Минина Е. Л., канд юрид наук- гл. 4, 12; Шуплецова Ю. И., канд юрид наук гл. 11

Вид материала

Учебник

Содержание Правовой режим земель, предоставленных аля недропользования Земель, предоставленных для недропользования Понятие земель Правового режима Предоставленных для Отвод земель для Условия для Горныи отвод На площадях Правовой режим Места застройки Возврат земель Земель, нарушенных Постоянная комиссия Контроль за Предоставленных для Органы исполнительной власти, осуществляющие Земель, предоставленных Ресурсов рф Рекомендуемая литература ... Полное содержание

Подобный материал:

• «тк велби», 7624.26kb.
• Учебник, 10285.48kb.
• Засновник Академія правових наук України Редакційна колегія, 2132.4kb.
• Московский государственный университет имени м. В. Ломоносова трудовое право россии, 7043.8kb.
• А. П. Гетьман М. В. Шульга В. К. Попов д-р юрид наук, професор, академік апрн україни, 4146.15kb.
• Д. И. Фельдман Рецензенты: канд юрид наук, 1552.8kb.
• Запрещающие нормы в советском праве, 1641.57kb.
• Методические рекомендации по выполнению курсовых работ (для всех форм обучения), 766.56kb.
• Председателя Высшего Арбитражного Суда рф, д юрид наук, профессор Станислав Сергеевич, 1483.88kb.
• Председателя Высшего Арбитражного Суда рф, д-р юрид наук, профессор; Станислав Сергеевич, 1462.48kb.

Глава 15

^ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ АЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

§ 1. ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ

НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА

^ ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Специфика правового режима земель, предоставленных для целей не­дропользования, особые условия возврата этих земель в хозяйственный оборот обусловили необходимость более подробного изучения правового регулирования отношений, возникающих в процессе их использования. При этом необходимо иметь в виду, что земли, предоставленные для не­дропользования, относятся к землям промышленности и не являются от­дельной категорией земель.

При определении режима земель, предостав-

^ ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬ, ленных для целей недропользования, необхо-ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ _димо прежде всего остановиться на некото-НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ _рых понятиях.

Недропользование — это использование недр для регионального гео­логического изучения, включающее работы, направленные на общее гео­логическое изучение недр, в том числе поиски и оценку месторождений полезных ископаемых; для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горно-добывающих и связанных с ним перерабатывающих производств; для строительства и эксплуатации под­земных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; для образования особо охраняемых геологических объектов; сбора минерало­гических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Понимание того, что эта категория земель предоставляется не для использования непосредственно самих земельных участков, а того, что находится под земной поверхностью, позволяет определить, что такое земли, предоставленные для целей недропользования.

Земли, предоставленные для целей недропользования,— это земли различных категорий, в том числе специального назначения (промыш­ленности, энергетики), изымаемые из хозяйственного оборота и предна­значенные для поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых; строительства подземных сооружений, не связанных с до­бычей полезных ископаемых.

339

Среди особенностей предоставления земель для целей недропользования можно выделить следующие.

пвсппгтАвпсш. iv ппа Во-первых, эти земли изымаются из хозяйст-^ ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ _{венного} оборота и перестают выполнять свое НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ прямое предназначение. Интенсивное ис­пользование земельных участков для добычи полезных ископаемых вле­чет за собой разрушение поверхностного слоя земли, возникновение гор­ных выработок и отвалов вскрышных пород, нарушение гидрологическо­го режима земель, разрушение целостности экологической системы и природных ландшафтов. Специфика правового режима этих земель за­ключается в том, что для них установлен особый порядок предоставле­ния, использования и возврата в хозяйственный оборот.

Во-вторых, не все категории земель безоговорочно предоставляются для указанных целей. Земельное законодательство предусматривает ряд ограничений и обязанностей недропользователя для сельскохозяйствен­ных земель.

В-третьих, земли особо охраняемых природных территорий, лечеб­но-оздоровительных местностей и курортов, природоохранного, рекреаци­онного и историко-культурного назначения изъяты из перечня земель, предоставляемых для целей недропользования. Земельный кодекс РФ ус­танавливает, что земли особо охраняемых природных территорий относят­ся к объектам общенационального достояния и на их территории запре­щается любая деятельность, не связанная с сохранением и изучением при­родных комплексов и объектов. Вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятель­ности, которые несовместимы с назначением этих земель (глава 17 Зе­мельного кодекса РФ). Кроме того, в целях защиты земель особо охраняе­мых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздейст­вий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной дея­тельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы.

В-четвертых, земли поселений также не предназначены для ведения геолого-разведочных работ, работ по добыче полезных ископаемых, за исключением зон специального назначения. Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ определяет, что зоны специального назна­чения используются для размещения объектов, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон го­родских и сельских поселений (ст. 47 Кодекса). В отношении других тер­риториальных зон Градостроительный кодекс РФ четко оговаривает их предназначение.

В-пятых, для выделения земель промышленности под разработку ме­сторождений полезных ископаемых Земельный кодекс РФ в ст. 88 требу­ет наличия оформленных документов о предоставлении горного отвода, утвержденного проекта рекультивации, восстановления ранее отработан­ных земель.

