Geum.ru

Российская академия наук к программе социально-экономического развития России в период с 2008 по 2015 годы

Вид материалаДоклад

Содержание


Государственные расходы на гражданскую науку
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   22

Развитие социального сектора экономики требует не только реабилитации человеческого капитала, но и радикальной модернизации основных фондов культуры, науки и образования. Это относится к замене изношенного оборудования и, главное, к ускоренному внедрению современных технологий, принципиально меняющих структуру капитала. Выполнение данных требований обуславливает необходимость роста инвестиций в материальную базу указанных отраслей. Следует подчеркнуть также, что при всем разнообразии существующих финансовых источников и «доброжелательном» инвестиционным климате, основным ресурсом развития материальной базы социального сектора были и остаются бюджетные расходы государства.


2.2.3. Нормативы минимальных расходов государственного бюджета

Мировой опыт и наша отечественная история свидетельствуют о том, что в условиях недостаточной развитости или отсутствия соответствующих институтов гражданского общества расширение «неконтролируемой зоны» активности чиновников всегда оборачивается потерями для социального сектора5. Поэтому на нынешнем этапе эволюции российского общества доминантой социальной политики должны стать не общие призывы к «социальным стандартам», не требующим реальной ответственности государства, а урезание явно расширенных и самопровозглашенных полномочий бюрократии.

Нормативы государственных расходов на культуру науку и образование — это институт сокращения вредной для экономики свободы экономических чиновников. Ключевая роль здесь принадлежит общественному обсуждению приоритетов стратегии социально-экономического развития России и законодательному установлению нормативов минимальных расходов бюджета. В указанных нормативах должны учитываться особенности российской экономики, условием эффективного роста которой в настоящее время является опережающее развитие наукоемких и высокотехнологичных производств и в целом отраслей генерирующих человеческий капитал, а также успешный опыт и практика наиболее развитых зарубежных стран.

При определении нормативов государственных расходов на науку, образование и культуру необходимо иметь в виду те дополнительные ресурсы, которые потребуются для введения минимальных нормативов оплаты труда работников этих отраслей и создания современной материальной базы социального сектора экономики.

Еще одно и, по сути, главное соображение, которое надо учесть при установлении данных нормативов, относится к необходимости сокращения в условиях глобализации существующего отставания России от развитых стран мира по уровню государственного финансирования указанных отраслей. Приближение к мировому уровню создаст предпосылки и для лечения российской болезни «утечки мозгов и талантов». Выбирая «образцы», на которые целесообразно ориентироваться России при определении минимальных нормативов государственных расходов на поддержку гуманитарного сектора экономики, следует учитывать особенности нашей страны, сложившийся в советское время уровень развития науки, образования и культуры.

«История имеет значение» (Норт (1997, c. 12)). В этом не приходится сомневаться. Поэтому в поисках «образца» для отечественной науки не следует забывать, что комплексной наукой — совокупностью институтов и исследовательских коллективов по всем основным направлениям современной науки — обладает очень небольшое количество стран в мире. И если нынешнее ресурсы России не позволяют «дотянуться» до США, то «промежуточный институт» финансирования российской науки следует выбирать, ориентируясь на страны, обладающие комплексной наукой. Таким «промежуточным институтом» в период 2008—2011 гг. может служить государственное финансирование науки в Европейском союзе в целом, а в последующие годы — во Франции (Таб. 2.2.). В отношении сферы образования образцом может служить сначала Чехия, а затем Европейский союз в целом. Те же соображения применимы и к культуре.

Учитывая устойчивость государственных расходов на гуманитарный сектор экономики зарубежных стран, можно допустить, что введение в России минимальных бюджетных нормативов приведет к увеличению в 2008—2011 гг. государственных расходов на гражданскую науку и научное обслуживание — минимум в 2,1 раза; на образование — в 1,3 раза; на культуру — в 1,4 раза. А в следующие четыре года с 2012—2015 гг. бюджетные расходы должны вырасти по отношению к 2007 году на науку — минимум в 2,9 раза; на образование — в 1,46 раза; на культуру — в 4,4 раза (Таб. 2.2.).

