Проблемы общей теории права и государства
| Вид материала | Учебник |
- Темы курсовых работ по Теории государства и права Характеристика общей теории права, 21.39kb.
- Рабочая программа дисциплины «Проблемы Теории государства и права» для студентов, обучающихся, 210.65kb.
- Программа вступительного экзамена в магистрату по теории государства и права принята, 309.33kb.
- Программа по дисциплине «теория государства и права», 205.22kb.
- Проблемы теории государства и права, 819.22kb.
- Программа государственного экзамена по дисциплине теория государства и права, 192.52kb.
- «Юриспруденция», 86.53kb.
- Программа вступительного экзамена в магистратуру по направлению юриспруденция, 333.24kb.
- Рассолов Михаил Михайлович. Проблемы теории государства и права [Текст] : учеб пособие, 1231.6kb.
- Примерный план Предмет общей теории права. Место теории права в системе иных наук., 523.28kb.
Глава 2. Правовые основы развития многопартийности в современной России
§ 1. Право и многопартийность
История развития многопартийности в постсоветской России насчитывает уже более десяти лет, и за это время в стране прошло несколько избирательных кампаний по выборам федеральных и региональных органов власти при активном участии политических партий и движений. Однако правовые основы многопартийности в России все еще остаются несформированными. До сих пор не вступил в действие закон о политических партиях (принятый Государственной Думой в декабре 1995 г. Федеральный закон "О политических партиях" не был одобрен Советом Федерации и в настоящее время находится в работе согласительной комиссии). Деятельность политических объединений регулируется главным образом базовым Федеральным законом "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г., слабо учитывающим специфику объединений политического характера*, несколькими нормами прежнего союзного закона "Об общественных объединениях" 1990 г., касающимися политических партий, избирательным законодательством, а также несколькими указами Президента РФ.
* Лишь через три года после принятия Федерального закона "Об общественных объединениях" (в июле 1998 г.) в него были внесены изменения и дополнения, связанные с определением понятия политического общественного объединения и порядка регистрации таких объединений.
Такое положение дел не соответствует роли и значению права как фактора проводимых в стране преобразований. Очевидно, что сознательное и целенаправленное реформирование предшествовавшего социалистического строя и переход к принципиально иным началам организации и функционирования общества предполагают активную роль права как фактора созидания основных институтов гражданского общества. Если на Западе структуры гражданского общества складывались веками и в значительной мере в русле стихийных процессов социальной саморегуляции, то в наших условиях эти процессы по необходимости должны носить форсированный и во многом регулируемый (государством и законодательством) характер.
Это особенно относится к процессам создания и деятельности политических партий, которые существенно отличаются от иных общественных объединений. Партии, зародившись в недрах гражданского общества, выходят за его рамки, становятся посредниками между обществом и государством и претендуют на участие в осуществлении государственной власти. Данное обстоятельство делает партии объектом пристального внимания со стороны тех, кто стремится получить доступ к власти, чтобы использовать ее в своих интересах. Кроме того, сами партии выражают в лучшем случае лишь интересы определенной части общества. Государство же как представитель всеобщих интересов должно активно содействовать (в том числе посредством законодательного регулирования) тому, чтобы деятельность партий не наносила ущерба интересам отдельной личности и общества в целом.
Мировой опыт развития партий как структур гражданского общества и как части политической системы свидетельствует о наличии явно выраженной тенденции к их правовой институализации, т. е. к превращению их "в правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с образованием, организацией и деятельностью партий"*. В последнее десятилетие эта тенденция особенно ярко проявилась в правотворческой деятельности постсоциалистических и развивающихся стран, большинство из которых приняло специальные законы о политических партиях. Это, как правило, комплексные нормативные акты, охватывающие порядок создания политических партий и регистрации их уставов, права партий и гарантии их реализации, обязанности партий и механизмы контроля за их деятельностью, формы участия партий в выборах, порядок приостановления, прекращения и запрета деятельности партий и т. д.
* Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 5.
То обстоятельство, что Россия, где деятельность политических объединений в значительной мере осуществляется в ситуации правового вакуума, не вписалась пока в эту общемировую тенденцию, обусловлено рядом исторических особенностей процесса формирования российской многопартийности. Рассмотрим под этим углом зрения основные этапы становления правовых основ многопартийности в стране.
^
§ 2. Первые шаги правовой регуляции российской многопартийности
Точкой отсчета на пути формирования правовых основ российской многопартийности стала отмена ст. 6 Конституции СССР. Это лишило КПСС статуса "руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы" и открыло возможность для участия других политических партий в выработке государственной политики, в управлении государственными и общественными делами. Отмена названной статьи означала легализацию тех зачатков многопартийности, которые уже с конца 1985 г. начали стихийно возникать в виде так называемых альтернативных общественных движений, народных фронтов и иных неформальных объединений.
Следующей вехой на пути правового признания многопартийности стало принятие в октябре 1990 г. Закона СССР "Об общественных объединениях"*, определившего основные правовые параметры создания и деятельности политических партий и придавшего дополнительный импульс процессам их формирования и развития.
* См.: Ведомости СССР. 1990. № 42. Ст. 839.
В это же время (а именно в период выборов 1990 г. в органы государственной власти союзных республик) на арену борьбы за власть выходят такие новые субъекты политического действия, как избирательные блоки. Несмотря на то что в большинстве республик их деятельность не была законодательно урегулирована, этим неформальным самодеятельным объединениям граждан удалось заметным образом мобилизовать и консолидировать своих сторонников. Так, избирательный блок "Демократическая Россия" смог, как известно, успешно противостоять коммунистам и на выборах народных депутатов РСФСР, и на выборах первого российского Президента.
Однако бурная политическая активность последних лет перестройки, приобретшая уже явно выраженную антикоммунистическую направленность, во многом носила поверхностный характер и не была еще способна подорвать ведущие позиции КПСС, сохранившей в целом свои прежние государственно-властные полномочия*. В период, когда маховик исторических событий в России только начинал еще раскручиваться, шансы демократического движения на заметный успех в его противоборстве с КПСС казались небольшими. Коммунисты явно неплохо подготовились к переменам. В то время как одна часть партии с неожиданной для общества предприимчивостью включилась в инициируемые ею же процессы разгосударствления социалистической собственности (сумев даже убедить определенные круги на Западе и часть отечественной демократической общественности, что преобразование собственности в СССР возможно лишь путем номенклатурной приватизации), другая ее часть заняла позицию критики всякой приватизации и готовилась к тому, чтобы, используя неизбежное недовольство широких .масс несправедливостями приватизации, вновь выступить в роли защитника обездоленных и создать мощную социальную базу для возрождения коммунистического движения.
