Проблемы общей теории права и государства
| Вид материала | Учебник |
Содержание§ 2. Государство и гражданское общество § 3. Форма постсоветского государства |
- Темы курсовых работ по Теории государства и права Характеристика общей теории права, 21.39kb.
- Рабочая программа дисциплины «Проблемы Теории государства и права» для студентов, обучающихся, 210.65kb.
- Программа вступительного экзамена в магистрату по теории государства и права принята, 309.33kb.
- Программа по дисциплине «теория государства и права», 205.22kb.
- Проблемы теории государства и права, 819.22kb.
- Программа государственного экзамена по дисциплине теория государства и права, 192.52kb.
- «Юриспруденция», 86.53kb.
- Программа вступительного экзамена в магистратуру по направлению юриспруденция, 333.24kb.
- Рассолов Михаил Михайлович. Проблемы теории государства и права [Текст] : учеб пособие, 1231.6kb.
- Примерный план Предмет общей теории права. Место теории права в системе иных наук., 523.28kb.
§ 2. Государство и гражданское общество
Гарантией существования правопорядка и правовой государственности является развитое гражданское общество. Гражданское общество — сфера автономной активности человека, преследующего свои частные цели. При этом все участники социального общения выступают как свободные и формально равные субъекты, реализующие и защищающие свои интересы.
Правовое государство представляет собой институцию гражданского общества. При его отсутствии государство неизбежно утрачивает правовое качество, ибо правоотношения возникают только между автономными частными лицами — свободными собственниками. (В конечном счете именно собственность обеспечивает свободу и правовой характер социального взаимодействия*.)
* "Собственность является не просто одной из форм и направлений выражения свободы и права человека, но она образует собой вообще цивилизованную почву для свободы и права. Где нет собственности, там не только нет, но и в принципе невозможны свобода и право" (Нерсесянц В. С. Право — математика свободы. С. 17).
Постсоциалистическое общество по определению не является гражданским. С социально-экономической стороны социализм характеризуется полным обобществлением (национализацией, конфискацией) всей производящей частной собственности и утверждением так называемой социалистической собственности, которая, по сути, представляет собой "радикальное отрицание всякой настоящей собственности на средства производства и создание на такой основе единого политико-производственного комплекса и централизованного фонда производительных сил страны"*. Экономика организуется по принципу "единой фабрики". Государство напрямую руководит производством и распределением всего национального продукта, и каждый человек выступает в роли наемного работника государства. В масштабе всего общества вводятся "централизованное плановое хозяйство, общегосударственная система учета и контроля за мерой труда и потребления, всеобщая обязанность трудиться и т. д."**. Доминирует внеэкономическое принуждение к труду. Устранена сама возможность индивидуальной экономической активности, естественного социально-экономического развития.
* Нерсесянц В. С. Право — математика свободы. С. 85.
** Нерсесянц В. С. Право — математика свободы. С. 64.
Допускавшаяся личная собственность на продукты и предметы индивидуального потребления, по существу, тоже не была собственностью, а являлась формой компенсации трудовых затрат, набором необходимых социальных благ, предоставляемых государством всем участвующим в общественном производстве на уравнительной основе.
Социализм (как и тоталитаризм вообще) представляет собой своеобразную феодальную реакцию в индустриальную эпоху, перенос в нее феодальных социально-политических форм жизнедеятельности общества ("промышленный феодализм")*. Поэтому постсоциалистическое общество фактически пребывает на докапиталистической стадии развития, в ситуации некоего постфеодализма или неофеодализма, для которого характерно соединение в одних руках власти и собственности**. Гражданскому обществу здесь еще только предстоит сформироваться, причем происходить это будет весьма своеобразно.
* См.: Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. С. 52.
** См.: Нерсесянц В. С. Право — математика свободы. С. 143—144.
В классическом (нормальном) варианте гражданское общество складывалось вне и помимо государства, заполняя "ниши", свободные от государственно-властного воздействия. Оно во многом противостояло государству, отвоевывало у него пространство для самоорганизации и ставило пределы вмешательству в свою жизнь. При социализме "ниш", не занятых государством, практически не было. И поэтому становление гражданского общества (разведение политической и экономической власти, публичных и частных отношений) во многом будет результатом государственной деятельности, что, естественно, не может не наложить отпечаток на ход и конечный продукт этого процесса.
Частная собственность — основа гражданского общества — после социализма может возникнуть только в результате широкомасштабной приватизации бывшей "социалистической собственности". Приватизация означает глубокую трансформацию государственной власти, ибо отторгает ее от распоряжения всей собственностью страны. После приватизации подменять собственника государству уже не удастся. С ним надо будет считаться, создавать для него разумные и приемлемые "правила игры", переходить от силовых к правовым методам воздействия. Делать все это власть не умеет и поэтому легко может потерять контроль над социальными процессами. Инстинкт самосохранения диктует ей удержание "командных высот" в экономике.
Но если интересам государства как всевластного аппарата приватизация явно не отвечает, то отдельные его представители не прочь использовать рычаги государственной власти, чтобы обрести собственность, то есть обеспечить себе переход в слой, господствующий на иных (экономических) основаниях. В условиях постсоциализма государственная власть —-главный инструмент "первоначального накопления капитала".