Таб.2.2. Наука, образование и культура: государственные расходы и минимальные нормативы
Америка

Франция
Англия
ЕС
Чехия
Россия
Минимальные

нормативы

2008—2011
2012—2015

^ Государственные расходы на гражданскую науку
























— в % к ВВП (2005 год)
1,60
1,04
0,77
0,76
0,58
0,36
0,76
1,04

— в % к ВВП (2005 год, Россия =1)

4,4
2,9
2,1
2,1
1,6
1,0
2,1
2,9

Государственные расходы на образование
























— в % к ВВП (2004 год)
5,9
6,0
5,5
5,1
4,6
3,5
4,6
5,1

— в % к ВВП (2004 год, Россия =1)

1,69
1,71
1,57
1,46
1,31
1,00
1,31
1,46

Государственные расходы на культуру
























— в % к ВВП (2004 год)
-
-
-
2,66
0,83
0,61
0,83
2,66

— в % к ВВП (2004 год, Россия =1)

-
-
-
4,4
1,4
1,0
1,4
4,4

2.2.4. Правовой статус организаций и «технологические стандарты»

В 1990-е годы наблюдалось очевидное сужение хозяйственных свобод всех организаций, пользующихся бюджетными средствами. Как это ни парадоксально, но именно в рыночные времена в результате разработки нового бюджетного законодательства и введения казначейской системы экономическая самостоятельность государственных учреждений упала даже ниже того уровня, который сложился в условиях плановой экономики. Последствия этого не замечает лишь тот, кто продолжает оспаривать известную истину — администрирование мстит неэффективностью использования хозяйственных ресурсов и объективно чревато ростом издержек производства и/или снижением их качества. В данном контексте появление Федерального закона «Об автономных учреждениях» (N 174-ФЗ) надо рассматривать как некий реверс в направлении восстановления свободы хозяйствования этих организаций.

Таб.2.3. Сравнительные характеристики бюджетных и автономных учреждений
БЮДЖЕТНОЕ

УЧРЕЖДЕНИЕ
АВТОНОМНОЕ

УЧРЕЖДЕНИЕ

Имущество, передаваемое

учредителем
В оперативное управление
В оперативное управление

Бюджетные обязательства

учредителя
Есть
Есть / Нет

Метод бюджетного

финансирования
На основе

сметы расходов и доходов
Финансовое

обеспечение задания учредителя

Распоряжение

доходом
Нет прав
Самостоятельное распоряжение

Надзорный орган
Нет
Наблюдательный

совет


Вместе с тем, оценка данного закона неоднозначна. Если преимуществом новой формы некоммерческих организаций является возможность самостоятельно распоряжаться своим доходом, то ее недостаток, обусловленный «полуобязательностью» их финансирования со стороны учредителя, может свести на нет все достоинства этого правового статуса. В частности, возможна такая трактовка данного закона, которая позволит учредителю устанавливать заниженные объемы заданий, сокращая бюджетное финансирование автономных учреждений. В такой ситуации они будут вынуждены искать свое счастье в рыночной стихии, и пытаться самостоятельно выбираться из зоны «рыночных провалов». Для организаций науки, образования и культуры этот путь, как известно, пагубен6.

Если же часть действующих учреждений культуры, науки, образования сохранит свой прежний статус, то ситуация для этих бюджетных учреждений станет совсем плачевной. В дополнение к другим бедам осуществляемой институциональной реформы над ними навис настоящий дамоклов меч в виде принципа бюджетозамещения на основе экспроприация всех доходов этих организаций7. Приведем в связи с этим несколько фрагментов из статьи 41 указанного Закона:

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

«доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных» (п. 3, абзац 1);

«доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах» (п. 3. абзац 3);

«доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета с учетом положений пункта 3 настоящей статьи» (пункт 5).