* Впоследствии Конституционный Суд Российской Федерации, оценивая деятельность коммунистической партии этого периода, констатировал, что "КПСС занимала в государственном механизме положение, не согласующееся с основами конституционного строя" (см.: Ведомости РФ. 1993. № 11. Ст. 400).
Решающую роль в утверждении реальной многопартийности и преодолении всевластия коммунистической партии сыграло то обстоятельство, что для российского депутатского корпуса, для Председателя Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцина, для широкого спектра российских политических объединений борьба с КПСС слилась с борьбой против диктата союзного центра. Не случайно, что именно в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР, впервые были провозглашены гарантии равных правовых возможностей участия в управлении государственными и общественными делами для всех граждан, политических партий, массовых движений, общественных и религиозных организаций*.
* См.: Ведомости РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22, п. 12.
12 июня 1991 г. Б. Н. Ельцин был избран Президентом Российской Федерации, а уже 20 июля 1991 г., опираясь на решения первого Съезда народных депутатов РСФСР, он издал Указ "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений РСФСР" от 20 июля 1991 г.* Последовавший вскоре после этого августовский путч привел к коренному изменению соотношения сил на политической арене. После путча страна вступила в посткоммунистический период своего развития.
* См.: Ведомости РСФСР. 1991. №31. Ст. 1035.
Серией указов Президента Российской федерации деятельность КП РСФСР была приостановлена, а ее имущество взято под контроль Советами народных депутатов. Вскоре после этого М. С. Горбачев сложил с себя полномочия Генерального секретаря ЦК КПСС и призвал ЦК принять решение о самороспуске. Завершающую точку на том этапе поставил Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. "О деятельности КПСС и КП РСФСР"*, предписывавший прекращение деятельности и роспуск организационных структур КПСС И КП РСФСР на территории РСФСР. Последовавший в декабре 1991 г. распад СССР и образование независимого государства — Российской Федерации — еще более упрочили положение антикоммунистических сил в российском политическом спектре и во властных структурах.
* См.: Ведомости РФ. 1991. № 45. Ст. 1537.
Однако в массовом сознании поражение компартии было в тот период отнюдь не столь очевидым. И хотя, по данным ИСПИ РАН, более половины населения полностью согласилось с решением о приостановлении деятельности КПСС и считало, что эта партия не должна возобновлять свою деятельность, 28% респондентов, напротив, были убеждены, что компартия должна возродиться, а почти половина опрошенных коммунистов (46%) были готовы возобновить свое членство в партии*. При этом только каждый четвертый респондент был уверен в том, что после запрета КПСС страна пойдет по пути демократического развития, и одновременно столько же полагало, что в этом случае страну ожидает новая диктатура. Показательно, что половина опрошенных не смогла определенно высказаться по данному вопросу. Таким образом, в обществе в отличие от высших эшелонов власти явно не было эйфории победы. Оно, по мнению наблюдателей, "раскололось и затаилось"**.
* См.: Реформирование России: мифы и реальность. М., 1994. С. 54.
** См.: Реформирование России: мифы и реальность. С. 54.
После крушения КПСС процесс становления многопартийности в России вступил в качественно новую стадию. Если раньше политическая активность партий и движений самой разной ориентации была по преимуществу направлена против КПСС и отождествлявшегося с ней союзного центра, то теперь они были вынуждены искать новую основу для самовыражения и самоидентификации. Это прежде всего касалось тогдашнего ."демократического движения", которое возникло как объединение "против", а не "за": слово "демократия" в тех условиях было лишь приемлемым для народного слуха демагогическим названием всего антикоммунистического. Правда, коммунисты тоже апеллируют к демократии, но к демократии пролетарской, социалистической, т. е. неправовой, тоталитарной по своей сути, использующей массы как средство установления диктатуры, подавления независимого индивида, свободной личности*. Антикоммунистическая же демократия — это демократия буржуазная, т. е. правовая, либеральная, основанная на принципах защиты прав меньшинства, свободы индивида. А для такой демократии (т. е. демократии в позитивном либерально-правовом смысле, а не просто в антикоммунистическом значении) в России пока что условий нет: нет гражданского общества и нет среднего социального слоя, который мог бы быть реальным носителем основных ценностей современной либеральной демократии — свободы, собственности и права.
* О тоталитарной демократии, в частности, см.: A Hegel Symposium. Austin, 1962. P.62.
Эклектичность и внутренняя противоречивость российского демократического движения обнаружились очень быстро. После августа 1991 г. началась серия расколов единого прежде блока "Демократическая Россия" и выхода из него сначала патриотически настроенных организаций, затем партий социал-демократической и социал-либеральной ориентации*.
* Подробнее см.: Демократическое движение после августа 1991 г.: провал или кризис // Социологические исследования. 1993. № 6. С. 51 и далее.
Важное значение для укрепления позиций левых сил имели принятые 30 ноября 1992 г. решения Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда указов российского Президента*. В целом конституционным был признан лишь Указ о приостановлении деятельности КП РСФСР. В вопросе об имуществе КПСС и Компартии РСФСР суд согласился с позицией Президента лишь в части, касающейся имущества, собственником которого являлось государство. Применительно же к имуществу, принадлежащему КПСС на правах собственности, а также к имуществу, которое на момент издания указа фактически находилось во владении, пользовании и распоряжении КПСС и КП РСФСР, но собственник которого не был определен, указ был признан неконституционным. Вопрос о собственности в каждом конкретном случае предстояло решать в судебном порядке. Неконституционными суд счел и положения указа "О деятельности КПСС и КП РСФСР", касающиеся тех первичных организаций КП РСФСР, которые были образованы по территориальному признаку.
* См.: Ведомости РСФСР. 1993. № 11. Ст. 400.
Таким образом, российским коммунистам удалось сохранить не только часть своего имущества, но, что более важно, и свои территориальные партячейки. Во многом именно благодаря удержанию коммунистами хорошо налаженной за годы советской власти разветвленной системы территориальных партийных звеньев мы имеем сейчас ситуацию, при которой более половины массоввго низового актива российских политических объединений ориентировано на левые политструктуры, главным образом на принадлежащие КПРФ*. То обстоятельство, что КПРФ в значительной мере опирается на прежние организационные структуры, является существенным аргументом в пользу позиции судьи Конституционного Суда Т. Г. Морщаковой, считающей, что решение Конституционного Суда не было исполнено, поскольку российские коммунисты вовсе не создали новую партию в феврале 1993 г., а лишь восстановили старую, руководящие структуры которой были признаны неконституционными**.
