Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 74

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.

Административное право.

УДК 342.9(075.8) ББК 67.401я73 БЗО

Рецензенты:

кафедра административного и муниципального права Саратовской государственной академии права (заведующий кафедрой доктор юридических наук, профессор Н. М. Конин);

доктор юридических наук, профессор И. Ш. Килясханов.

Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н.

БЗО Административное право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007. — 816 с.

ISBN 978-5-468-00053-3 (в пер.)

В учебнике в соответствии с программой учебного курса проанализированы основные институты российского административного права. В третьем издании авторы учли серьезные изменения, произошедшие в последние годы в системе государственного управления, в сфере административного законодательства. Рассматриваются понятие административно-правовых отношений, вопросы государственного управления и исполнительной власти, административно-правовые режимы и др.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, научных работников, служащих органов государственного и муниципального управления.

ISBN 978-5-468-00053-3

© Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский,

Ю. Н. Старилов, 2007 © ООО «Издательство НОРМА», 2007

Авторы учебника:

Бахрах Демьян Николаевич — доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Уральской государственной юридической академии, заслуженный деятель науки РФ: гл. 1 (§ 2), гл. 2 (§ 3), гл. 3 (§ 3-5), гл. 5 (§ 6), гл. 7 (§ 4, 6—11) гл. 8, гл. 10 (§ 5 — военная и правоохранительная служба), гл. 15 (§ 3-5), гл. 16, гл. 17 (§ 1-4), гл. 18 (§ 1-5, 7, 8), гл 19 (§ 1, 2, 9), гл. 20 (§ 1-4), гл. 22, 23, гл. 28 (§ 4-10), гл. 29 (§ 1-3, 5, 9);

Россинский Борис Вульфович — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, заслуженный юрист РФ: гл. 7 (§ 1—3, 5), гл. 11, гл. 17 (§ 5, 6), гл. 18 (§ 6), гл. 19 (§ 3-8), гл. 20 (§ 5), гл. 21, гл. 24-27, гл. 28 (§ 1-3), гл. 29 (§ 4, 6, 7);

Старилов Юрий Николаевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета: гл. 1 (§ 1, 3-8), гл. 2 (§ 1, 2, 4, 5), гл. 3 (§ 1, 2, 6), гл. 4, гл. 5 (§ 1—5), гл. 6, гл. 9, гл. 10 (§ 1—4, § 5 — государственная гражданская служба, § 6-11), гл. 12-14, гл. 15 (§ 1, 2), гл. 29 (§ 8), гл. 30.

Содержание

Предисловие 15

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть, административное право

Глава 1. Государственное управление 19

§ 1. Понятие, содержание и виды управления 19

§ 2. Социальное управление 22

§ 3. Теория управления и теория административного права ...26

§ 4. Понятие государственного управления 29

§ 5. Признаки государственного управления 33

§ 6. Виды государственного управления 35

§ 7. Функции государственного управления 38

§ 8. Исполнительная власть и государственное управление ...43

^ Глава 2. Исполнительная власть 4

§ 1. Основные подходы к изучению

административно-правовой теории 44

§ 2. Принцип разделения властей 46

§ 3. Признаки исполнительной власти50

§ 4. Функции исполнительной власти 53

§ 5. Субъекты исполнительной власти 54

^ Глава 3. Административное право как отрасль права.

Предмет и метод административного права 56

§ 1. Публичное право и административное право56

§ 2. Административное право и частное право 58

§ 3. Предмет административного права 63

§ 4. Метод административно-правового регулирования 67

§ 5. Система административного права70

§ 6. Взаимосвязь и разграничение административного права

и иных отраслей права 73

^ Глава 4. Наука административного права 78

§ 1. Наука об управлении 78

§ 2. Административное право как наука 79

§ 3. Административно-правовая политика 81

§ 4. История развития административно-правовой науки 82

Содержание7

^ Глава 5. Нормы административного права и административно-правовые отношения. Источники административного права 101

§ 1. Система административно-правового регулирования.....101

§ 2. Нормы административного права 103

§ 3. Структура административно-правовых норм 107

§ 4. Реализация и действие административно-правовых

норм 108

§ 5. Административно-правовые отношения 109

§ 6. Источники административного права 120

Раздел II. Субъекты административного права

^ Глава 6. Понятие, правоспособность и дееспособность

субъектов административного права 124

§ 1. Понятие субъекта административного права 124

§ 2. Правоспособность и дееспособность субъектов

административного права 127

^ Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 131

§ 1. Административная правоспособность

и административная дееспособность

индивидуальных субъектов 131

§ 2. Административно-правовой статус граждан

Российской Федерации 136

§ 3. Административно-правовой статус

иностранных граждан и лиц без гражданства143

§ 4. Специальные административно-правовые статусы

индивидуальных субъектов 151

§ 5. Паспортный режим в Российской Федерации 155

§ 6. Способы защиты прав граждан 160

§ 7. Право граждан на обращения в государственные органы

и органы местного самоуправления 163

§ 8. Право гражданина на административную жалобу...........164

§ 9. Производство по административным жалобам граждан ...169 § 10. Право граждан на судебное обжалование незаконных решений (действий) органов публичного управления

