Опорные конспекты лекций и глоссарий Дисциплина «Административное право» Укрупненная группа 03. 0000 Гуманитарные науки

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 8 9 10 11 12 13 14 15 ... 21

Тема 13. Административный процесс

(зачетных единиц  0,1; часов  2).

План

1. Сущность административного процесса.

2. Принципы административного процесса.

3. Структура процесса. Виды административных производств.

4. Административно-процессуальные нормы и отношения. Проблема кодификации административно-процессуального права.

^

1.Сущность административного процесса

Теоретические разработки проблемы административного процесса в отечественном правоведении начались в 60-е годы, т.е. сравнительно недавно. Несмотря на большое количество спорных вопросов, в целом можно выделить 2 основных подхода к пониманию административного процесса. 1) широкий; 2) узкий, (юрисдикционный) подход. Эта теоретическая проблема неизбежно предполагает и 2 чисто практических пути кодификации административно - процессуального законодательства.

До изложения этих дискуссионных вопросов – общее понятие процесса (любого, не только юридического).

^ Общее понятие процесса. В самом широком смысле слова процесс  это определенная последовательность операций, явлений, система действий, движений, для которой характерны упорядоченность, взаимосвязь динамических актов. Процесс развертывается во времени, образующие его действия в определенном порядке следуют одно за другим. В зависимости от вида движения материи различают процессы социальные, биологические, химические, физические. Т.о., юридический процесс  разновидность социального процесса.

Особенность административного процесса – он является разновидностью и юридического, и управленческого процесса. Стадии управленческого процесса: сбор и обработка информации, принятие управленческого решения, реализация решения, контроль.

^ Юридическое понятие процесса. В юриспруденции существует традиционное понимание процесса. Например, уголовный процесс, гражданский процесс, в которых реализуется такая форма (вид) государственной деятельности, как правосудие. В этом смысле, процесс  определенный порядок, процедура действий суда (судьи) в целях осуществления правосудия по уголовным и гражданским делам. Этот процесс имеет юридическое значение и юридические последствия. Поскольку судьи (суды) осуществляют и административное судопроизводство, следовательно, это может быть названо административным процессом.

Вместе с тем, существует и определенная деятельность по разрешению дел в органах исполнительной власти – это тоже административный процесс. Так же как посредством законотворческого процесса реализуется деятельность законодательной власти, посредством уголовного и гражданского процесса реализуется судебная власть (правосудие), точно так же посредством административного процесса реализуется деятельность исполнительной власти, а в соответствии с положениями Конституции РФ – и судебная власть.

Таким образом, формы (виды) государственной деятельности выступают как первооснова деления процесса (как общего явления) на виды, т.е. разновидности. Но в административном процессе реализуется и исполнительная власть, и судебная (в виде административного судопроизводства).

^ Общие черты любого вида юридического процесса:

1. Процесс  это не любая деятельность, а исключительно юридическая, поскольку это  выражение формы деятельности государства;

2. Главное назначение процесса  обеспечить реализацию материальных правовых норм различных отраслей права, значит, каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права.

3. Сам этот процессуальный порядок установлен специальными юридическими правилами  процессуальными нормами права (гражданскими процессуальными, уголовно-процессуальными, административно-процессуальными).

В ходе осуществления процесса возникают процессуальные отношения  самостоятельный вид правовых отношений. Для их возникновения необходимо наличие 4-х обстоятельств: а) норм материального права; б) норм процессуального права; в) правосубъектности; г) юридических фактов (роль которых выполняют материальные правоотношения).

Это юридически-результативная деятельность. Не всякая деятельность исполнительной власти влечет юридические результаты, т.е. является административным процессом, а только та, которая направлена на порождение юридически значимого результата.