Таким образом, приватизация начала осуществляться в системе координат, обеспечивающей, с одной стороны, сохранение государственного контроля над значительным объемом собственности, а с другой — личное обогащение чиновников. И процесс этот оказался во многом формален и весьма далек от требований социальной справедливости и экономической целесообразности.
Впрочем, несправедливость состояний "новых собственников" отнюдь не специфика постсоциализма. Просто только здесь это составляет серьезную политическую проблему. На Западе "демократизация происходила в условиях исторической амнезии, когда все пиратские и мошеннические способы первоначального приобретения собственности были благополучно забыты"*. В России же, как и в других молодых демократиях Центральной и Восточной Европы, если воспользоваться марксистской терминологией, современную политико-правовую надстройку (конституционную государственность) начали возводить одновременно (а пожалуй, и раньше) с формированием ее базиса (частной собственности). И частная собственность здесь "не может быть оправдана ее источником, только результатом"** (обеспечением более высокого жизненного уровня), но и его (по вышеозначенным причинам) в скором времени ожидать не приходится.
* Холмс С. Политические аспекты экономического развития Чешской Республики // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. № 2 (11). С. 21.
** Холмс С. Политические аспекты экономического развития Чешской Республики. С. 21.
Аналогично идет становление и других институтов гражданского общества: независимых средств массовой информации, общественных объединений и т. п. Все это "разрешило" государство, разумеется оставив за собой рычаги контроля и управления (далеко не всегда правовые).
В общем, самоограничение государства (саморазгосударствление) — процесс довольно противоречивый. Для его продвижения необходима активная ответная реакция общества — ограничение государства "извне". К сожалению, реагировать практически некому. Постсоциалистическому государству противостоит весьма своеобразный социальный субъект.
Формирующееся гражданское общество аморфно. Прежняя социальная структура была искусственно создана государством и представляла собой результат и одновременно гарантию его тоталитарности. Социальные группы ранжировались по уровню и объему потребления, предоставляемого властью в зависимости от места жительства, места работы (народно-хозяйственного значения отрасли), занимаемой должности и некоторых других обстоятельств (социального происхождения, национальной принадлежности, семейного положения, пола, возраста, партийности и т. п.). Государство строго следило за незыблемостью сконструированной им структуры (система прописки, государственно-партийная номенклатура, нормы трудового законодательства, "национально-профессиональные" льготы при поступлении в вузы, социально-демографическая "сетка" при формировании органов власти и т. п.)*. Переход в другой (как более высокий, так и более низкий) социальный слой от самого человека мало зависел. Социальная мобильность жестко ограничивалась и контролировалась государством.
* Подробнее см.: Кордонский С. Г. Социальная структура и механизм торможения // Постижение: Социология. Социальная политика. Экономическая реформа. М., 1989. С. 36—51.
Одновременно государство полностью (практически полностью) брало на себя обеспечение социального благополучия граждан. Гарантированная занятость, пенсии престарелым и инвалидам, пособия по болезни, поддержка семьи, материнства и детства (в форме денежных пособий, дотаций на питание в школах и детских садах, детскую одежду и т. п.), жилье, дотации на питание на производстве, бесплатное образование, медицинская помощь, санаторно-курортное лечение и отдых, культурное обслуживание — все это предоставлялось государством по количественным и качественным "нормам", установленным для каждой социальной группы. .
Подобная практика вела к снижению социальной активности, а в конечном счете к люмпенизации населения, когда значительная его часть не имеет возможности обрести собственный, отличный от других и достаточно престижный социальный статус, одновременно претендуя на стабильность и гарантированность существования.
Говоря о массовой люмпенизации социалистического общества, мы имеем в виду не то, что оно состоит из обнищавших и опустившихся людей. Нет, это вполне добропорядочные рабочие, колхозники, инженеры, учителя и т. п., имеющие семьи и неплохой (по социалистическим меркам) достаток. Однако их социальный статус, материальное положение, будущее детей не зависят от личных усилий, образования, квалификации, а определяются лишь той "территориально-профессиональной ячейкой", в которой им довелось оказаться по рождению или по воле случая. Люди утрачивают стимул хорошо работать, а вскоре и саму способность это делать.
Постсоциалистическое государство перестало предоставлять существующим социальным группам "положенный им" уровень потребления и устранило или ослабило консервирующие их административные механизмы. Однако для формирования нормальной социальной структуры этого недостаточно. Тут требуется время и изменение отношений собственности. Постсоциалистическое структурирование общества осложняется поливалентностью и нестабильностью идущих в нем экономических процессов, что порождает маргинальность социальных слоев. В итоге у большинства населения отсутствует однозначная социальная самоидентификация.
Социальные проблемы, стоящие перед современной Россией, крайне сложны и кажутся просто неразрешимыми.
Нынешние правовые социальные государства Запада предварительно прошли либерально-демократическую стадию развития, когда государству отводилась роль "ночного сторожа", обеспечивающего судебную и полицейскую защиту отношений формального равенства, свободы, безопасности и собственности граждан. Государство не вмешивалось в жизнь гражданского общества, функционировавшего по принципу естественного отбора. Буржуазия приобретала все большую экономическую и политическую мощь за счет подавления интересов пролетариата. Но жесткая эксплуатация неквалифицированного труда с минимальными расходами на воспроизводство рабочей силы оказалась самым эффективным способом развития. Так обеспечивался быстрый экономический рост, ставший основой дальнейшего процветания, качественного изменения производительных сил (в том числе самого человека) и социальной структуры.