* См.: Головков А. Российский политический театр: без массовки нет солистов // Известия. 1996. 2 марта.
** См.: Первая леди в мантии // Фигуры и лица. Приложение к "Независимой газете". 1998. Март. №5(6). С. 10.
Точка зрения, высказанная Т. Г. Морщаковой, не получила надлежащего отклика ни в правоохранительных органах, ни в обществе. Таким образом, решения Конституционного Суда существенно укрепили позиции коммунистов в обществе, способствовали быстрой реанимации коммунистических сил и их активному включению в политическую борьбу как в качестве участников избирательной кампании 1993 г. по выборам нового высшего законодательного органа, так и под знаменами крайней оппозиции, бойкотировавшей эти выборы.
Следующий виток активизации деятельности партий был спровоцирован углублением конфликта между представительной и исполнительной ветвями власти. В результате драматических событий сентября—октября 1993 г., последовавших за Указом Президента Российской Федерации № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"*, рухнула система Советов и страна вступила в постсоветский период своего развития. В весьма напряженной обстановке того времени предстояло в короткие сроки принять новую Конституцию (по существу — постсоветскую и постсоциалистическую) и сформировать новые органы представительной власти. Инициатива осуществления этих мероприятий исходила от исполнительной власти, которая, взяв бразды правления в свои руки, остро нуждалась в общественной поддержке. Для обеспечения легитимности предстоящих мероприятий необходимо было согласие с ними и участие в них основных общественно-политических сил и движений, что в тех условиях требовало широкого допуска тогдашних политических партий к участию в выборах в новый российский парламент, предусмотрительно совмещенных с референдумом по принятию Конституции.
* САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.
^
§ 3. Постсоветский период развития российской многопартийности
Новый этап в развитии многопартийности в России начался с принятием Конституции 1993 г., обозначившей курс на развитие парламентаризма. Реализация этого курса требовала форсированного создания в стране полноценной многопартийной системы. Ожидалось, что фактором, способствующим ускоренному становлению цивилизованной многопартийности, станет новая пропорционально-мажоритарная избирательная система, закрепленная во введенном в действие Указом Президента от 1 октября 1993 г. Положении о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.* Согласно Положению, депутаты, избранные по спискам политических партий и движений, получали половину мест в парламенте. Кроме того, в Положении содержался и ряд иных норм, обеспечивавших политическим партиям и движениям максимально благоприятные условия участия в выборах.
* См.: СЗ РФ. 1993. № 41. Ст. 3907.
Подобные преимущества явно не соответствовали реальному месту и роли политических объединений в обществе и в политическом процессе. Несмотря на фиксируемое опросами общественного мнения возрастание вовлеченности различных социальных слоев в "партийную" жизнь в течение всего 1993 г. (в апреле 60% респондентов не доверяли партиям и движениям или затруднились выразить кому-то из них поддержку, в июне эта группа сократилась до 54%, а в ноябре — до 43%), в преддверии выборов абсолютное большинство граждан по-прежнему не симпатизировало ни одной из политических сил*. Таким образом, в Положении о выборах в отличие от всех прежних шагов по правовому регулированию формирования многопартийной системы власть, не ограничиваясь легализацией фактически уже сложившейся или складывающейся формы общественных отношений, впервые пошла дальше и предприняла попытку ускорить развитие многопартийности в стране.
* См.: Реформирование России: мифы и реальность. М., 1996. С. 286.
Было ли верным такое решение — вопрос непростой. Ответ на него усложняется тем обстоятельством, что в Положении о выборах 1993 г. был избран наименее удачный вариант пропорционально-мажоритарной системы, для которого характерно механическое сочетание мажоритарного и пропорционального принципов представительства*. Такая избирательная система, по мнению специалистов, не является смешанной, поскольку она основана на "принципе параллельного голосования по мажоритарным округам и партийным спискам"**, в то время как в рамках реальной смешанной системы количество мест, получаемых по партийным спискам, зависит от числа голосов, поданных за партийных кандидатов в мажоритарных округах.
* См.: Веденеев Ю. Политические партии в избирательном процессе // Доверие. 1995. № 3—4. С. 10; см. также: Пастухов В., Постников А. Закон сохранения элиты // Общая газета. 1994. 22—28 декабря; Выборы в Государственную Думу. М., 1995. С. 8—10, и др.
** См.: Жарихин В. Л. Ложные альтернативы. В России никогда не было смешанной пропорционально-мажоритарной системы выборов // Независимая газета. 1998. 5 февраля. С. 3.
Однако если оставить за кадром недостатки принятой избирательной системы и оценивать лишь общую установку на то, чтобы использовать избирательную систему для стимулирования развития многопартийности, то надо признать, что такая установка была верной. Более того, она была единственно возможной в условиях, когда перед Президентом и структурами исполнительной власти остро стояла задача принятия новой (постсоветской и постсоциалистической) Конституции и формирования новых органов представительной власти.
Именно этим желанием направить в парламентское русло и удержать в конституционном пространстве основной отряд оппозиции было, по-видимому, обусловлено и решение о допуске к выборам левых сил, не занимавших крайнюю позицию в конфликте двух ветвей власти. Показательно, что в президентском указе, устанавливавшем запрет на участие в выборах ряда общественных объединений (ФНС, РКРП, "Союза офицеров", Союза "Щит", РКСМ и РНЕ), специально подчеркивалось, что граждане "не лишаются возможности выразить свои интересы и политические симпатии через иные избирательные объединения аналогичной ориентации"*. При всех неизбежных издержках такой политики этот курс в целом был верным, поскольку он существенно снижал сферу непарламентской политической активности левых и способствовал стабилизации крайне напряженной в тот период политической обстановки. И кстати, уже на выборах 1995 г. все, в том числе и перечисленные выше, оппозиционные партии и движения выступили в качестве полноправных субъектов избирательного процесса.
* САПП РФ. 1993. № 43. Ст. 4080.