и их должностных лиц 172

§11. Право граждан на возмещение ущерба,

причиненного незаконными действиями органов

и должностных лиц публичного управления 176

Содержание

^ Глава 8. Государственная администрация178

§ 1. Понятие и содержание деятельности

государственной администрации 178

§ 2. Линейная и функциональная власть 181

§ 3. Организационная структура

государственной администрации 182

§ 4. Административное ведомство184

^ Глава 9. Органы исполнительной власти 187

§ 1. Понятие и правовой статус

органов исполнительной власти187

§ 2. Президент Российской Федерации

и исполнительная власть 194

§ 3. Виды органов исполнительной власти 203

§ 4. Правительство Российской Федерации 207

§ 5. Федеральные органы исполнительной власти 215

§ 6. Органы исполнительной власти субъектов

Российской Федерации 229

§ 7. Территориальные органы исполнительной власти243

§ 8. Органы местного самоуправления

в системе публичной власти 248

^ Глава 10. Государственная служба

и государственные служащие 253

§ 1. Государственная должность: понятие и основные черты 253 § 2. Должности государственной службы.

Реестры должностей государственной службы 256

§ 3. Государственная служба:

понятие, признаки, значение и правовые источники.....260

§ 4. Муниципальная служба и муниципальная должность ....266

§ 5. Система (виды) государственной службы 269

§ 6. Виды государственной гражданской службы 273

§ 7. Управление государственной службой 275

§ 8. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы: понятие,

система и виды 276

§ 9. Государственный служащий:

основы правового положения 291

§ 10. Классификация государственных служащих310

§ 11. Прохождение государственной службы 312

9

^ Глава 11. Государственные и негосударственные организации как субъекты административного права 331

§ 1. Понятие и виды организаций 331

§ 2. Основы административно-правового статуса

предприятий и учреждений 334

§ 3. Понятие и виды общественных объединений 343

§ 4. Основы административно-правового статуса

общественных объединений 348

§ 5. Особенности административно-правового положения

профессиональных союзов 354

§ 6. Основы административно-правового положения

религиозных объединений 357

Раздел III. Формы управленческих действий

^ Глава 12. Понятие и виды управленческих действий 361

§ 1. Понятие формы управленческих действий 361

§ 2. Значение формы управленческих действий

в административно-публичной сфере364

§ 3. Виды форм управленческих действий 366

^ Глава 13. Правовые акты управления375

§ 1. Понятие, признаки и юридическое значение

правового акта управления 375

§ 2. Функции правового акта управления 381

§ 3. Действие правовых актов управления 383

§ 4. Виды правовых актов управления391

§ 5. Правовые акты Президента Российской Федерации ......400

§ 6. Правовые акты Правительства

Российской Федерации 402

§ 7. Правовые акты федеральных органов

исполнительной власти 405

§ 8. Правовые акты управления

субъектов Российской Федерации 411

§ 9. Правовые акты муниципальных образований

(органов местного самоуправления) 416

^ Глава 14. Административный договор 422

§ 1. Понятие и публично-правовая природа

административного договора422

§ 2. Признаки административного договора 426

Раздел IV. Методы управленческих действий Глава 15. Понятие и виды методов управленческих действий ...433

§ 1. Понятие и особенности метода осуществления

управленческих действий 433

§ 2. Виды методов осуществления управленческих действий 438 § 3. Методы прямого и косвенного