В чем причина такого ужесточения в социальной сфере и резкого сокращения хозяйственной свободы бюджетных учреждений? Чтобы разобраться в причинах подобного ренессанса нерыночного мировоззрения, имеет смысл рассмотреть аргументы архитекторов бюджетной реформы. Главным из них является известный тезис о собственности на доходы. Он состоит в следующем: доходы, зарабатываемые учреждением с использованием имущества учредителя, должны принадлежать собственнику, то есть государству (муниципалитету), создавшему это учреждение и передавшему ему в управление соответствующее имущество. Эта идеология, собственно, и нашла отражение в Федеральном законе (от 26.04.2007, N 63-ФЗ)

Казалось бы, все выглядит логичным и даже убедительным, если бы не одна деталь, указывающая на особенность организаций культуры, науки и образования, основу деятельности которых, как уже отмечалось, составляет творческий труд. Недоучет этой особенности привел к непониманию другого важного факта — доходы учреждений данного сектора в очень большой мере обусловлены «человеческим капиталом» этих организаций, а не имуществом их учредителей. Главным образом «умение», «знание как» и «брэнд» конкретного исследовательского института, вуза или театра, относящиеся к интеллектуальной собственности ее создателей, обеспечивают этим учреждениям дополнительные доходы, включая, кстати, и помощь, которую они получают от спонсоров, меценатов и благотворительных организаций. Именно по этой причине традиционный минфиновский аргумент следует считать явно ошибочным. Справедливым же является вывод о том, что значительной частью доходов бюджетных учреждений должны распоряжаться сами организации.

К сожалению, законодатель в очередной раз проигнорировал требования общественных институтов учесть особенности организаций науки, культуры и образования, использующих систему сметного финансирования. В результате федеральный закон (от 26.04.2007, N 63-ФЗ) был принят в крайне неудачной версии для бюджетных учреждений. При этом в данный сектор экономики входят десятки тысяч учреждений образования, науки, культуры. Их подавляющее большинство, по-видимому, сохранит и в будущем статус бюджетного учреждения, поскольку в соответствии с конституцией страны и другими федеральными законами они оказывают услуги населению бесплатно и практически не имеют других источников дохода. Учитывая сказанное, следует признать необходимым внесение новых поправок в бюджетный кодекс РФ.

Правовое положение указанных организаций в развивающейся рыночной среде не может остаться неизменным. При этом социальный эффект от деятельности бюджетных учреждений науки, образования и культуры может быть достигнут лишь в том случае, если усилия государства будут направлены не на сужение хозяйственной свободы и ограничение прав этих организаций в расходовании бюджетных средств и привлечении дополнительных источников финансирования, а на создание реальных стимулов эффективного использования ресурсов общества. Для реализации этого положения «стратегии социального императива» в ближайшие годы потребуется:
  • cохранить за государственными и муниципальными учреждениями право самостоятельно использовать доходы, полученные от разрешенных законом платных форм оказания услуг и иной, приносящей доход, деятельности;
  • существенно сократить число статей и подстатей экономической классификации бюджетов Российской Федерации в результате их радикального укрупнения;
  • установить уведомительный порядок внесения изменений в распределение по статьям бюджетных расходов учреждения;
  • разрешить бюджетным учреждениям формировать фонды развития за счет пожертвований физических и юридических лиц, экономии расходов, полученных по итогам календарного года, а также других источников.

Кроме расширения хозяйственных прав организаций гуманитарного сектора важным дополнением в процессе формирования институциональных условий их деятельности является установление обязанностей по соблюдению технологических требований, предъявляемых к производству товаров и услуг. В качестве примера технологических требований приведем «образовательные стандарты», устанавливающие минимальный набор учебных дисциплин и количество часов по каждой из них, соблюдение которых является необходимым условием для получения лицензии, дающей образовательной организации право на выдачу государственного диплома.