Здесь надо отметить, что противники введения в стране пропорциональной избирательной системы, напротив, говорили о ее дестабилизирующем влиянии на общество. Мажоритарная же система рассматривалась как фактор создания благоприятных условий для формирования двухпартийной политической системы, обеспечивающей высокую степень общественно-политической стабильности. Исходя из опыта некоторых западных демократий (прежде всего США и Великобритании), ряд отечественных политиков и экспертов полагали, что необходимо стимулировать развитие российской многопартийности в сторону формирования подобной двухпартийной системы. Судя по всему, для многих из них подобные представления до сих пор не утратили своей привлекательности. Во всяком случае показательно, что на проходившем в феврале 1998 г. первом Всероссийском конгрессе политологов президент Российской политической ассоциации М. В. Ильин в своем вступительном слове сетовал на то, что, хотя политическое развитие в стране несколько раз, по его мнению, приближалось к формированию двухпартийной политической системы, политики самой разной ориентации объединялись в своем стремлении воспрепятствовать этому позитивному процессу. При этом, очевидно, имелись в виду зародившиеся еще в недрах КПСС иллюзии о том, что путем административных ухищрений можно создать некий аналог двухпартийного центра, способного удержать центробежные тенденции в рамках компартии. Затем, в конце 1995 г., эти идеи причудливо трансформировались в попытки уже новой российской "партии власти" создать "сверху" два крупных право- и левоцентристских избирательных блока, призванных, по идее их создателей, оттянуть голоса избирателей от радикально ориентированных политических группировок.
Между тем жизнь достаточно убедительно показала, что в подобных случаях логика и напряжение политической борьбы либо очень быстро разводят такое двухполюсное центристское образование по диаметрально противоположным мировоззренческим позициям, либо обнажают искусственность декларируемых различий (как это произошло на депутатских выборах 1995 г. с блоком Ивана Рыбкина, сразу же "приписанным" массовым сознанием к "партии власти").
Представления целого ряда отечественных политологов о возможности того или иного варианта двухпартийной модели российской политической системы в значительной мере обусловлены тем обстоятельством, что наша социально-политическая действительность рассматривается ими преимущественно сквозь призму взаимодействий, соглашений, интриг, политических торгов и сделок между так называемыми политическими элитами. Показательны в этом отношении положения одного из последних докладов фонда "Реформы". Авторы, рассматривая тенденции современной политической жизни, связанные с засильем на политической сцене групп давления и клиентелл (политических кланов), неожиданно приходят к выводу, что "указанные тенденции могут... создать благоприятные условия для формирования в России реальной двухпартийной системы, в рамках которой элита, консолидировавшаяся вокруг одного политического клана, представляла бы интересы всех поддерживающих власть общественных слоев, а некая лояльная к власти оппозиция — интересы протестных слоев электората"*.
* Проблема субъектности российской политики: Доклад фонда "Реформы" // Независимая газета. 1998. 19 февраля. С. 8.
При этом остается непонятным, почему вдруг протестные слои российского электората удовлетворятся тем, что их интересы будет представлять "некая лояльная власти оппозиция". Рассчитывать на такой сценарий событий — значит очень сильно недооценивать глубину социально-экономических, мировоззренческих и политических антагонизмов в самом обществе, в том числе и противоречий между основными политическими группировками. Из всех виртуальных сценариев двухпартийности "по-российски" наиболее вероятным представляется тот, когда коммунисты, придя к власти, допустят (что весьма сомнительно) существование политической оппозиции. В этом случае весь разномастный антикоммунистический спектр вновь объединится в борьбе против своего непримиримого врага. Однако к такой двухпартийности вряд ли стоит стремиться.
Поэтому задача состояла и состоит не в попытках формирования двух крупных социально-политических группировок, а, напротив, в обеспечении парламентского представительства различным политическим силам, ориентированным на принципы парламентаризма и конституционализма. Только это способно снизить накал общественно-политического противостояния, ввести социальные конфликты в парламентское русло и дать время для выработки основы действительного общественного согласия.
Есть все основания считать, что новая избирательная система способствовала снижению темпов радикализации политических отношений прежде всего за счет уменьшения активности внепарламентской оппозиции. В частности, участие в выборах КПРФ и последующая деятельность фракции коммунистов в Государственной Думе заметно переориентировали коммунистическую оппозицию на отработку легитимных методов борьбы за власть и придали основной структуре коммунистического движения некоторый социал-демократический оттенок. Коммунистам и аграриям не удалось стать главными выразителями оппозиционных настроений. Выразителями общественного недовольства при голосовании выступили и многие другие партии и движения — от ЛДПР до "Женщин России". Все это, безусловно, стало фактором, сдерживающим поляризацию в обществе. Хотя, конечно, общая тенденция к расколу проявилась в результатах выборов 1993 г. уже достаточно явно. Главным индикатором этой тенденции стал неожиданный для многих наблюдателей "провал" политического центра (прежде всего речь идет о поражении на выборах влиятельного "Гражданского союза", а также ряда других объединений центристской ориентации).
В качестве другого серьезного аргумента против введения в тот период избирательной системы с элементом пропорционального представительства обычно приводились рассуждения о верхушечном характере партий, отсутствии у них реальной социальной базы, их неспособности адекватно отражать структуру социальных интересов и т. п.
Все это, разумеется, верно. Да и откуда могла взяться прочная социальная база у тогдашних партий в условиях неизбежной после распада старой социальной системы атомизации общественной жизни и корпоративизации социальных интересов? В ситуации слома старых социальных связей и структур, коренных изменений в общественных и политических отношениях, формирования новых социальных слоев и групп основными субъектами борьбы за собственность и власть с неизбежностью стали могущественные группы давления*, отражавшие корпоративные позиции и притязания крупных экономических групп интересов (работников ТЭК, АПК, ВПК и т. д.), а также региональных политических элит, в значительной степени состоявших из представителей бывшей коммунистической номенклатуры.
* См.: Федоров Ю. Ф. Экономические группы интересов в России: ТЭК и добывающие отрасли // Лоббизм: мировой опыт и проблемы России. Специальный выпуск журнала "Бизнес и политика". 1995. № 1. С. 48; Перегудов С. Корпоративные интересы и государство // Независимая газета. 1997. 3 марта.
Процессы корпоративизации общественно-политической жизни приобрели к концу 1993 г. такие масштабы, что грозили полностью перекрыть возможности для сколько-нибудь нормального формирования как структур гражданского общества, так и новых государственных институтов. Нужны были срочные и экстраординарные меры, направленные на ограничение подобных корпоративистских тенденций. И это был еще один весомый аргумент в пользу повышения роли партий и иных политических объединений в политическом процессе.