Саморегуляция гражданского общества обеспечивала и защищала свободную конкуренцию независимых собственников. Это позволило утвердиться наиболее эффективным формам производства и обмена. Таким образом, либеральное государство, охраняя классовые интересы буржуазии, объективно действовало и в интересах всего общества, способствуя его дальнейшему прогрессу.
Свободный рынок, отсутствие внеэкономической зависимости и государственной опеки сформировали социально активную личность, привыкшую рассчитывать на собственные силы, самостоятельно решать возникающие проблемы. И лишь позднее, когда история продемонстрировала ограниченность исключительно правовых регуляторов (действие принципа формального равенства и невмешательство государства в рыночные отношения привели к монополизации производства и резкому обострению социальных противоречий), государство стало активно вторгаться в социально-экономические процессы в целях демонополизации и предотвращения сверхконцентрации производства, поддержания конкуренции, защиты интересов лиц, занимающих в отношениях свободного рынка менее выгодное положение (наемных работников, арендаторов, квартиросъемщиков и т. п.), перераспределения национального дохода между социальными группами посредством дифференцированного налогообложения.
Таким образом, на Западе усиление социальных функций государства происходило по мере вызревания для этого необходимых условий. В эпоху либерального государства возникли, развились и достаточно прочно укоренились институциональные механизмы ограничения государственного вмешательства в жизнь общества и обеспечения приоритета прав личности, гарантии индивидуальной свободы. В ходе "социализации" правовых государств этим либеральным ценностям уже не мог быть нанесен существенный урон. Кроме того, созданный к этому времени производственный потенциал позволял с помощью системы государственного перераспределения обеспечить всем гражданам достойное существование без нивелирования различий в уровне материального достатка и престижности социальных статусов.
В постсоветской России такую последовательность развития соблюсти невозможно. Сегодня в России отсутствует необходимый для функционирования социального государства уровень развития производительных сил и структур гражданского общества, но нельзя и просто "вернуться назад" к некогда не пройденному этапу либерального правового государства. Существует целый ряд факторов, делающих невозможной радикальную "десоциализацию" российского государства, — полный отказ от системы социальных гарантий, предоставлявшихся при социализме.
Как уже отмечалось, в постсоветской России нет свободного рынка. А при его отсутствии не могут действовать и рыночные регуляторы, их заменителем неизбежно станет государственное перераспределение национального дохода.
Не может идти исключительно естественным путем социальное развитие и структурирование постсоциалистического .общества. Российская экономика, ранее сугубо затратная, излишне милитаризированная, нуждается в коренной реконструкции, а это влечет за собой высвобождение (по сути, выталкивание из привычной социальной среды) практически целых социальных групп, ранее занимавших достаточно привилегированное положение (шахтеры, работники военно-промышленного комплекса, инженерно-техническая интеллигенция, военнослужащие и т. п.). Проблемы, встающие перед этими людьми (переобучение, переезд в другие регионы, вообще адаптация к новому жизненному укладу), явно не могут быть решены за счет их личных усилий.
Сегодня в России маловероятно возникновение классовой структуры, свойственной начальным стадиям индустриализации. Даже при нашем уровне экономического развития дальнейший рост уже не может основываться на эксплуатации неквалифицированной рабочей силы. Воспроизводство же образованного, квалифицированного работника требует значительных затрат и предполагает относительно нормальное качество его жизни.
При социализме отсутствовала практика (да и сама возможность) формирования крупных личных состояний. Более того, даже незначительные накопления граждан были "съедены" инфляцией в период реформ. Чтобы аккумулировать средства, позволяющие самостоятельно решать те или иные проблемы (обучение, лечение, улучшение жилищных условий и т.п.), требуется время, а проблемы обычно "не ждут".
Возможность улучшения благосостояния за счет личных усилий часто бывает сопряжена с необходимостью снижения социального статуса (например, переход невостребованных в новых условиях специалистов в сферу торговли и услуг), что для многих весьма непросто уже чисто психологически.
В эпоху становления индустриального общества люди не имели прошлого опыта государственной опеки и обслуживания. Отсутствие социальных гарантий и необходимость полагаться на собственные силы воспринимались как нечто нормальное, если и не должное, то хотя бы привычное, обыденное. Постсоциалистическое государство имеет дело с принципиально иным "человеческим фактором".
Люди развращены длительным государственным патернализмом, не обладают элементарными навыками экономической активности. Гарантированность минимального социального благополучия воспринимается ими как "естественное и неотчуждаемое" право человека и соответственно обязанность государства. Обращенное к государству требование обеспечить гражданам реальную возможность пользоваться социально-экономическими правами, по существу, есть стремление не допустить расширения сферы рыночных отношений, сохранить в неприкосновенности административно-командное (уравнительное) регулирование. Причина этого не только в неизбежном в переходный период ухудшении материального положения и условий жизни значительных слоев населения, но и в том, что большинство людей не привыкли действовать самостоятельно, чувствуют себя неуютно в отношениях свободы и эквивалентного обмена.