Для целей разработки месторождений полезных

^ ОТВОД ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ископаемых могут предоставляться земли сель-НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ скохозяйственного назначения, земли лесного фонда, водного фонда, земли промышленности. 340

Добыча полезных ископаемых может производиться открытым спосо­бом, когда залежи полезных ископаемых находятся в непосредственной близи от земной поверхности (открытые угольные разработки, добыча общераспространенных полезных ископаемых — щебня, песка, торфа и т.д.), либо подземным способом (угольные шахты, буровые нефтяные и газовые скважины). И в том, и в другом случае непосредственному воз­действию подвергается земная поверхность. В подавляющем большинстве случаев это воздействие носит экологонеблагоприятный характер для земли и для экосистемы в целом.

К примеру, при открытом способе месторождения разрабатывают не­посредственно с поверхности земли, путем проведения открытых горных выработок. Для этого ведется подготовка поверхности — вырубают и вы­корчевывают леса, отводят за пределы месторождения русла рек и ручь­ев, осушают озера и проводят подземные или открытые осушительные и водоотливные выработки. И как следствие, нарушаются не только пло­щади, на которых залегают полезные ископаемые, но и территории, на­ходящиеся за пределами месторождений.

Учитывая особенность использования земель для целей недропользо­вания, необходимо обратить внимание на ограничения, налагаемые на земли сельскохозяйственного назначения Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г. при предоставлении их для недропользования.

Статья 79 Земельного кодекса РФ («Особенности использования сельскохозяйственных угодий») указывает, что для строительства про­мышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставля­ются земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производ­ства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Кроме того, особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существен­но превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с за­конодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Особенности правового режима использования земель лесного и вод­ного фондов для целей недропользования установлен соответственно в Водном кодексе РФ от 16 ноября 1995 г. и Лесном кодексе РФ от 29 ян­варя 1997 г.

Статья 63 Лесного кодекса РФ определяет порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и порядок изъятия земель лесного фонда.

Статья 12 Водного кодекса РФ выделяет особенности прав собствен­ников, владельцев и пользователей земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, а ст. 137 обязывает водопользователей, использующих водные объекты для промышленности и энергетики, при­нимать меры по предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов.

Земли сельскохозяйственных угодий, земли водного фонда и лесного фонда используются для целей недропользования в тех случаях, когда за-

341

лежи месторождений полезных ископаемых находятся на территориях, занятых именно этими категориями земель. В этих случаях законодатель­ством предусмотрен дополнительный объем процедур для выделения дан­ных земель.

Для осуществления горно-добывающей, горно-перерабатывающей дея­тельности, как правило, используются земли промышленности. Глава 16 Земельного кодекса РФ содержит нормы, регулирующие отношения по использованию земель промышленности. Статья 87 определяет, что земля­ми промышленности и иного специального назначения являются земли, которые расположены за чертой поселений и используются или предна­значены для обеспечения деятельности организаций или эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической дея­тельности, объектов обороны и безопасности.

Организации горно-добывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых могут получить только после оформления горного отвода, утверждения проекта рекульти­вации земель, восстановления ранее отработанных земель.

Основанием для изъятия у собственника земельного участка, земле­владельца, землепользователя и арендатора земельного участка и исполь­зования его для добычи полезных ископаемых является получение субъ­ектом права недропользования специального государственного разреше­ния в виде лицензии на право пользования участком недр в определенных границах.

Согласно Закону РФ «О недрах» предоставление лицензий на пользо­вание недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление зе­мельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмот­ренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию.

Для получения права на пользование недрами субъект предпринимательской деятельности дол­жен представить документы, содержащие сведе­ния о пользователе недр, получившем лицен­зию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; дан­ные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование; указание границ земельного отвода или акватории, выде­ленных для ведения работ, связанных с пользованием недрами; сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического про­екта, выхода на проектную мощность, представления геологической ин­формации на государственную экспертизу); условия, связанные с плате­жами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями; согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; соглашение о праве соб­ственности на геологическую информацию, получаемую в процессе поль­зования недрами; условия выполнения установленных законодательст­вом, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и

342

окружающей природной среды, безопасному ведению работ; порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выра­боток и рекультивации земель.

Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования.

В соответствии с лицензией на пользование не-^ ГОРНЫИ ОТВОД драми для добычи полезных ископаемых, строи­тельства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляет­ся пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр.

При определении границ горного отвода учитываются пространствен­ные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопас­ного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влия­ния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предо­хранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооруже­ниями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при пре­доставлении лицензии на пользование недрами. После разработки техни­ческого проекта, получения на него положительного заключения государ­ственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами госу­дарственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью коорди­нат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой со­ставной части.

Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключитель­ное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответст­вии с предоставленной лицензией.

Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды.

Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригород­ных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование мо­жет создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйствен­ным объектам или окружающей природной среде.

Пользование недрами на особо охраняемых территориях производит­ся в соответствии со статусом этих территорий.