Дискуссии:

1. Узкое, «юрисдикционное» понимание административного процесса. Сторонники его (Н.Г. Салищева, М.И. Пискотин, О.В. Иванов и др.) определяют административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»

При этом подходе отождествляются уголовный, гражданский процесс и административный, последний связывается только с применением административного принуждения или наличием спора. Так, А.П. Клюшниченко полагает, что главное содержание административного процесса составляет регулируемый нормами административно-процессуального права порядок применения мер принуждения и, прежде всего, административных наказаний.

Сторонники узкого, юрисдикционного понимания процесса считают, что понятие «административное производство» шире понятия «административный процесс». Производство-процесс применения любых административно-правовых норм, процесс–только норм, регулирующих привлечение к ответственности, или разрешение спора.

Для определения порядка «позитивной» деятельности органов они предлагают ввести понятие «организационной процедуры» и, соответственно, «организационно-процедурных норм». Под позитивной деятельностью понимается осуществление органами их компетенции в определенных формах и определенными методами.

2. Широкое понимание процесса  административный процесс  это порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами (и другими субъектами), это деятельность, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права. Такой позиции придерживаются Д.Н. Бахрах, В.А. Лория, В.Д. Сорокин др. административисты).

Эти ученые рассматривают процесс как понятие более широкое, чем производство, считая, что процесс  это совокупность производств.

У этого широкого подхода к определению административного процесса есть 2 направления:

- первое  связано с пониманием процесса как «позитивного» порядка разрешения конкретно-индивидуальных дел (т.е., это правоприменительная деятельность);

- второе  административный процесс связан не только с разрешением дел, т.е. правоприменением, но в административном процессе реализуется и правотворческая (правоустановительная, правоучредительная) деятельность. Учредительная деятельность связана с формированием государственных органов. Сторонники этой позиции  ученые Воронежского университета, а также Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А..

Особое место среди сторонников широкого понимания процесса занимает В.Д. Сорокин, (автор первого советского учебника по административно-процессуальному праву), он относит к процессу, в первую очередь, не разрешение конкретно-индивидуальных дел, как это традиционно делают все другие, а все виды действий в государственном управлении, совершаемые в определенном порядке, в том числе, принятие нормативных актов.

^ Компромиссный подход. Ю.М. Козлов, анализируя данную дискуссию и подводя итог, предлагает объединить спорные моменты.

Во-первых, назвать все виды процессуальной деятельности в государственном управлении административным процессом, рассматривая его как порядок правоустановительной, правоприменительной и правоохранительной деятельности.

Во-вторых, выделить 2 варианта (2 вида) административного процесса:

а) административно-процедурный;

б) административно-юрисдикционный.

И далее он отмечает общие черты любого вида административного процесса:

а) преимущественно внесудебный порядок;

б) индивидуальный характер дел;

в) регламентация различных видов процедур в одном акте.

Различия между этими видами процесса:

- наличие или отсутствие административно-правового спора (спор о праве администрации, например, в заявлении гражданина нет спора, в жалобе - есть.).

- правовая оценка поведения участников управленческих отношений (при юрисдикционном процессе обязательна правовая оценка поведения участников, при процедурном  может отсутствовать. Комментарий  это спорно, поскольку при разрешительной и регистрационной процедуре спора нет, но оценка есть).

- назначение процессуальной деятельности – это рассмотрение индивидуального дела, как правило, в процедурном виде, хотя может и не быть (например, делопроизводство).

- в юрисдикционном процессе  результатом является применение ответственности.

- отсутствие или наличие детальной регламентации (это тоже может быть спорно, поскольку связано с незавершенностью законодательства).

^ Специфические черты административного процесса:

1. Связь с государственным управлением. В содержание процесса вкладывается не вся деятельность органов исполнительной власти, а лишь ее определенная часть, которая требует правовой формы своей реализации.

В.Д. Сорокин называет это – юридическая форма реализации исполнительной (ветви) власти, т.е., административный процесс имеет ярко выраженную управленческую природу; в ней выделяются:

а) государственно-властная составляющая; процесс связан с деятельностью субъектов, обладающих государственно-властными полномочиями в области государственного управления;

б) управленческая составляющая (это управленческий процесс).