Дело в том, что именно партии (политические объединения в целом), в отличие от других объединений граждан на базе тех или иных групповых интересов, по природе своей предназначены не просто для выражения этих групповых интересов (в таком случае они ничем не отличались бы от объединений корпоративного характера), а для выявления в различных групповых, корпоративных интересах общезначимого начала для учета политического смысла частных интересов, их перевода на общегосударственный, общенациональный уровень. Только поэтому партии и могут претендовать на участие в формировании и осуществлении государственной власти. В свою очередь, само участие политических партий в парламентской деятельности, являющейся для них школой выражения того общезначимого начала в различных групповых интересах, которое может быть положено в основу общегосударственной политики и законодательства, вынуждает их "прививать" корпоративистски ориентированным слоям и группам населения основы политической структуры, нормы и правила цивилизованной политической жизни. Таким образом, политические партии и движения, получившие в декабре 1993 г. мощный импульс для своего развития, могли бы взять на себя роль локомотива, вытягивающего российское общество из примитивного состояния корпоративизма к нормальному гражданскому обществу и удерживающего представительную власть от опасности трансформации в неразвитую конструкцию сословно-корпоративного представительства.
Кроме того, целесообразность введения избирательной системы со значительным элементом пропорционального представительства нередко обосновывалась опасениями, что без определяющего влияния на избирательный процесс политических партий и движений можно получить депутатский корпус, состоящий главным образом из представителей номенклатурно-хозяйственного актива и околомафиозных структур. Здесь уместно вспомнить слова такого авторитетного специалиста, как М. Дюверже, о том, что "режим без партий обеспечивает увековечивание руководящих элит, сформированных по праву рождения, богатства или должности" и что "человеку из народа чрезвычайно сложно пробиться в эту закрытую касту без поддержки партий, стремящихся растить собственные элиты"*.
* Цит. по: Власть и демократия. Зарубежные ученые о политической науке. М., 1992. С. 96. Вскоре справедливость этих опасений достаточно наглядно подтвердилась в ходе выборов в органы представительной власти субъектов Российской Федерации, проводившихся главным образом по мажоритарной системе при слабом участии политических объединений. В результате, по данным на начало 1995 г., почти 30% депутатского корпуса в регионах составили представители исполнительной власти (в том числе 22% — это главы администраций и их заместители) и 23,5% — руководители промышленных и сельскохозяйственных предприятий.
Исходя из этих соображений, можно признать, что введение в 1993 г. пропорционально-мажоритарной избирательной системы со значительной долей партийного представительства в парламенте в принципе отвечало главным императивам того времени — острой потребности в стабилизации общественно-политической ситуации, а также необходимости преодолеть сползание формирующегося гражданского общества в неразвитое корпоративное состояние и не дать номенклатурно-мафиозным структурам узурпировать власть.
Гораздо более уязвимо для критики то обстоятельство, что партии и движения получили явно завышенную (по сравнению с их реальным политическим весом) долю мест в парламенте*. В первоначальном варианте Положения о выборах 1993 г. избирательным объединениям предоставлялась лишь треть мест в парламенте, однако вскоре Президент РФ под давлением близких к нему демократических лидеров счел возможным расширить долю пропорциональной составляющей избирательной модели до половины. Возможно, что такое решение было ошибочным. Однако ставшие очевидными в последнее время негативные последствия предоставления партиям и движениям завышенной доли мест в парламенте не были бы настолько ощутимы, если бы законодатель (а на тот момент в качестве такового выступал Президент РФ) своевременно предпринял шаги по закреплению надлежащего правового статуса партий и движений, подгоняющего их под жесткие правовые стандарты. Введение новой избирательной системы необходимо было дополнить новым законодательством, определяющим понятие политической партии и общественно-политического движения, очерчивающим условия и формы их участия в выборах и подчиняющим процессы их создания и деятельности целям правового демократического развития общества и государства. Это, однако, не было сделано.
* См.: Реформирование России: мифы и реальность. М., 1996. С. 286.
^
§ 4. Законодательство о политических объединениях: состояние и основные направления развития
В сложившихся к 1993 г. условиях открывавшееся перед партиями и движениями политическое пространство почти не было организовано и упорядочено правом. Принятый в 1990 г. союзный закон "Об общественных объединениях"* уже не отвечал формирующимся новым социально-политическим реалиям. Закон был нацелен прежде всего на стимулирование зарождающейся многопартийности. Отсюда весьма расплывчатое определение политической партии, облегченный, преимущественно заявительный, характер регистрации уставов партий, нечеткая регламентация их финансовой, производственной и хозяйственной деятельности, самое общее определение форм их участия в избирательном процессе и т. д.
* См.: Ведомости РСФСР. 1991. № 42. Ст. 839.
Тот небольшой набор требований к политическим партиям, который содержался в союзном законе "Об общественных объединениях" (наличие фиксированного членства и численность не менее 5 тыс. членов для общефедеральной партии, запрет на коллективное членство и на членство в партиях иностранцев и лиц без гражданства), носил чисто номинальный характер, поскольку к выборам наряду с партиями были допущены и политические движения, на которых эти требования не распространялись. Таким образом, сложилась ситуация, когда право участия в выборах, предоставленное политическим объединениям граждан, не было скоординировано не только соответствующими значению этого права обязанностями, но и вообще никакими дополнительными обязанностями со стороны субъектов данного права перед обществом и государством (за исключением разве что запрета на создание и деятельность оргструктур политических объединений на предприятиях, в учреждениях и организациях).
Именно это обстоятельство, а не завышенная доля "партийного" представительства явилось главной причиной последующих деформаций избирательного процесса. Оценивая итоги развития общественно-политического процесса в период, охватывающий уже две избирательные кампании по выборам в Государственную Думу, можно с достаточными основаниями сделать вывод, что еще в конце 1993 г., когда шла работа над Положением о выборах в новый представительный орган, необходимо было заложить нормативные основы для формирования правового статуса политических объединений (например, в Положении о политических объединениях, введенном в действие Указом Президента РФ одновременно с Положением о выборах).