Практика показала, что постсоциалистическое общество никогда не поддержит режим, который не предлагает социальные услуги и социальные гарантии, существовавшие при социализме, или хотя бы не обещает сохранить большинство традиционных форм социальной защиты. Поэтому ни одно из посткоммунистических правительств стран Центральной и Восточной Европы не рискнуло отказаться от унаследованной социальной системы*.
* См., например: Шайо А. Как верховенство права погубило реформу социальной защиты в Венгрии // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1996. № 2 (15). С. 3; Холмс С. Политические аспекты экономического развития Чешской Республики. С. 20.
В постсоциалистический период пренебрежение государством социальными функциями чревато серьезными политическими потрясениями, ибо значительные группы населения не только не хотят, но и объективно не могут самостоятельно обеспечить свое социальное благополучие. Но не менее опасна и чрезмерная социальная активность государства. Это препятствует формированию рыночных регуляторов и способствует консервации патерналистских установок массового сознания, а в конечном счете сдерживает экономический рост. Государство, отягощенное тоталитарным прошлым, излишне увлекшись социально-экономической деятельностью, легко может вернуться в первоначальное состояние. Определить и соблюдать необходимую и достаточную "меру социальности" государства при неразвитости либерально-демократических традиций и правовых ограничителей политической власти весьма сложно.
Пока в России практически все возможности повышения благосостояния и социального статуса связаны с проникновением во властные структуры. Деэтатизацию некому подгонять и корректировать. Подавляющее большинство населения, лишенное собственности, навыков и возможности самостоятельного заработка, объективно представляет собой базу излишне социального государства, сохраняющего мощные перераспределительные рычаги. Система государственного распределения удобна и для многих коммерческих структур, успешно эксплуатирующих ее неэффективность и коррумпированность. Независимый производитель на экономическую и политическую сцену еще не вышел.
Социальная недифференцированность общества порождает политическую асистемность. Говорить о реальной многопартийности не приходится. Ни одна из возникающих партий не имеет четкой социальной ориентации: не знает, на какие слои опирается, чьи интересы выражает. В основном это небольшие политизированные группировки, занятые удовлетворением личных амбиций лидеров. (Единственное исключение составляет коммунистическая партия, очевидно, сказывается определенный опыт партийного строительства.) При кажущемся разнообразии партий их роль в повседневной политической жизни малозаметна. Ни один из влиятельных государственных деятелей однозначно не связывает себя с определенной партией, не опирается на ее поддержку, не находится под ее конт-. ролем. Более того, у многих граждан существует навеянное памятью о КПСС активное неприятие партий как таковых.
Общество постепенно утрачивает качество целостности. Исчезают системообразующие связи и отношения. Население, партии и государственные структуры в политическом процессе почти не сопрягаются. Власть существует как бы сама по себе и сама для себя.
Такое положение опасно и долго продолжаться не может. Государство, не имеющее в обществе социальной опоры, рискует получить все общество в качестве оппозиции. Отсюда крайняя неустойчивость переходной власти, постоянное балансирование между возвратом к тоталитаризму и угрозой анархии. Удержаться на этой зыбкой черте и обеспечить пусть медленное и половинчатое движение в сторону демократии — максимум того, что можно от нее требовать.
Устойчивость государственной власти, ее способность принимать решения и проводить их в жизнь, не прибегая к открытому и массовому насилию, обеспечиваются эффективностью и легитимностью существующей политической системы.
Под первой понимается полезность деятельности власти, степень удовлетворительности, с которой она выполняет свои управленческие функции. Позитивное представление об эффективности, пожалуй, основная причина, побуждающая людей признавать политическую систему как должное и выполнять принимаемые решения. Но оценка эффективности не может быть однозначной как из-за неизбежной противоречивости интересов различных слоев населения, так и в силу практически неограниченных возможностей ее повышения. Поэтому трудно переоценить значение легитимности власти.
Легитимация власти — это процедура ее объяснения и оправдания (с точки зрения нормативного порядка более высокого уровня) с целью добиться общественного признания власти, уверенности в законности и справедливости ее управленческих притязаний. Представляя собой субъективно-эмоциональное отношение народа к власти, легитимность образует как бы внутреннюю гарантию ее устойчивости, обеспечивая повиновение, доверие, политическое участие.
Для легитимации (самооправдания в глазах подвластных) власть апеллирует к различным рациональным и иррациональным доводам (экономическим, историческим, культурным, этическим, религиозным, эмоциональным и т. п.). В политологии вслед за М. Вебером принято различать три "чистых" способа легитимации власти:
— Традиционный, когда существующая власть признается законной, потому что была таковой "всегда". Такой тип легитимности (характерный в основном для монархий) основан на привычке, обычае, приверженности установленному издревле порядку и предполагает безусловное доверие к институтам власти, но не к персонифицирующим их лицам.
— Харизматический, когда лидеру (вождю) приписываются великие личные качества — моральное, физическое, интеллектуальное превосходство, а часто даже магические способности. Харизма предполагает безоглядное доверие и слепое подчинение вождю, замешанное на обожании и страхе.
— Рационально-правовой, когда повиновение управляющим основано на признании правомерности и рациональности обретения и осуществления ими власти. Рационально-правовое оправдание — наиболее трудоемкий способ легитимации власти, так как предполагает детальную разработанность и строгое соблюдение правовых норм, регламентирующих организацию и деятельность государственных органов.
