулирование, побуждение к действию производится путем воздействия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.
Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы поведения подвластных. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид — поощрение.
Поощрение — способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных с точки зрения поощряющего дел. Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения. ,.;
^ Глава 15. Понятие и виды методов управленческих действий
449
В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. В их числе нормы конституционного, административного, трудового и других отраслей права. «Правовое поощрение — это форма и мера юридического одобрения добровольного, заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия»1.
Действующими правовыми актами закрепляются виды поощрения; основания их применения; полномочия субъектов власти поощрять; порядок поощрения (поощрительное производство).
В рассматриваемом правовом институте много норм административного права. Ими закрепляется большое число разных мер поощрения, разнообразные основания поощрения и широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.
Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:
фактическим основанием для него является заслуга, деяние, положительно оцениваемые субъектом власти;
связано с оценкой уже совершенных деяний;
персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;
состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями и иными благами;
косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются.
Основные принципы поощрительной деятельности: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие — вытекают из общих принципов функционирования публичной исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.
Гласность поощрительной деятельности важна и для того, кто отличился, и для окружающих. Она повышает авторитет поощренного, улучшает отношение к нему окружающих, положительно влияет на многих из тех, кто узнал, кого и за что поощрили.
1 Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах. М. 1997. С. 17.
15
Административное право
'450
Раздел IV. Методы управленческих действий
Виды правовых поощрений устанавливаются законами, указами президентов, актами органов исполнительной власти, администрации государственных и негосударственных организаций.
Как метод осуществления управленческих действий поощрение представляет систему способов стимулирующего воздействия. Стимулирование хороших дел органично связано с позитивной административной деятельностью. Разнообразие славных дел очень велико, а значит, и средства их поощрения должны быть многочисленны и разнообразны.
Все средства позитивного стимулирования по способу их воздействия на поощряемых можно поделить на:
([
|
смешанные;
статутные.
Самые распространенные материальные поощрения — премии и ценный подарок. Существует огромное разнообразие премий (в том числе государственные, правительственные, губернаторские, производственные). А ценным подарком может быть почти любой предмет, имеющий ценность. В вузах и в иных учебных заведениях, например, студентам, учащимся повышаются размеры стипендий, сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие-офицеры награждаются именными оружием и т. д.
Меры поощрения могут быть одновременно и моральными, и материальными. Такой смешанный характер воздействия имеет, например, досрочное присвоение очередного звания или присвоение звания на одну ступень выше, чем предусмотрено по занимаемой должности. Помимо морального такая мера имеет и материальный эффект — увеличение размера получаемого оклада.
Говоря о смешанном характере воздействия, нужно учитывать, что кроме чисто морального и материального поощрения в связи с этим приобретаются еще и дополнительные права, льготы и др.
При строгом подходе статутные средства поощрения можно считать смешанными. Но их основная особенность в том, что они изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в заслуженного артиста (строителя, агронома, учителя, тренера, геолога и т. д.), почет-
^ Глава 16. Разрешительная система в Российской Федерации
451
ного гражданина города, лауреата Государственной премии. А это влечет долговременные моральные и материальные последствия, получение разных льгот.
Применяются статутные меры в основном к гражданам. Но когда они используются в отношении организаций, статус последних тоже изменяется. Например, если театр стал академическим.
Глава 16 Разрешительная система в Российской Федерации
§ 1. Понятие и особенности разрешительной системы
Разрешительная система — это урегулированная правом совокупность общественных отношений между субъектами административной власти и гражданами (организациями), возникающих в связи с выдачей разрешения на занятие определенной деятельностью и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности.
Цель разрешительной системы — обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Некоторые виды общественно полезной деятельности (управление автомобилями, производство оружия и т. д.), если они осуществляются непрофессионально, без соблюдения необходимых правил, могут причинить большой вред обществу. Поэтому на данные виды деятельности объявляется относительный запрет: ею могут заниматься только те, кто получил на это разрешение компетентного органа. Эта система призвана защитить граждан, общество, государство от вреда, который может быть причинен неправильным осуществлением деятельности, в отношении которой установлен относительный запрет.