Поэтому третьим элементом в стратегии «социального императива» является развитие институтов гражданского общества, обеспечивающих:
  • государственный контроль над соблюдением «технологических стандартов»;
  • общественный контроль качества производимых товаров и услуг, осуществляемый различного рода общественными объединениями, миссия которых состоит в защите прав потребителей;
  • непосредственное участие граждан в органах управления организаций-производителей товаров и услуг социального сектора, предполагающее проведение институциональной реформы и создание наблюдательных советов из числа представителей общественности в автономных и бюджетных учреждениях.

2.2.5. Диверсификация источников финансирования

Мировая практика не знает государств, отказывающихся от финансовой поддержки науки, образования и культуры. При всем отличии применяемых механизмов речь всегда идет о бюджетных средствах и о разных способах распределения «усилий» между бюджетом и внебюджетными источниками финансирования социального сектора.

В США, например, наряду с прямыми бюджетными ассигнованиями приоритет отдан стимулирующим налоговым механизмам. При этом объем недополученных доходов бюджета превышает бюджетное финансирование науки, образования и культуры многих стран мира. В Германии и Франции, наоборот, основу финансовых ресурсов составляют прямые бюджетные ассигнования. Англия подарила миру принцип «вытянутой руки», и теперь во многих европейских странах функционируют Фонды поддержки соответствующих отраслей социального сектора.

В Эстонии уже около десяти лет действует Закон о Kultuurkapital, предусматривающий, наряду с финансированием отрасли через каналы Министерства культуры, наличие бюджетного фонда поддержки культурной деятельности и отчисления в этот фонд части доходов игорного, табачного и алкогольного бизнеса. В Италии действует беспрецедентный Закон, устанавливающий отчисления половины прибыли сберегательных банков в региональные фонды поддержки науки, образования и культуры. Наконец, во многих странах Европы в пользу социального сектора введены специальные налоги на доходы от проведения лотерей, игорного бизнеса, а также отчисления от доходов с продажи чистых кассет и бытовой аудио-видео техники.

И в России, наряду с бюджетными обязательствами в виде минимальных нормативов, следует определить принципиальные шаги, преследующие в качестве цели появление дополнительных источников финансирования деятельности организаций науки, образования и культуры. Учитывая зарубежную практику и сложившееся экономическое положение в нашей стране, представляется целесообразными следующие дополнительные возможности формирования финансовых ресурсов гуманитарного сектора экономики.

Во-первых, политика налогового протекционизма — проверенное средство поддержки науки, образования, культуры, которое в нынешних условиях неоправданной отмены ряда налоговых льгот требует ясного подтверждения. При этом само государство устанавливает лишь «правила игры», предоставляя налоговые льготы различным участникам научной, образовательной и культурной деятельности: отдельным категориям потребителей, научным и педагогическим кадрам, творческим работникам, собирателям и хранителям наследия, государственным учреждениям и некоммерческим организациям, спонсорам и благотворительным организациям. Отказываясь от части налоговых доходов, государство предоставляет возможность налогоплательщикам самостоятельно решать вопрос, кому и в каком объеме надо оказать поддержку.

Во-вторых, маркированные налоги — также уже традиционный способ пополнения «гуманитарного бюджета». Опыт других государств, обладающих зрелым рыночным хозяйством, и стран с транзитной экономикой свидетельствует об эффективности подобных мер. Учитывая это, а также специфику российской экономической жизни, следует продумать возможности введения специальных налогов и/или целевых отчислений — определенной доли существующих налогов, сборов и пошлин (налог на игорный бизнес, таможенные пошлины и т.п.) — в пользу науки, образования и культуры. Типичными примерами маркированных налогов можно считать введенные в большинстве европейских стран отчисления от доходов национальной лотереи и «налог на чистые кассеты».

В-третьих, создание самоуправляемых фондов, аналогичных РФФИ и РГНФ — давно ожидаемое внедрение опробованной во всем мире модели распределения финансовых ресурсов «на расстоянии вытянутой руки». Речь идет об адресной поддержке инициативных проектов в области образования, культуры и культурного наследия, осуществляемых отдельными работниками и/или их небольшими коллективами. В этом случае конкурсные процедуры и участие общественности позволят «отдалить» получателей средств от представителей государственной власти