В данном нормативном акте право политических объединений на участие в выборах должно было быть сбалансировано набором достаточно жестких обязанностей по широкому спектру их деятельности. При этом основной акцент надо было сделать на создании правовых гарантий их приверженности конституционным основам существующего строя, отказе не только от силовых способов изменения строя, но и от непарламентских форм борьбы за власть. Кроме того, как показывает опыт развития российской многопартийности после 1993 г., в Положении о политических объединениях следовало бы закрепить требования к демократизации внутрипартийной жизни (что стало бы тормозом на пути развития вождистских партий и движений тоталитарного типа), максимально четко регламентировать финансовую и производственную деятельность политических объединений (что в какой-то мере могло бы препятствовать криминализации политической жизни, ограничило бы возможности давления бизнеса на сферу политики), ввести дополнительные гарантии против политического экстремизма, разжигания национально-религиозной розни в ходе социально-политического процесса. И разумеется, необходимо было предусмотреть надлежащие формы государственного контроля за соответствием деятельности политических объединений требованиям законодательства, а также систему санкций (вплоть до лишения права участвовать в выборах) за нарушение данных требований. Такой подход в определенной мере оградил бы Государственную Думу первого созыва от партий и движений, не желающих платить адекватную цену за право участвовать в формировании и осуществлении государственной власти, и способствовал бы большему пониманию партийными фракциями и депутатскими группами своей роли в качестве института, "с помощью которого воля граждан может осуществляться в периоды между выборами".
Вместо этого законодатель, не поставив никаких содержательных барьеров на пути к получению статуса избирательного объединения, выделил избирательным объединениям и блокам такую долю мест в парламенте, которая превратила их в держателей основного пакета акций в тех ситуациях, когда они имели общий корпоративный интерес. Именно к таким ситуациям относится принятие закона об общественных объединениях (в части, касающейся их участия в выборах), закона о политических партиях, а также избирательного законодательства. Парламентские фракции и депутатские группы, легко забывающие о своих разногласиях, когда дело доходит до их собственных общих интересов, не пошли на сколько-нибудь существенные самоограничения ни в одном из названных выше направлений.
Более того, то обстоятельство, что представительство в парламенте получили в том числе и избирательные объединения, политический характер которых представляется весьма спорным*, в значительной мере обусловило дальнейшую девальвацию статуса субъекта избирательного процесса. Уже к следующей избирательной кампании по выборам в Государственную Думу (1995 г.) законодатель вообще отказался от какой-либо политической маркировки субъектов избирательного процесса. В федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации" от 6 декабря 1994 г. и в последовавшем за ним федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня 1995 г. к избирательным объединениям были отнесены все общественные объединения, зарегистрированные за полгода до объявления дня выборов, уставы которых предусматривали участие в выборах в органы государственной власти.
* В частности, некоторые специалисты справедливо относят не к политическим, а к корпоративным организациям Аграрную партию России и движение "Женщины России", имевшие свои фракции в Государственной Думе первого созыва (см.: Коргунюк Ю. Г., Заславский С. Е. Российская многопартийность. М., 1996. С. 184).
В результате право участвовать в выборах получили 258 общественных объединений и 111 из них попытались этим правом воспользоваться. Но главное — в избирательную борьбу в качестве полноправных ее участников вступили организации, обеспечивающие представительство корпоративных интересов (профсоюзов, объединений промышленников и финансистов, отраслевых организаций, имеющих статус общественных, но фактически обслуживающих интересы отдельных министерств, ведомств, крупных акционерных компаний и т. п.), а также объединения, построенные исключительно по национальному или религиозному признаку. И только благодаря взвешенной и ответственной позиции электората в Государственной Думе оказались представленными лишь политические объединения, причем именно те из них, политические платформы которых тяготели к наиболее крупным центрам идеологического притяжения в структуре массового сознания россиян.
Поскольку после выборов 1995 г. ключевые позиции в Думе заняли выдвиженцы политических объединений, их усилиями в новое избирательное законодательство были внесены важные новеллы, ставящие барьеры на пути участия в выборах неполитических по своей природе объединений. В принятом 5 сентября 1997 г. Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" право участия в выборах было предоставлено лишь политическим объединениям граждан (политическим партиям, политическим организациям, политическим движениям).
Следующим шагом законодателя стало внесение изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях", в результате чего в законе (помимо понятия политического объединения, сформулированного ранее в избирательном законодательстве) был закреплен ряд существенных ограничений на признание за общественным объединении политического характера. Речь идет о запрете на признание статуса политического за объединением, устав которого предусматривает членство в нем или принадлежность к нему граждан по профессиональному, национальному, этническому, расовому или конфессиональному признакам, а также лиц, не имеющих права быть членами политических объединений, отказе в статусе политического объединения тем объединениям, членами или участниками которых являются иностранные граждане, иностранные или международные организации и т. п.*
* См.: СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3608.
Однако при всей важности предпринятых законодателем в последнее время мер по упорядочению правового статуса политических объединений их явно недостаточно для того, чтобы преодолеть негативные тенденции в развитии российской многопартийности и направить этот процесс в русло формирования партий парламентского типа. Данную проблему невозможно решить без принятия надлежащего закона о политических объединениях, который поставил бы надежные правовые барьеры против антиконституционных тенденций в развитии многопартийности, на пути использования вождистскими партиями демократических механизмов для прихода к власти, ослабил бы давление на сферу политики со стороны бизнеса, вывел бы политический процесс из-под влияния криминальных, мафиозных структур и т. д.
К сожалению, в настоящее время принятие такого закона, в рамках которого предоставленное политическим объединениям право участия в выборах было бы скоординировано с набором адекватных этому праву обязанностей, не стоит в повестке дня Государственной Думы. Продолжается затянувшаяся работа в рамках согласительных процедур над проектом Федерального закона "О политических партиях", принятого Думой еще в декабре 1995 г., но не одобренного Советом Федерации. Однако после того как к выборам были допущены все политические объединения, закон о партиях в его нынешнем виде лишился смысла. Уже нужен другой закон о партиях. Такой закон должен регламентировать вопросы организации и деятельности не только политических партий, но также политических организаций и движений, являющихся в настоящее время важным элементом социально-политической жизни, который не может быть выведен за рамки избирательного процесса. А принятый Думой закон о партиях, напротив, проводит жесткие различия между политической партией и иными политическими объединениями, так что организация и деятельность последних остаются без надлежащей правовой регламентации. Единственные дополнительные требования, которые закон предъявляет к партиям, в отличие от иных общественных объединений — это требования, фиксирующие различия организационного характера между партией и движением (запрет на коллективное членство, наличие фиксированного индивидуального членства и высокие требования к численному составу партий — не менее ста членов в каждой из территориальных организаций, которые должны быть более чем в половине субъектов Российской Федерации).