В разрешительной системе можно выделить четыре главных элемента:
1) наличие относительного запрета. Он может быть прямо или косвенно закреплен правовой нормой. Чаще всего это делается косвенно: устанавливается, что заниматься определенной работой можно только при наличии разрешения на это;
2) деятельность по выдаче разрешений, осуществляемая субъектами функциональной власти в отношении граждан, ор-
452
Раздел IV. Методы управленческих действий
.
ганизаций, организационно им не подчиненных. Для невластной стороны это означает получение разрешения.
Сейчас разрешения чаще всего называют лицензиями, но достаточно широко используются и другие названия: право на управление (автомобилем, катером и т. д.), допуск (к государственной тайне, к определенной работе), разрешение (на оборот оружия и т. д.), отвод (природных ресурсов), квота и т. д. Разрешение, как правило, дается уполномоченным государственным органом исполнительной власти в порядке, установленном правовыми актами. Выдача разрешения — центральный элемент системы, поэтому она и называется разрешительной;
3) длящиеся отношения между властными и невластными субъектами, обязательным элементом которых является надзор за соблюдением лицензиатами и иными субъектами, получившими разрешения, правил и условий при осуществлении соответствующей деятельности;
4) применение принудительных мер для прекращения (пресечения) нарушений правил, условий разрешенной деятельно- > сти и привлечение виновных к юридической ответственности.
Разрешения, выдаваемые в рамках рассматриваемой систе- »' мы, и все складывающиеся при этом отношения следует отли- : чать от смежных явлений.
Во-первых, от разрешений, выдаваемых линейным руководителем своему подчиненному, как разового характера (например, санкция прокурора на совершение следователем прокуратуры обыска), так и путем предоставления определенного полномочия (например, налагать дисциплинарные взыскания на подчиненных). Здесь существуют совсем иные отношения, процедуры, отсутствует возможность административного принуждения.
Во-вторых, от разрешений на совершение таких единичных действий, как выдача виз для выезда из России, разрешений на ранний брак. Так, в ст. 13 СК РФ установлено, что по просьбе жениха или невесты может быть дано разрешение вступить в брак лицам, достигшим 16-летнего возраста, хотя по общему правилу брачный возраст равен 18 годам. В названных и иных подобных случаях совершаются действия единичные, не свя- ; занные с обеспечением безопасности, а потому не подлежащие последующему надзору, да его и невозможно осуществлять. >
Представляется, что разрешения на совершение разовых > действий, даже если они называются лицензиями (на отстрел,
^ Глава 16. Разрешительная система в Российской Федерации
453
например, лося), находятся за рамками разрешительной системы.
Разрешительная система органично сочетает личный (частный) и публичный интересы. Но ее применение в большем объеме, чем это необходимо, порождает напряженность в отношениях с субъектами государственной власти, способствует развитию бюрократизма. А там, где разрешительная процедура недостаточно регулируется правом, возникают волокита, произвол, злоупотребления властью и даже коррупция.
Субъектами разрешительных правоотношений являются граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и организации (в том числе юридические лица), с одной стороны, и субъекты публичной власти — с другой. Компетентный орган дает разрешение конкретному субъекту на каждый лицензируемый вид деятельности. Разрешение носит экстерриториальный характер. Это означает, что деятельность может осуществляться на всей территории РФ. По общему правилу, если лицензия выдана органом субъекта РФ, соответствующая деятельность может осуществляться на территориях других субъектов РФ при условии уведомления их лицензирующих органов.
Федеральными актами может быть установлено бессрочное действие разрешения (лицензии). Но, как правило, срок их действия определяется положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, но не может быть менее пяти лет. На меньший срок разрешение выдается только в индивидуальном порядке по заявлению соискателя лицензии.