2. Связь с административным материальным правом, которая выражается в том, что в ходе реализации задач административного процесса происходит разрешение индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. В этом смысле процесс является одновременно выражением управленческой деятельности и формой реализации норм административного права (и др. отраслей права  финансовое, земельное, трудовое). Применение этих норм происходит в порядке, урегулированном нормами административно-процессуального права; вне правовой нормы процесс не существует. Особенность: административный процесс, как уголовный и гражданский, «обслуживает», обеспечивает реализацию материальных норм не только административного права, но и ряда других отраслей, это обусловливает самостоятельность административно-процессуального права как отрасли (В.Д. Сорокин). Кроме того, Конституция РФ содержит указание на административное и административно-процессуальное законодательство.

3. Административный процесс  это деятельность, в ходе которой возникают административно-процессуальные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

4. Административный процесс – это деятельность, направленная на порождение (достижение) юридического результата.

^

2. Принципы административного процесса

Как форма правленческой деятельности административный процесс в первую очередь базируется на основных принципах государственного управления. В то же время эти принципы, сохраняя свои общие свойства, находят и особое проявление в административном процессе, что позволяет определить свою собственную систему принципов административного процесса.

В нее включают:

1. Принцип законности;

2. Принцип охраны интересов государства и личности в процессе;

3. Принцип быстроты процесса;

4. Принцип гласности процесса;

5. Принцип процессуального равенства сторон;

6. Принцип национального языка;

7. Принцип самостоятельности органа в принятии решения;

8. Принцип двухступенчатости процесса;

9. Принцип материальной истины;

10. Принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса;

11. Принцип активности правоприменяющего органа.

Другие ученые называют и иные принципы: принцип заинтересованности граждан РФ в надлежащем осуществлении и результатах административного процесса (И.Ш. Килясханов), принцип доступности процесса сторонам, принцип экономичности процесса. Можно выделять принципы, присущие административному процессу вообще (например, принцип национального языка), и принципы отдельных производств (например, презумпция невиновности). В литературе выделяют также принципы процесса, обусловленные его принадлежностью к государственному управлению, и принципы юридического процесса.

^ Принцип законности, который закреплен в Конституции РФ, законах о государственной службе, о милиции, КоАП РФ и т.д., требует надлежащего применения надлежащих правовых норм надлежащими (компетентными) органами. Иными словами, каждый государственный орган, который уполномочен государством осуществлять от его имени государственно-властную деятельность, может действовать только в пределах своей компетенции. В случае нарушения этого принципа вступает в действие институт обжалования и опротестования.

^ Принцип охраны интересов государства и личности в административном процессе направлен, прежде всего, против различных проявлений формализма и бюрократизма в административном процессе. С одной стороны, он обусловлен самой сущностью государственного управления, назначением деятельности государственных органов  они призваны последовательно проводить в жизнь интересы государства и обязаны также следить за надлежащим использованием гражданами своих прав и интересов. С другой стороны, они должны руководствоваться принципом приоритета прав и законных интересов граждан и обязанности органов (служащих) их соблюдать и защищать, закрепленным в большинстве актов, регулирующих взаимоотношения органов и граждан (Закон о милиции, Законы о государственной и муниципальной службе и т.д.), этот принцип находит отражение и в соответствующих положениях ГПК РФ о возложении бремени доказывания законности обжалуемого (опротестованного) акта на органы государства (в спорах, вытекающих из публичных правоотношений)

С этим принципом тесно связана презумпция невиновности, предусмотренная КоАП РФ.

А.Ю. Якимов расшифровывает этот принцип (для административно-юрисдикционного процесса) следующим образом: а) обеспечение гарантий неприкосновенности личности; б) принцип охраны чести и достоинства личности; в) принцип обеспечения права на защиту.

^ Принцип гласности (публичности) процесса  имеет две стороны.

Во-первых, он предполагает ознакомление публики с решением тех или иных вопросов компетентными органами, как это предусмотрено в законодательстве, детализирующем конституционное право на получение информации (для административно-процедурного, позитивного процесса).