Введение в действие Закона о партиях в том виде, в каком он принят Государственной Думой, или при его несущественной корректировке в результате работы согласительной комиссии означало бы лишь полную девальвацию правового статуса политической партии, поскольку к выборам допускались бы, по сути дела, любые общественные объединения, которым ничто не мешало назвать себя политическими движениями. Это привело бы к тому, что закон, призванный стимулировать формирование цивилизованной многопартийности, напротив, способствовал бы консервации нынешней неразвитой ситуации, при которой субъектам политического действия выгодно оставаться в неопределенном статусе политических движений и иных объединений. А с точки зрения задач развития парламентаризма это означало бы, что вместо становления нашего парламента как института общенародного представительства, выражающего государственно значимые социальные интересы, в нем усилился бы дух групповщины, свойственный политически неразвитым, добуржуазным, сословно-корпоративным формам представительства.
Правда, судя по всему, разработчики Закона о партиях рассчитывали на то, что в случае принятия этого закона в избирательное законодательство были бы внесены соответствующие изменения, закрепляющие статус участника выборов лишь за политическими партиями. Однако такой подход, даже если бы его удалось реализовать (что маловероятно, учитывая расклад сил в Государственной Думе, где значительные позиции занимают фракции, созданные на базе общественно-политических движений), представляется неверным.
Можно приводить разные аргументы против того, чтобы в нашей неразвитой, переходной ситуации выводить политические движения за рамки избирательного процесса. Но главное заключается в том, что в условиях неразвитого гражданского общества именно политические движения являются той институциональной формой, которая адекватна степени зрелости общества. Показательно, что в нынешней России те организации, которые не просто именуют себя партиями, но и являются таковыми в действительности, — это не продукт развития гражданского общества, а осколки прежней единой тоталитарной партии. А реформаторско-демократический потенциал общества выражен пока что общественно-политическими движениями.
Причем у этого демократического (точнее — антикоммунистического) фланга нет ни общей идеи, ни общего лидера. И чтобы из аморфного демократического движения сформировать полноценные партии, надо гораздо больше времени, чем это потребовалось коммунистам, чтобы сделать из осколков КПСС несколько разных работоспособных организаций, объединенных, по сути дела, общей идеологией. Кроме того, очевидно, что политические движения, представляющие сейчас главным образом правую и центральную части российского политического спектра, при поспешной, вынужденной трансформации в партии могут заметно ослабить свою организационную опору и социальную базу в целом, поскольку многие сторонники движения не пожелают связать себя членством в партии. Существенным ударом по большинству нынешних движений стал бы и отказ от коллективного членства при переходе в статус партии. Такова особенность нынешней российской ситуации. Помимо этого есть и общая закономерность, в соответствии с которой, как заметил М. Дюверже, "партии всегда остаются более развитыми слева, чем справа, поскольку они всегда более» необходимы на левом фланге, чем на правом"*.
* Duverger М. Les partis politiques. Paris, 1958. P. 465.
Судя по всему, вялотекущий в настоящее время процесс доработки Закона о партиях в рамках согласительной комиссии вряд ли увенчается в близкой перспективе принятием нормативного акта, способного преодолеть негативные тенденции в развитии российской многопартийности.
^
§ 5. Итоги и перспективы развития многопартийности в России
В настоящее время уже можно с полным основанием утверждать, что вместо искомой многопартийной системы, в рамках которой различные субъекты политического действия готовы к сотрудничеству в целях достижения общественного согласия или хотя бы, как минимум, придерживаются общих конституционно-правовых принципов поведения, мы получили несистемную множественность партий с зачастую радикально противоположными позициями при значительном влиянии среди них политических сил, не приемлющих основные положения действующей Конституции. При этом расчеты на то, что умеренная часть левых сил является или может стать частью системной оппозиции, представляются несостоятельными. Коммунистическая оппозиция вовсе не ориентирована на сохранение системы и будет использовать любую ситуацию нестабильности для ее разрушения. Это было достаточно наглядно продемонстрировано уже в условиях обострения кризиса и "правительственной чехарды" в марте—сентябре 1998 г.
Вопреки оптимистическим надеждам выборы по спискам избирательных объединений и блоков не только не явились стимулом для участия избирателей в деятельности политических объединений различной идейной ориентации, но, напротив, значительно ускорили процесс кристаллизации внутрипартийной элиты и отрыв ее от рядовых участников политического процесса и низового партийного актива. В итоге российская многопартийность, не успев сформироваться в систему, уже в полной мере обнаруживает те присущие большинству многопартийных систем Запада "симптомы вырождения", которые там являются результатом длительной эволюции от массовых партий XIX в. к так называемым электорально-профессиональным партиям* конца XX в. Последние представляют собой немногочисленные по своему составу объединения политиков-профессионалов, которые в борьбе за голоса избирателей не ищут опору в массовой поддержке своей политико-идеологической платформы, а делают главную ставку на влиятельные группы интересов и на специалистов, владеющих избирательными технологиями.
* См.: Panebianco A. Political Parties: Organization and Power. Cambridge, 1988.P.262—265.
Объединение такого рода, по мнению ряда аналитиков, мало напоминает партию, представляя из себя скорее своего рода "информационно-технократический мутант", "электоральный танк", таранящий избирательную систему, подавляющий всякие иллюзии относительно "воли народа" и "демократичности выборов"*. Молодые российские партии уже на начальной стадии своего политико-организационного становления демонстрируют весь набор черт, присущий подобным псевдопартиям: отсутствие четких политико-идеологических позиций, неумение и нежелание работать с населением, малочисленность, преимущественная ориентация на поддержку финансовых и промышленных структур, откровенное использование в своих узкопартийных целях и интересах карьеры своих партийных лидеров тех политико-правовых возможностей, которые государство создает для развития многопартийности, и т. п.
* См.: Право и политика современной России. М., 1996. С. 37.
Не стали партии и движения сколько-нибудь заметным фактором преодоления тенденции к корпоративизации политического процесса. Эта тенденция, наметившаяся в начале 90-х годов, приобретает все более явную олигархическую направленность. К настоящему времени в качестве основных актеров на политической сцене и за ее кулисами уже прочно утвердились корпоративные группы давления и политические кланы (клиентеллы). При этом группы давления (под ними понимаются "социально-профессиональные и функциональные группы, оказывающие более или менее организованное воздействие на государственную власть в целях реализации своих корпоративных интересов, не ставя при этом задачи завоевания власти") все чаще не ограничиваются удовлетворением своих непосредственных экономических интересов, а стремятся "навязывать государственной власти определенные модели политического курса"*, как бы выполняя в этом смысле функции политических партий. Что же касается политических кланов, то эти неофеодальные по своей сути монстры современной политической жизми, возникшие в результате постсоциалистического слияния власти и собственности, изначально ориентированы на удержание и расширение своих позиций через овладение государственной властью. Отсюда их интерес к политическим партиям, которые зачастую становятся орудием реализации их планов.