§ 2. Правовая основа разрешительной системы
Правовая основа разрешительной системы состоит из многих юридических актов разной юридической силы. Ведущая роль здесь принадлежит Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности». Однако этот Закон не распространяется на внешнеэкономическую, образовательную, биржевую, природоохранную деятельность, а также отношения, возникающие в связи с использованием интеллектуальной собственности, и ряд других видов лицензируемой деятельности. В этой связи вопросы лицензирования регулируются и другими федеральными законами.
Правительство РФ утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности; определяет, какие федераль-
454
Раздел IV. Методы управленческих действий
ные органы исполнительной власти лицензируют конкретные виды деятельности; устанавливает, какие виды деятельности вправе осуществлять органы исполнительной власти субъектов РФ.
Очевидно, что включение любой деятельности в орбиту разрешительной системы означает ограничение свободы осуществлять ее. Поэтому это должно делаться только на основании федерального закона.
§ 3. Разрешительное производство. Возбуждение дела
Наличие правовых актов, регулирующих особый порядок осуществления названных законом видов деятельности, реализация таких актов означает существование специального административно-правового режима — разрешительного. Его важнейшая часть — разрешительное производство, т. е. регулируемая процессуальными нормами процедура осуществления разрешительной деятельности.
В разрешительном производстве выделяются такие стадии:
1) предварительная (возбуждение разрешительного дела);
2) принятия решения;
3) исполнения решения;
4) надзора за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий;
5) аттестация, аккредитация разрешенной деятельности;
6) переоформление, продление разрешений;
7) применение мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий.
Последние три стадии являются факультативными.
Разрешительное производство — часть административно-правонаделительного (оперативно-распорядительного) процесса. Разрешительная деятельность — разновидность организующей, созидательной деятельности администрации. А в ходе организационной деятельности не существует столь жесткой последовательности стадий, как в юрисдикционных процессах. Стадии организационной работы могут осуществляться параллельно, даже меняться местами. Например, раньше может наступить ответственность, чем переоформление лицензии, надзор и аккредитация осуществляются в одно и то же время, аттестацию можно считать формой надзора. Поэтому названная последовательность стадий условна.
^ Глава 16. Разрешительная система в Российской Федерации 455
Относительный запрет и личный (частный) интерес побуждают заинтересованное лицо подать заявление о выдаче разрешения (лицензии). Это становится началом разрешительно производства. У невластного субъекта есть право обратиться с заявлением, а значит, возбудить лицензированное дело.
Но до этого субъект обязан готовиться к лицензированию путем создания организационных, материальных, кадровых предпосылок желаемой деятельности, сбора необходимых документов. Во многих случаях взимается плата за рассмотрение заявления соискателя. По общему правилу все расходы государственного органа, связанные с подготовкой к лицензированию (командировочные расходы, оплата обследований и т. д.), несет заинтересованная сторона. Поэтому в пакет представляемых документов входит и обязательство оплатить такие затраты.
Субъект власти обязан принять заявление, проверить наличие и качество документов и зарегистрировать заявление. Если представлены не все необходимые документы, не внесена необходимая сумма, в приеме заявления может быть отказано. Выдача лицензий на пользование недрами производится на конкурсной основе, значит, в таких случаях заявления о лицензировании принимаются только от победителей конкурсов.
Регистрация заявления означает, что заведено разрешительное дело, и порождает обязанность субъекта власти его рассмотреть, а значит, кроме всего прочего, проверить соблюдение обязательных общих и специальных лицензионных требований. Общие требования — это соблюдение законодательства РФ, экологических, санитарно-эпидемических, противопожарных правил. Специальные требования обусловлены спецификой отдельных видов деятельности. К ним относятся квалификационные требования к соискателям лицензии, работникам лицензируемой организации, наличие необходимых помещений, оборудования, технических средств.
Если требования непосредственно вытекают из действующих норм и правил, то условия определяются на основе правил, но с учетом конкретных обстоятельств, например, число обучаемых в учебном заведении.
§ 4. Принятие и исполнение решения
После регистрации заявления решение должно быть принято в срок, не превышающий 60 дней. Возможно лишь два варианта этого акта: о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Ли-
456