Но опыт показывает, что обычно власть не довольствуется только каким-то одним из названных типов легитимности. На практике вера в законность власти проистекает из сложного переплетения множества трудноуловимых факторов экономической, правовой, моральной, психологической, религиозной природы, и речь идет лишь о доминировании того или иного способа.
В период радикальных социально-экономических преобразований наблюдается "кризис легитимности" власти. Старый режим свою легитимность уже утратил, новый еще не обрел. Причем положение усугубляется тем, что должна произойти смена способов легитимации.
Тоталитарная власть основывалась на харизме. Это наиболее гибкий и простой способ легитимации. Он не требует для своего формирования ни длительного времени, ни рационального набора общепринятых правовых норм. Однако культ харизматического лидера ведет к тому, что он обычно олицетворяет и источник, и осуществление власти. Его не только боготворят, но и оценивают. К нему обращено повышенное внимание подвластных, ему же адресуется и любое недовольство системой. Поэтому харизматическому лидеру для поддержания своей легитимности необходимо постоянно демонстрировать эффективность режима или (а как правило, и) проводить жесткую репрессивную политику.
Демократическая конституционная государственность (особенно при отсутствии соответствующих традиций) нуждается в рационально-правовом оправдании. Однако власть часто пренебрегает его требованиями ради сиюминутных политических выгод. Отсутствует четкое разграничение компетенции между государственными органами, не разработаны многие процедурные моменты их деятельности, принятые законы нередко игнорируются. В общем, формирование рационально-правовой организации политической власти находится в самой начальной стадии. А на практике власть пытается обращаться сразу ко всем известным способам легитимации, не гнушаясь ссылками ни на исторические традиции, ни на особые личные качества лидеров.
Вспомним распространенные пропагандистские клише начала перестройки: "в Октябре 1917 г. наш народ сделал свой исторический выбор"; "ленинская Республика Советов"; "исторически сложившаяся однопартийность"; "парламентаризм не в российских традициях"; "в России всегда была сильная центральная власть". Установленные порядки предлагалось признавать законными, потому что они были таковыми "всегда". Предпринимались (хотя и не явные) попытки харизматизации: "КПСС — инициатор и гарант перестройки"; "Горбачеву нет альтернативы". Наиболее распространенный аргумент в политических спорах 1992—1993 гг.: "Ельцина избрал народ" представлял собой симбиоз харизматического и рационально-правового обоснования. Эти же элементы сочетались и в лозунгах избирательной кампании 1996 г.: "голосуй сердцем" и "не допустим реставрации коммунизма".
Такое балансирование в переходный период неизбежно и оправданно, но лишь если оно помогает власти убедить граждан, что она действует в целях обеспечения прав и свобод человека, ограничена ими, доступна контролю и не выходит за пределы выделенных ей ресурсов (прежде всего свободы подвластных).
Строго говоря, конституционная государственность совместима только с рационально-правовой легитимностью. Два других способа оправдания власти могут присутствовать лишь в качестве небольших "вкраплений", эмоционально окрашивающих абстрактные правовые конструкции и тем самым усиливающих их привлекательность.
Наконец, стабилизация постсоциалистической власти невозможна без хотя бы минимальной эффективности проводимых ею мероприятий. Для новых режимов проблема эффективности особенно актуальна. Требования к ним обычно завышены, и для обеспечения лояльности новый государственный строй должен доказать, что он, по меньшей мере, лучше старого обеспечивает запросы различных слоев населения. На практике наглядная демонстрация эффективности означает, как правило, экономическое развитие, своеобразные "выплаты" гражданам в категориях экономических благ, товаров и жизненных уровней.
^
§ 3. Форма постсоветского государства
Правовое по своей сущности и содержанию государство предполагает (требует) определенную организационную форму, должно быть устроено в соответствии с принципом разделения властей. Только это создает необходимые институциональные гарантии правового характера государственности, препятствуя монополизации властных полномочий*.
* Вспомним знаменитую ст. 16 французской Декларации прав человека и гражданина: "Общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет конституции" (см.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 29).
Государство, провозглашающее правовое качество ориентиром своего развития, неизбежно должно стремиться и к правовой форме организации. Так, разделение законодательной, исполнительной и судебной властей уже в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой первым Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г., признавалось "важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства".
Однако рецепция этого принципа, как и презумпции естественного и неотчуждаемого характера прав и свобод человека, была исключительно внешней, поверхностной. В существенно обновленной Конституции 1978 г. утверждение, что система государственной власти в Российской Федерации основана на принципе разделения властей (ч. 1 ст. 3), мирно уживалось с провозглашением Советов народных депутатов политической основой Российской Федерации (ч. 2 ст. 2) и правом Съезда народных депутатов как высшего органа государственной власти Российской Федерации принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 104).
Справедливости ради надо отметить, что нигде в самых стабильных и развитых демократиях принцип разделения властей не проведен на практике до конца последовательно. Он может иметь разное институциональное воплощение, и всегда полномочия законодательной, исполнительной и судебной властей не уравновешены с аптекарской точностью, та или другая власть неизбежно доминирует, и, лишь когда это доминирование переходит некоторый предел, вся система властеот-ношений утрачивает правовой характер.