административного воздействия 444

§ 4. Убеждение как метод осуществления

управленческих действий 446

§ 5. Поощрение в системе

методов управленческих действий 448

^ Глава 16. Разрешительная система в Российской Федерации ...451

§ 1. Понятие и особенности разрешительной системы 451

§ 2. Правовая основа разрешительной системы 453

§ 3. Разрешительное производство. Возбуждение дела 454

§ 4. Принятие и исполнение решения455

§ 5. Надзор за соблюдением правил и условий

разрешительной деятельности 457

§ 6. Приостановление, отзыв и аннулирование лицензии.....459

^ Глава 17. Административный надзор460

§ 1. Понятие и субъекты административного надзора 460

§ 2. Содержание административного надзора 463

§ 3. Правовые основы надзорного производства466

§ 4. Государственный

санитарно-эпидемиологический надзор 468

§ 5. Государственный надзор

за безопасностью дорожного движения 472

§ 6. Государственный пожарный надзор 475

^ Глава 18. Административно-правовые режимы 477

§ 1. Основные начала теории правовых режимов 477

§ 2. Понятие и признаки специальных

административно-правовых режимов 482

§ 3. Виды специальных

административно-правовых режимов 487

§ 4. Режим чрезвычайного положения 489

§ 5. Режим особого положения 496

§ 6. Режим военного положения 498

§ 7. Режим закрытого административно-территориального образования 503

§ 8. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации 505

Раздел V. Административное принуждение,административное правонарушение

и административная ответственность

^ Глава 19. Административно-правовое принуждение 512

§ 1. Правовое принуждение 512

§ 2. Понятие и особенности

административно-правового принуждения 515

§ 3. Виды мер административно-правового принуждения ....518

§ 4. Административно-предупредительные меры 522

§ 5. Меры административного пресечения 526

§ 6. Административный надзор за лицами,

освобожденными из мест лишения свободы 529

§ 7. Принудительное лечение лиц,

страдающих психическими заболеваниями 531

§ 8. Применение и использование огнестрельного оружия ...534

§ 9. Административно-восстановительные меры537

^ Глава 20. Административная ответственность 538

§ 1. Понятие административной ответственности538

§ 2. Нормативное основание

административной ответственности 540

§ 3. Административное правонарушение

как основание административной ответственности 545

§ 4. Отличие административного правонарушения

от дисциплинарного проступка и от преступления 548

§ 5. Состав административного правонарушения552

^ Глава 21. Административное наказание 561

§ 1. Цели административного наказания 561

§ 2. Виды административных наказаний 563

§ 3. Назначение административного наказания 578

^ Глава 22. Дисциплинарно-правовое принуждение

и материальная ответственность по административному праву 585

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарно-правового

принуждения 585

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву 588

§ 3. Дисциплинарное производство

по административному праву 590

§ 4. Материальная ответственность

по административному праву 594

Раздел VI. Административно-процессуальное право.

Производство по делам об административных правонарушениях

^ Глава 23. Административный процесс

и административно-процессуальное право 596

§ 1. Понятие и виды юридического процесса596

§ 2. Административные процессы 599

§ 3. Административно-процессуальное право

и административно-процессуальные нормы 603

§ 4. Общие стадии административных процессов 606

^ Глава 24. Общие положения производства

по делам об административных правонарушениях.

Субъекты административной юрисдикции 610

§ 1. Задачи, принципы и общие положения производства

по делам об административных правонарушениях 610

§ 2. Судьи, органы, должностные лица,

уполномоченные рассматривать дела

об административных правонарушениях617

^ Глава 25. Участники производства по делам

об административных правонарушениях 623

§ 1. Лицо, в отношении которого ведется производство

по делу об административном правонарушении 623

§ 2. Потерпевший 628

§ 3. Законные представители 633

§ 4. Защитник и представитель 637

§5. Свидетель. Понятой 641

§ 6. Специалист. Эксперт. Переводчик 648

§ 7. Прокурор 657

§ 8. Обстоятельства, исключающие

возможность участия в производстве по делу

об административном правонарушении 658

^ Глава 26. Предмет доказывания и доказательства по делам

об административных правонарушениях 660

§ 1. Обстоятельства, подлежащие выяснению по делу

об административном правонарушении 660

§ 2. Доказательства 663

•. 13

§ 3. Объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего

и свидетелей 667

§ 4. Экспертиза 669

§ 5. Вещественные доказательства и документы 679

§ 6. Показания специальных технических средств 683

§ 7. Оценка доказательств 686

^ Глава 27. Меры обеспечения производства по делам

об административных правонарушениях 688

§ 1. Понятие и система мер обеспечения производства

по делам об административных правонарушениях 688

§ 2. Доставление. Административное задержание. Привод ...692

§ 3. Личный досмотр. Досмотр вещей, находящихся при физическом лице. Досмотр транспортного средства704

§ 4. Осмотр принадлежащих юридическому лицу

или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов .....710

§ 5. Изъятие вещей и документов.

Арест товаров, транспортных средств и иных вещей......713

§ 6. Отстранение от управления транспортным средством. Медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Задержание транспортного средства. Запрещение эксплуатации транспортного средства. Временный запрет деятельности 722

^ Глава 28. Стадии производства по делам

об административных правонарушениях 729

§ 1. Возбуждение дела

об административном правонарушении 729

§ 2. Рассмотрение дела

об административном правонарушении 734

§ 3. Пересмотр постановлений и решений

по делам об административных правонарушениях 741

§ 4. Вступление в законную силу постановлений

о назначении административных наказаний 745

§ 5. Приведение постановлений о назначении

административных наказаний в исполнение 747

§ 6. Срок давности исполнения постановлений о назначении административных наказаний 748