Во-вторых, принцип гласности обеспечивает возможность сторонам в административном процессе беспрепятственно знакомиться со всеми материалами, документами, доказательствами и т.д., что является одним из существенных условий правильного рассмотрения и разрешения административных дел (для административно-юрисдикционного процесса).

Дискуссии: с одной стороны, принцип публичности отражает интересы общества, больших групп людей, имеющих право на информацию, с другой стороны, Конституция РФ предусматривает право гражданина на обеспечение тайны частной жизни. Имеет ли гражданин право на сохранение в тайне административного или дисциплинарного наказания? Предыдущий КоАП РСФСР предусматривал доведение до сведения администрации или общественной организации сведений о правонарушении, некоторые дела рассматривались (и сейчас рассматриваются с участием представителей общественности). Современное законодательство предусматривает закрытость подобной информации только относительно несовершеннолетних.

^ Принцип материальной истины  означает такое разбирательство, которое в итоге должно дать представление об истине, т.е. представление о подлинном положении вещей. Этот принцип предполагает, что орган, рассматривающий дело, должен использовать все возможности для привлечения доказательств по делу, учесть их и правильно оценить, логически осмыслить и придти к правильному выводу. Традиционно этот принцип провозглашается в любом юрисдикционном процессе. Однако он действует и для позитивного процесса, например, производства по рассмотрению обращений граждан.

^ Принцип равенства (и принцип состязательности) сторон в административном процессе вытекает из общего конституционного принципа равноправия граждан и означает, что на каждого гражданина, на каждое должностное лицо положения закона распространяются в равной степени. Этот принцип находит свою реализацию и в закреплении определенного правового статуса сторон, установлении их административно-процессуальных прав и обязанностей. Ст. 1.4 КоАП РФ вводит элементы принципа состязательности, например, потерпевший и его представитель также могут заявлять ходатайства, представлять доказательства и т.д.

^ Осуществление процесса на национальном языке (принцип государственного языка)  этот принцип вытекает из принципа равноправия. Участникам административного процесса обеспечивается право выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика (ст. 24.2 КоАП РФ).

^ Принцип быстроты процесса  является следствием оперативности как характерной черты государственного управления. Действующее законодательство устанавливает точные сроки, в которые должен быть решен то или иной вопрос.

^ Принцип двухступенчатости административного процесса  это такое правило, согласно которому участники разбирательства могут обжаловать любое первичное действие органа исполнительной или судебной власти или должностного лица, рассматривающего данное дело. Иными словами, обжалованию подлежит решение любой первой инстанции в соответствующую вторую инстанцию  вышестоящий орган или суд.

Принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса  нарушение установленного порядка разрешения индивидуальных дел влечет в отношении должностных лиц дисциплинарную ответственность. Если же этими действиями причинен существенный вред, то они могут влечь уголовную ответственность.

^ Принцип экономичности административного процесса проявляется в сравнительно небольших материальных и организационных затратах на его ведение. Штат специальных служащих, занимающихся рассмотрением обращений граждан в государственные органы, невелик. Коллегиальные органы, например, административные комиссии, состоят из муниципальных служащих и представителей общественности.

От граждан не требуется специальных затрат  государственной пошлины или какой-либо платы за ведение процесса.

^ Сравнительный анализ с административным процессом других стран.

Франция. Общие правила (принципы) таковы:

- состязательность;

- коллегиальность;

- письменный порядок.

Состязательность – означает, что стороны могут представлять и получать информацию о доказательствах другой стороны. Коллегиальность применяется, как правило, для наиболее сложных дел.

Можно выделить три правила судебного административного разбирательства: административное судопроизводство является инквизиционным, негласным и письменным.

Инквизиционность означает, что суд руководит рассмотрением дел, а не стороны (он определяет обязанность передать другой стороне материалы, назначает проверки и т.д.), поскольку заявитель – простой гражданин, ему трудно получить и представить документы, которые хранятся у органа. Ограничение – военные секреты и врачебная тайна.