"Чтобы образовать умеренное правление, — писал Ш. Л. Монтескье, — надо уметь комбинировать власти, регулировать их, умерять, приводить их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую; это такой шедевр законодательства, который редко удается выполнить случаю и который редко позволяют выполнить благоразумию"*. Право вообще и конституционализм в частности — не жесткая схема, а лишь наиболее абстрактное выражение общественных отношений. Не случайно В. С. Нерсесянц называет право математикой свободы. Как язык математики в силу своей абстрактности и точности применим для описания качественно различных явлений и процессов, так и правовые конструкции могут опосредовать разные отношения и интересы. Принцип разделения властей, к примеру, в каждой стране воплощается в особой организационной форме, складывающейся в зависимости от исторических традиций, текущих политических задач и иных обстоятельств.
* Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1995. С. 215.
Постсоциализм — период выработки своей модели разделения властей. История конца XX в. показала два подхода к решению этой задачи. Государства Центральной и Восточной Европы заимствовали конструкции (в основном парламентской республики) из мировой и собственной досоциалистической практики, проведя лишь незначительную их модификацию, как правило, в сторону усиления фигуры президента — главы государства*. Россия же занялась самостоятельным политическим творчеством**.
* См.: Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997.
** Подробнее см.: Шаблинский И. Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989—1995 гг.). М., 1997; Варламова Н. В. Конституционный процесс в России (1990—1993 гг.). М., 1998.
Период выработки новой системы осуществления государственной власти характеризуется неоформленностью властных структур, стремлением каждой из них перетянуть на себя как можно больше полномочий (борьбой за полновластие) и неравенством стартовых условий "конкурирующих властей".
Институты, образующие все три ветви власти, несовершенны и незавершенны. Законодательная власть представлена неким пред- или полупарламентом. Он отличается структурной, функциональной и процедурной неупорядоченностью. Российская "двухэтажная" структура представительного органа власти вообще была уникальна. Верховный Совет, в принципе являющийся аналогом парламента, избирался не населением, а Съездом народных депутатов, который обладал высшей законодательной (и не только законодательной) властью в стране, но в силу своей громоздкости функционировать в качестве парламента просто не мог.
Исполнительную власть олицетворяют Президент и Правительство, причем их субординация и распределение компетенции между ними четко не определены.
И на исполнительной власти, и на законодательной лежит печать их советских предшественников — в виде реально полновластных партийных органов и декоративных Советов народных депутатов. В новых условиях первая пытается удержать свои позиции, а вторая — реализовать лозунг "Вся власть Советам".
Но хуже всего дело обстоит с третьей властью — судебной. Судебная власть в силу инцидентного характера деятельности производна от силы гражданского общества и при его отсутствии утвердиться не может. Доверия и уважения к суду в постсоциалистическом обществе нет, он по-прежнему воспринимается как карательный орган. Граждане и организации предпочитают решать свои проблемы в привычном административном порядке, а законодательная и исполнительная власти — выяснять отношения без посредников. Постоянное пробуксовывание судебной реформы неудивительно: законодательной и исполнительной властям "третий конкурент" вообще не нужен, а общество до потребности в независимом правосудии пока не доросло.
Заложить основы независимости судебной власти призвано учреждение конституционного контроля за решениями органов законодательной и исполнительной властей. Однако этой функцией наделяется в основном Конституционный Суд, выведенный за рамки общей судебной системы. Таким образом, Конституционный Суд освобождается от предвзятого отношения к общим судам, а суды общей юрисдикции — от реальных властных полномочий. В итоге в качестве третьей власти во многом выступает не суд вообще, а Конституционный Суд*.
* Подробнее см.: Правовое государство, личность, законность. М., 1997. С. 101—121.
Положение осложняет и то, что практическое конституирование разделения властей идет параллельно с его конституционным оформлением. Всякое фактическое изменение в распределении властных полномочий "победитель" в политической борьбе стремится закрепить конституционно*. Постепенно Конституция становится все более нестабильной и противоречивой, образуя собой весьма зыбкую основу для разрешения конфликтов властей. Обосновать как конституционность, так и неконституционность любого закона, решения, действия несложно, и решающую роль здесь будут играть политические пристрастия судей. Балансируя между правом и политикой, Конституционный Суд постепенно все более тяготеет к последней. В итоге общество получает не независимую судебную власть, способную удерживать конфликт законодателей и правительства в правовых рамках, а просто "третью власть", которая, не слишком дорожа своей независимостью, принимает ту или другую сторону и только усиливает политическую нестабильность.
* См., например: Шаблинский И. Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989—1995 гг.). С. 26—50.
Подобная эволюция российского Конституционного Суда была констатирована в Указе Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. № 1612 "О Конституционном Суде Российской Федерации"*, которым его деятельность была приостановлена. В ныне действующем Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации"** содержатся реальные гарантии от излишней политизации Конституционного Суда, в частности, он лишен возможности рассматривать дела по собственной инициативе. Но качественного изменения роли судебной власти в стране так и не произошло.
* См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3921.