Содержание

§ 7. Окончание исполнения постановлений

о назначении административных наказаний 749

§ 8. Исполнение постановлений

о назначении административного штрафа 750

§ 9. Исполнение постановлений

о лишении специального права 751

§ 10. Исполнение постановлений

об административном аресте 753

Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

^ Глава 29. Обеспечение режима законности в государственном

управлении (в сфере публичного управления) 755

§ 1. Содержание и значение законности ....755

§ 2. Особенности и способы обеспечения режима законности ...758

§ 3. Понятие, содержание и виды контроля ..761

§ 4. Президентский контроль ...762

§ 5. Парламентский контроль....767

§ 6. Деятельность Уполномоченного по правам человека

в Российской Федерации..769

§ 7. Контроль органов исполнительной власти..772

§8. Судебный контроль..774

§ 9. Понятие, цели, задачи и предмет

прокурорского надзора...786

^ Глава 30. Административная юстиция как способ обеспечения

законности в сфере публичного управления....790

§ 1. Юридическая характеристика

административной юстиции ..790

§ 2. Административное судопроизводство

в системе судебной деятельности...793

§ 3. Административные суды в России:

результаты и проблемы законопроектной деятельности 799 § 4. Кодекс административного судопроизводства — процессуальная основа деятельности

административных судов......803

Нормативные акты....807

Предисловие

Административное право является одной из важнейших отраслей правовой системы государства, а административное законодательство служит правовой основой построения и функционирования исполнительной ветви власти. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и юридических лиц, не имеющих властных полномочий, в отношениях с представителями исполнительной власти, органов местного самоуправления, с администрацией предприятий, организаций и учреждений, определяет систему, структуру, полномочия, принципы, методы и формы деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. Административное право изучает законодательство, которое по своему объему и масштабу значительно превышает законодательство любой другой отрасли.

Настоящий учебник подготовлен с учетом изменений, произошедших за последние годы в российском государственном управлении. Сейчас, когда административное право претерпевает коренной пересмотр его фундаментальных положений, взглядов на сущность управленческой деятельности, когда не только переосмысливаются многие административно-правовые нормы и институты, но и происходит отход от традиционных схем организации системы государственного управления, по-новому должен изучаться курс административного права и студентами. Это связано прежде всего с тем, что социальные отношения, регулируемые административным правом, подвергаются наиболее радикальным изменениям в ходе осуществления в стране политической, административной и экономической реформ.

Среди основных причин, обусловивших реформирование административного права, можно назвать: принятие Конституции РФ, в которой установлен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; изменение практики формирования и функционирования исполнитель-

16

Предисловие

ной власти (особое содержание, принципы и функции исполнительной власти); новое соотношение политической системы и публичного управления (государственного управления и местного самоуправления). Эти и многие другие факторы являются основой для установления современного административно-правового статуса субъектов публичного управления, субъектов организации и осуществления исполнительной власти.

Предлагаемый учебник предусматривает углубленное изучение студентами таких вопросов, как государственное управление и исполнительная власть; нормы административного права и административно-правовые отношения; административно-правовой статус субъектов административного права, в том числе права и обязанности граждан в сфере государственного управления, порядок обжалования действий и решений органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Серьезное внимание уделяется правовому регулированию деятельности органов исполнительной власти и государственной службы.

Более глубоко, чем традиционно принято в учебниках по административному праву, рассматриваются административные акты управления, вопросы разрешительной системы в Российской Федерации и административного надзора, административно-правовые режимы, проблемы административного принуждения. С учетом положений нового Кодекса РФ об административных правонарушениях детально излагаются разделы, связанные с административной ответственностью и производством по делам об административных правонарушениях. В частности, анализируются административно-правовой статус участников производства по делу, их права и обязанности, вопросы доказывания и доказательств по делам об административных правонарушениях, основания и порядок осуществления мер обеспечения производства и стадии производства по таким делам.

Рассматриваются также вопросы обеспечения режима законности в государственном управлении, в том числе административной юстиции.

Учебник подготовлен в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 021100 «Юриспруден-

Предисловие

17

ция», а также программами по административному праву ведущих юридических вузов страны.

При ссылках на федеральные законы и иные нормативные акты даты их принятия, номера, действующие редакции и источники опубликования не указаны. Это перегружает текст книги и затрудняет восприятие студентами изучаемого материала. Соответствующие сведения содержатся в приведенном в конце учебника перечне нормативных актов.

^ Список сокращений

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской

Федерации

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской

Федерации

ГсК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

МРОТ — минимальный размер оплаты труда НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации СК РФ — Семейный кодекс Российской Федерации ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации ТмК РФ — Таможенный кодекс Российской Федерации УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

Blog

Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право

Содержание