Тайный характер судопроизводства. Гласность нужна для контроля со стороны общественности, но это может принести вред судопроизводству и неудобства для частных интересов граждан. Специальным законом предусмотрена гласность – на определенной стадии, например, обнародование, опубликование решения суда (запрет – при применении дисциплинарных санкций).

Германия.

Главный принцип  защита прав и законных интересов участников процесса. Положение участников административного процесса похоже на положение сторон – участников гражданского процесса. Существуют основные участники (стороны) и третьи лица, чьи права и интересы затрагивает данный процесс. Кроме того, для отстаивания публичного интереса предусмотрено участие уполномоченного представителя государства. Предусматривается и участие адвокатов и представителей сторон.

1. Соблюдение предметной и территориальной подведомственности (подсудности). Стороны имеют право на то, чтобы их дело было рассмотрено на законных основаниях судом, к предметной и территориальной компетенции которого отнесена данная категория дел.

2. Формализованный характер процесса. Закон об административных судах закрепляет правила ведения процесса, благодаря которым суд обладает весьма ограниченным объемом самостоятельности и усмотрения.

3. Устный характер, непосредственность и гласность процесса. Все устные процессуальные действия должны осуществляться перед судом гласно и публично.

4. Принцип незаинтересованности судей, экспертов, переводчиков и т.п. участников. Основания для отклонения кандидатуры судьи таковы же, как и в гражданском процессе.

5. Принцип диспозитивности (свободы волеизъявления) означает, что участники процесса на любой его стадии могут принимать решение о дальнейших процессуальных действиях (отказаться от иска, закончить дело примирением сторон и т.д.).

6. Принцип инициативности и «процессуального доминирования» суда, обязанного исследовать все имеющие значение для дела факты и обстоятельства. Это обязанность именно суда, все другие участники процесса могут содействовать выяснению обстоятельств дела.

7. Принцип быстроты и оперативности процесса, который означает, что суд должен рассмотреть дело, по возможности, быстро и оперативно, поскольку само назначение административного суда – обеспечивать правовую защиту граждан от действий органов государства.

8. Принцип правового слушания предполагает, что суд заслушивает участников процесса, и его решения опираются только на те факты и обстоятельства, которые были представлены в суде. Участники процесса имеют право на то, чтобы их заслушали в ходе процесса, а также право на ознакомление со всеми материалами по делу.

9. Принцип обоснованности решений и определений суда, которые должны быть основаны на материалах дела, письменно подробно мотивированы.

10. Оглашение и вручение решений и определений суда, с этим принципом связано вступление решений в силу.

^

3. Структура административного процесса. Виды административных производств

Структура процесса – это совокупность (система) производств. Этот подход соответствует широкому пониманию процесса. Узкое понимание процесса – в позитивной деятельности осуществляются процедуры различных видов, а производства – только юрисдикционные. Таким образом, классификация зависит от того смысла, который вкладывается авторами в понятие процесса.

Но: КоАП РФ производством называет конкретный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Проект административно-процессуального кодекса, разработанный по инициативе Верховного Суда РФ, исходит из традиционного понимания: процесс – это судопроизводство по гражданским, уголовным или административным делам.

Виды производств выделяются в зависимости от позиции авторов.

^ 1. Козлов Ю.М.

Виды административно-процедурных дел:

- По изобретениям и открытиям, по патентам.

- По различным ходатайствам государственных и негосударственных формирований.

- По административному надзору.

- По применению принуждения (кроме ответственности)

- По приему на службу.

- По приватизации имущества.

- По поощрениям.

- По лицензированию.

- Регистрационное производство.

- Разрешительные процедуры.

- Производство по подготовке правовых актов управления.

^ Виды юрисдикционных производств:

- Производство по делам об административных правонарушениях.

- Дисциплинарное производство.

- Производство по жалобам.

- Согласительное производство (споры между субъектами федерации и их органами.