** См.: СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
Практически вся история подготовки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. может быть представлена как борьба законодательной и исполнительной властей за доминирование. При этом велся своеобразный политический торг с регионами, которых каждая из сторон стремилась заполучить в союзники. Но социально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были слишком неоднородны. Разным регионам был нужен "разный" центр. К какому-либо общеприемлемому варианту взаимоотношений центра и субъектов Федерации региональные элиты так и не смогли прийти, а собственно организация центральной власти их вообще мало интересовала. После сентябрьско-октябрьских (1993 г.) событий в Москве у исполнительной власти, олицетворяемой Президентом, практически не осталось оппонентов, с которыми она была бы вынуждена считаться*. В принципе политическое взаимодействие всегда асимметрично. Та или иная группа неизбежно занимает более сильные позиции и, естественно, стремится использовать их, чтобы обеспечить, в частности конституционно, свои интересы. Но при этом власть может остаться в "правовом пространстве", а может и выйти за его пределы.
* Исключение составляли субъекты Федерации. Они были не в состоянии диктовать центру свои условия, но и Президент не решился навязать им свое видение федеративного устройства. Именно поэтому соответствующие положения Конституции оказались наиболее "размытыми".
После подавления вооруженного мятежа в Москве, будучи в состоянии единолично и бесконтрольно создать в стране новую политико-правовую систему, Президент в определенной мере придерживался тактики самоограничения. Однако учреждение в России "смешанной" формы правления с сильным Президентом и ослабленным парламентом, где механизм "сдержек и противовесов" плохо отлажен, явилось прямым следствием "победы" Президента в конституционном процессе*.
* Вариант, отстаивавшийся законодательной властью, был прямо противоположным: декоративный президент, чрезмерно усиленный парламент, полностью зависимое от него правительство (см.: Аргументы и факты. 1992. № 12).
Фигура президента, если она вписывается в систему разделения властей, должна представлять собой либо номинального главу государства — должностное лицо, не относящееся ни к одной из трех ветвей власти и выполняющее сугубо представительские функции (не обладающее собственными реальными властными полномочиями), либо главу исполнительной власти.
Президент Российской Федерации, согласно Конституции (ч. 1 ст. 80), является главой государства, однако его полномочия отнюдь не номинальны. По своему правовому положению российский Президент может рассматриваться как глава исполнительной власти (наряду с Председателем Правительства). На деле в системе исполнительной власти у нас реализована конструкция "бицефала", аналогичная французской. Причем "президентская голова" значительно "выше" "премьерской".
Как и в любой "смешанной" республике, взаимоотношения законодательной и исполнительной властей в России не сбалансированы.
Конституция предусматривает своеобразную сферу рег-ламентарной власти — право Президента самостоятельно осуществлять нормотворчество. Согласно ст. 90 Конституции, указы Президента не являются строго подзаконными актами, они лишь не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а при отсутствии последних вполне могут заменять их.
Заимствованный у парламентской республики принцип ответственного правительства в значительной мере носит формальный характер, ибо право Государственной Думы выразить недоверие Правительству или не согласиться с предложенной Президентом кандидатурой Председателя Правительства чрезмерно "уравновешено" возможностью ее роспуска (ст. 111, 117 Конституции). И если Государственная Дума "пойдет до конца" в своем неприятии Председателя Правительства, на кандидатуре которого настаивает Президент, это может привести лишь к ее перманентным роспускам. Однако описываемая некоторыми исследователями ситуация четырехлетнего президентского правления в отсутствие парламента* вряд ли может быть реализована на практике. Здесь при явной недостаточности правовых гарантий разделения властей начинают действовать так характерные для "смешанной" республики социально-политические "сдержки и противовесы". Ведь в условиях четырехлетней избирательной кампании в обществе просто не удастся сохранить стабильность.
* См.: Четвернин В. А. Идеология прав человека и принципы разделения властей в Конституции Российской Федерации // Становление конституционного государства в посттоталитарной России. Вып. 1. М., 1996. С. 27—29.
Кроме того, подобный механизм парламентской ответственности правительства может рассматриваться как закамуфлированная модель президентской республики, согласующаяся с принципом разделения властей: номинальное участие парламента в формировании правительства, парламентский контроль "без санкций" (когда выражение недоверия правительству не ведет к его отставке) и отсутствие (при соблюдении этих условий) у президента права роспуска парламента.
Вообще отмечаемое большинством исследователей явное доминирование Президента в системе разделения властей во многом может быть нейтрализовано Федеральным Собранием. Президентское нормотворчество, призванное восполнить неизбежный в переходный период дефицит законов, при достаточной эффективности законодательного процесса не сможет конкурировать с парламентским. Сильное президентское вето на законопроекты (ч. 3 ст. 107) действенно лишь при неоднородном парламенте.
Взаимоотношения Президента и Правительства (гл. 6) обозначены в Конституции весьма схематично, и в принципе не исключается и полная зависимость Правительства от Президента, и ситуация, аналогичная французскому "сожительству"*.
* Так принято называть достаточно сложные отношения Президента и Правительства (основанные на тщательном следовании тексту Конституции) в период, когда Президент и Премьер-министр принадлежат к разным партиям, в связи с тем что президентская партия не имеет большинства в Национальном собрании (см.: Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции. Российско-французская серия "Информационные и учебные материалы". М., 1993. № 8. С. 42—44.
Показательно, что специалисты в области конституционного права по-разному определяют предусмотренную в Конституции форму правления, причем разброс мнений довольно широк: от парламентской* до суперпрезидентской** республики. Очевидно, наша форма правления действительно может эволюционировать в сторону любой из этих крайних позиций.