* См.: Проблема субъектности российской политики: Доклад фонда "Реформа" // Независимая газета. 1998. 19 февраля. С. 8.
Очевидно, что сложившаяся ситуация требует жесткого, но при этом грамотного, зачастую филигранного правового регулирования процессов развития многопартийности в стране. Эту задачу мог бы решить надлежащий закон о политических объединениях. Но очевидно также и то, что такой закон, ограничивающий те привилегии на участие в формировании и осуществлении государственной власти, которые имеют сейчас представленные в парламенте общественные объединения, не будет принят депутатским корпусом, избранным в рамках нынешней избирательной системы. Налицо замкнутый круг, разорвать который в сложившихся условиях мог бы референдум по избирательной системе.
Идея такого референдума была выдвинута президентским окружением в конца 1997 г. Идея в принципе верная и своевременная. Однако высказываемое при этом намерение использовать референдум в качестве средства возврата к прежней избирательной системе мажоритарного типа представляется ошибочным по следующим соображениям.
1) Для посттоталитарной ситуации многопартийность — это ключевой момент демократии. Введение мажоритарной системы, ослабляющей влияние политических объединений на общественную и государственную жизнь, в условиях неразвитости гражданского общества и низкой социально-политической активности основной части населения будет уж слишком играть на руку номенклатуре и криминалитету. Партийные списки — это почти единственная возможность попасть во власть для политически активной части общества, не принадлежащей к старой и новой номенклатуре и мафиозным структурам. Без выборов по партийным спискам, без реальной и активно функционирующей многопартийности произойдет узурпация власти на местах несменяемыми региональными элитами, концентрация власти на государственно-чиновничьем уровне, еще большая криминализация избирательного процесса и формируемых органов власти.
2) Деятельность партий при всех их недостатках хоть как-то урегулирована законодательством и поддается контролю со стороны общества. Что же касается номенклатурных, а тем более криминальных структур, то они непроницаемы для контроля и не связаны обязанностями перед электоратом.
3) Сформированный таким образом представительный орган будет еще в большей степени, чем нынешний, не способен к выработке решений, отражающих общую волю. В нем усилится лоббирование частных, в том числе и криминальных, интересов.
4) Партии в целом сумели канализировать и структурировать политическую энергию общества и в значительной мере взять на себя выражение основных социальных интересов. Потеря же партиями прежних позиций в избирательном процессе приведет к тому, что общество вновь начнет выражать свое недовольство напрямую, в митинговой форме. Это дестабилизирует ситуацию в обществе. Вытеснение партий из сферы легальной борьбы за власть подтолкнет их к поиску непарламентских путей прихода к власти. Сейчас они уже достаточно сильны, чтобы представлять в этом отношении вполне серьезную опасность (особенно учитывая заметное нарастание социальной напряженности).
Таким образом, переход к мажоритарной системе с помощью механизма референдума вполне может привести к тому, что ситуация выйдет из-под контроля реформаторских сил и окажется на руку лишь тем, кто стремится к перераспределению власти и собственности в свою пользу.
Кроме того, необходимо учитывать то обстоятельство, что основной импульс на демократизацию общественной жизни в настоящее время идет от федерального центра при сопротивлении региональных элит. Не случайно, что в регионах повсеместно взяла верх мажоритарная избирательная система, предоставляющая местным элитам больший простор для контролирования избирательного процесса. Если и федеральный центр будет действовать в этом духе, то антиреформаторская направленность социально-политических процессов заметно усилится. Это существенно усложнит движение к гражданскому обществу и правовому государству.
И наконец (и это, может быть, самое главное), не стоит лишать партии и движения дополнительных стимулов для развития в сторону партий парламентского типа. Ведь нельзя не признать тот факт, что в настоящее время "статус и влияние партий в российской политике во многом поддерживаются за счет функционирующей в общенациональном масштабе пропорциональной избирательной системы"*. Конечно, любая партийная квота в парламенте — это привилегия в пользу партий. Сами партийки движения, возможно, и не заслуживают подобных льгот, но острая потребность общества в становлении цивилизованной многопартийности заставляет идти на подобные уступки.
* Проблема субъектности российской политики: Доклад фонда "Реформа" // Независимая газета. 1998. 18 февраля.
На референдум надо выносить вопрос не о типе избирательной системы (эта проблема слишком сложна для массового сознания), а о выборе того или иного соотношения пропорциональной и мажоритарной составляющих избирательной модели. Проще говоря, речь должна идти о доле мест в Государственной Думе, выделяемых депутатам, избираемым по спискам избирательных объединений и блоков. Цель предлагаемого референдума видится не столько в том, чтобы выбрать оптимальный вариант избирательной системы (эта задача не может быть решена путем плебисцита), сколько в преодолении тех деформаций парламентского процесса, которые в настоящее время блокируют возможность совершенствования избирательного законодательства в ходе обычной законотворческой работы парламента. При этом можно и нужно, конечно, разрабатывать различные сложные варианты смешанной модели избирательной системы, максимально адекватные особенностям нашей социально-политической ситуации. Но в настоящее время это работа на будущее. Что же касается предлагаемого референдума, то очевидно, что вопрос, выносимый на всенародное голосование, должен быть максимально простым и понятным населению. Наши граждане знают, что партии получают сейчас половину мест в Государственной Думе. И для них будет понятен и естественен выбор между нынешней (половинной) и другой, меньшей, чем половина (это может быть одна треть или одна четверть), долями партийного представительства в парламенте.
Итак, алгоритм выхода из сложившейся ситуации мог бы быть следующим. Первым шагом должно стать уменьшение доли партийного представительства в нижней палате парламента, которое позволило бы преодолеть корпоративное сопротивление партийных фракций при решении вопросов, затрагивающих их интересы. Следующий важный шаг — принятие такого закона о политических объединениях, который направил бы российскую многопартийность в сторону формирования партий парламентского типа. И уже затем, имея такой закон, гарантирующий, что партии, иные политические организации и политические движения подчиняются жестким правовым стандартам, можно начать постепенное совершенствование избирательного законодательства по опыту развитых демократий, где партии являются главными (наряду с избирателями) субъектами избирательного процесса.
Конечно, референдум — далеко не лучший способ укрепления парламентаризма. Это экстраординарная мера, прибегать к которой следует лишь в крайнем случае. Однако референдум может оказаться единственным способом реализации интересов общества в том случае, если Государственная Дума так и не примет столь необходимый в сложившихся условиях надлежащий закон о политических объединениях.