2. В.Д.Сорокин – виды производств:

1. Производство по принятию нормативных актов.

2. Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций.

3. Производство по административно-правовым спорам и жалобам.

4. Производство по организационным делам в аппарате государственного управления.

5. Производство по дисциплинарным делам.

6. Производство по делам о поощрениях.

7. Производство по делам об административных правонарушениях и применении принудительных мер в сфере государственного управления.

8. Регистрационное производство.

9. Лицензионное производство.

10. Исполнительное производство.

Т.е., предлагается 3 вида производств: 1  правотворческое производство; 2  ряд правонаделительных производств; 3  несколько правоохранительных производств.

^ 3. Осинцев Д.В. критикует В.Д. Сорокина за нарушение критериев классификации (взяты основания, сфера и методы).

Автором предлагается: правотворческое, правоприменительное и правореализационное производство.

1. Удостоверительные производства, завершающиеся особым административным актом, который опосредует режим объекта. Классификационное производство (принятие нормативных актов – классификаторов), производство по регистрации актов гражданского состояния, производство по делам о гражданстве, регистрации, квалификационное производство, производство по регистрации имущественных состояний, уведомительные производства. 2. Легализационные производства (правопризнающие)  нормотворческие, по легализации участия в политических структурах, по признанию соответствия деятельности качественным и количественным требованиям стандартов. 3. Разрешительные производства (завершаются административным актом),  лицензионные производства, специальные разрешительные – учредительное, поручительное, по предоставлению квот. 4. – новая группа – Правопредоставляющие производства – попечительское производство, инвестиционные производства. 5. Оперативно-распорядительные производства (внутриорганизационные), 6 – Обеспечительные производства (позитивные – убеждение, юрисдикционные – принуждение). Надзорное производство.

^ 4. И.В. Панова административный процесс делит на три вида: административно-нормотворческий, административно-правонаделительный и административно-юрисдикционный.

а) виды производств административно-нормотворческого процесса:

1. По принятию актов Правительства РФ;

2. По изданию нормативных актов федеральных министерств и иных специально уполномоченных органов;

3. По принятию нормотворческих актов органами субъектов РФ;

4. По изданию локальных актов.

б) виды производств административно-правонаделительного процесса: (или оперативно-распорядительного процесса):

1. Производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, предприятий, организаций, учреждений, общественных объединений о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;

2. Разрешительное производство;

3. регистрационное производство;

4. Учредительное производство;

5. Производство по комплектованию личного состава, кадровое производство;

6. Административно-договорное производство;

7. Приватизационное производство.

в) административно-юрисдикционный процесс:

1. Исполнительное производство (исполнение актов с применением мер принуждения);

2. Административно-процессуальное производство (меры принуждения, не являющиеся наказаниями);

3. Дисциплинарное производство;

4. Производство по жалобам;

5. Производство по делам об административных правонарушениях.

^

4. Административно-процессуальные нормы и отношения. Проблема кодификации административно-процессуального права

Предложения по правовому регулированию административного процесса (кодификации норм административно-процессуального права).

Таблица

Виды процессуальных отношений	Правовое регулирование
Действующее законодательство	Предложения 1 вариант	Предложения 2 вариант
1.Отношения, складывающиеся в процессе реализации органами исполнительной власти их полномочий (позитивные отношения) 2. Отношения, возникающие в процессе применения мер административного принуждения внесудебными и судебными органами (административная юрисдикция) 3. Административно-процессуальные отношения в сфере административной юстиции (административно-правовые споры)	Уставы субъектов РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти… в субъектах РФ», ФЗ об обращениях, административные регламенты, акты по делопроизводству и т.д. КоАП РФ АПК РФ ГПК РФ АПК РФ	Административно-процессуальный кодекс КоАП РФ ФКЗ «Об административном судопроизводстве	Закон об административной процедуре КоАП РФ Административно-процессуальный кодекс Кодекс РФ об административном судопроизводстве

Раздел 6 «Административное принуждение и ответственность»