* См., например: Страшун Б. Как это ни парадоксально, проект Конституционной комиссии предусматривает "президентскую республику", а проект Совещания — "парламентскую" // Конституционное совещание. Информационный бюллетень. 1993. № 1. Август. С. 60—61; Страшун Б. О "смешанной" форме правления в проекте Конституции Российской Федерации // Конституционное совещание. 1993. № 2. Октябрь. С. 57—65.
** См., например: Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. № 4 (5)/1(6). Осень 1993/зима1994.С.22—25.
И попытки изменения конфигурации российской формы правления активно предпринимаются. В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" и Федеральном законе "О статусе депутатов Совета Федерации и статусе депутатов Государстенной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"* закреплены формы парламентского контроля (депутатские вопросы и запросы членам Правительства, обращения комитетов и комиссий палат), не предусмотренные Конституцией. Серьезные попытки поворота в сторону парламентской республики предпринимались в ходе принятия Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"**, однако успехом не увенчались***. Используются и политические средства корректировки формы правления (складывающаяся практика консультаций в рамках "большой четверки" — Президента, Председателя Правительства, председателей палат Федерального Собрания или "круглых столов" и стремление Президента полностью контролировать Правительство).
* См.: СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1996. № 12. Ст. 1039.
** См.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
*** См.: СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1.
Существенную опасность в плане нарушения принципа разделения властей представляют конституционные "каучуковые" формулировки полномочий Президента. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 80 Президент Российской Федерации является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, в установленном Конституцией порядке (который на самом деле если и установлен, то весьма схематично) принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Пока, правда, интерпретация этого положения не выходит за рамки президентской республики. На основании ч. 2 ст. 80 Конституции на Президента возложено непосредственное руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").
Важным средством нейтрализации любых нарушений принципа разделения властей является ст. 10 Конституции: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Она включена в гл. 1 Конституции, то есть относится к основам конституционного строя России, которым не должны противоречить никакие другие положения Конституции (ч. 2 ст. 16). Таким образом, ст. 10 является основанием для толкования всех других норм Конституции и разрешения любых споров государственных органов о компетенции в соответствии с принципом разделения властей.
Впрочем, определенная авторитарность управления в переходный период неизбежна, и, чем более она легальна (конституционно регламентирована), тем лучше.
Не устоялась и территориальная организация власти в России. Конституционное описание российского федеративного устройства позволяет ему эволюционировать в разных направлениях. Развитие договорных начал в регулировании отношений центра и регионов (ч. 3 ст. 11) может привести к относительной конфедератизации России. Неоднозначную интерпретацию допускает и конституционный вариант разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, совместная компетенция может осуществляться на основе согласования или конкуренции решений либо восполнения субъектами Федерации пробелов федерального регулирования. Последний принцип при наличии соответствующей политической воли центральной власти ведет к тому, что формально федеративное государство на деле становится унитарным.
Очевидно, что неоднозначность и противоречивость конституционного регулирования федеративных отношений умышленна. На момент принятия Конституции не было найдено общеприемлемой модели федеративного устройства. "Размытость" конституционных положений обеспечивает легальное пространство от дальнейших поисков, которые продолжаются и сегодня.
Много вопросов вызывает организация местного самоуправления. Конституция исходит из негосударственной концепции местного самоуправления, осуществляемого в дополнение к государственному управлению в административно-территориальных единицах (ст. 12, 130—133). Однако Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"* наделяет органы местного самоуправления полномочиями государственного управления на соответствующей территории. В таком случае выделение органов местного самоуправления из единой системы органов государственной власти кажется не совсем логичным.
* См.: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. №12. Ст.1378.
Своеобразен политический режим современной России. Конституция провозглашает режим демократического социального правового государства (ст. 1, 7, 8, 10, 13, 14 и др.). Однако на деле российский политический режим содержит в себе элементы всех (кроме, пожалуй, оставленного в прошлом тоталитаризма) его разновидностей.
Это авторитарный режим, если рассматривать практику осуществления публично-властных полномочий и принять во внимание нарушение принципа разделения властей и фактическое доминирование Президента в политическом процессе, преобладание произвольно-приказного регулирования над правовым.
Это полицейский режим, если учитывать многочисленные законодательные ограничения индивидуальной активности (свободы передвижения, предпринимательской деятельности, создания и функционирования средств массовой информации, общественных объединений, проведения собраний и демонстраций и т. п.).
Это режим социальной демократии, если исходить из существующей системы налогообложения, объема социальных задач, принятых на себя государством, численности населения, которое в соответствии с законодательством может претендовать на социальную помощь и поддержку.
Наконец, это сверхлиберальный режим, если не закрывать глаза на то, что государство не выполняет не только свои продекларированные социальные функции, но даже и роль "ночного сторожа", не обеспечивает судебную и полицейскую защиту свободы, безопасности и собственности граждан, конституционных основ демократической правовой государственности.
Иного в посттоталитарный период нельзя было и ожидать. Вопрос о том, какие элементы и в каком виде возобладают, пока остается открытым.
Российская конституционная модель организации и осуществления власти (как и большинство других) вариативна. Она может развиваться и в русле современного конституционализма, и в духе характерной для России тенденции к монополизации и бесконтрольности власти, авторитарности управления. Какое из этих направлений окажется реализованным, зависит от формирующегося гражданского общества.