Федеральный орган управления государственным фондом недр (Ми­нистерство природных ресурсов РФ) и его территориальные органы осу­ществляют подготовительную работу, связанную с проведением конкур­сов (аукционов) и предоставлением лицензий, согласовывают условия лицензии с государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, государственными органа­ми охраны окружающей природной среды, органами государственного горного надзора.

343

В отношении разработки месторождений общераспространенных по­лезных ископаемых (щебень, песок, торф и др.) действуют нормы зако­нодательства о недрах субъектов Российской Федерации.

Собственники, владельцы земельных участков имеют право по сво­ему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числя­щихся на государственном балансе, и строительство подземных сооруже­ний для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный гори­зонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Земельное законодательство и законодательство о недрах устанавливает определенный порядок пользования земельными участками для целей недропользования.

Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. в ре­дакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. в ст. 25-1 устанавливает условия землепользова­ния площадей залегания полезных ископаемых. Земельные участки, не­обходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земель­ных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательст­вом. Решение об отчуждении таких земельных участков принимается фе­деральными органами исполнительной власти или органами исполни­тельной власти субъектов РФ в соответствии с разделением их полномочий.

Действующее законодательство предусматри­вает особые условия предоставления земель­ных участков для нужд недропользования и порядок их использования. Такие земельные участки имеют разный правовой режим. Во-первых, допускается временное использование земельных участков для геолого-разведочных работ. Земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведе­ния изыскательских работ на срок не более чем один год (ст. 22 Земель­ного кодекса РФ). При этом арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендо­дателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его ис­пользования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земель­ного участка.

Кодексом предусмотрено право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) (ст. 23). Могут устанавливаться публич­ные сервитуты для временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ. В случа­ях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, зем-344

лепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе пу­тем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, устано­вившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценно­го земельного участка с возмещением убытков.

В случаях, если установление публичного сервитута приводит к суще­ственным затруднениям в использовании земельного участка, его собст­венник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмер­ную плату.

Предприятия, учреждения и организации, проводящие изыскательские работы, которые по технологии их выполнения требуют занятия земельно­го участка или его части под временные постройки, размещение оборудо­вания, техники, складов сырья и прочих сооружений, ограничивающих полностью или частично использование этих земель собственниками зем­ли, землевладельцами, землепользователями, арендаторами, выплачивают соответственно земельный налог или арендную плату и полностью возме­щают лицам, использующим земельные участки, все причиненные им убытки, включая упущенную выгоду. Размер земельного налога или аренд­ной платы устанавливается исходя из взимаемых платежей за землю с соб­ственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, про­порционально сроку и занимаемой части земельного участка.

Во-вторых, законодательство выделяет правовой режим земельных участков, которые предоставлены для постоянного использования недр. Для этого формируется фонд перераспределения земель (ст. 80 Кодекса).

Основанием для ведения изыскательских, геодезических, геолого-съе­мочных, поисковых работ является решение о проведении этих работ и договор, заключаемый с собственником земли, землевладельцем, земле­пользователем или арендатором, который регистрируется в соответствую­щем органе местного самоуправления.

В случае, когда земельные участки необходимы для постоянного пользования недр, встает вопрос об их изъятии. Объективно существую­щие потребности развития общества определяют необходимость изменять целевое назначение земель, переводить земельные участки из состава од­ной категории в другую, изымать земельные участки. Такая необходи­мость возникает для сооружения различных объектов и сооружений, в том числе для строительства горно-добывающих предприятий.

Порядок предоставления земельных участков для строительства и других целей, в том числе связанных с недропользованием, закреплен в ст. 30—33 Земельного кодекса РФ.

Порядок изъятия земельного участка закреплен в ст. 55 Земельного кодекса РФ (условия и порядок изъятия земельных участков для государ­ственных или муниципальных нужд). Согласно этой статье изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по основаниям, установленным ст. 49 Кодекса. Принудительное отчуждение земельного участка для госу­дарственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.

Порядок выкупа земельного участка для государственных или муни­ципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной

345

цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муници­пальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования зе­мельным участком при его изъятии для государственных или муници­пальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего вы­купу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.

Организации, заинтересованные в строительстве объекта, обращаются в орган местного самоуправления, обладающий правом изъятия и предос­тавления земельных участков, с ходатайством о предварительном согласо­вании места его размещения и обоснованием примерных размеров земель­ного участка, а также сроков пользования землей. После этого орган мест­ного самоуправления или по его поручению территориальный орган Федеральной службы земельного кадастра России обеспечивает выбор зе­мельного участка в натуре (на местности). В этой процедуре обязательное участие принимают представители сельских (поселковых) местных адми­нистраций, собственники земли, землевладельцы, землепользователи, арендаторы, представители соответствующих государственных служб, пред­приятий, учреждений и организаций, заинтересованных в отводе земель.

Результаты проведенной работы оформляются актом выбора земель­ного участка для размещения объекта, а в необходимых случаях и его са­нитарной (охранной) зоны. К акту должны прилагаться картографиче­ские материалы, расчеты убытков собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и потерь сельскохозяйственного произ­водства, связанных с изъятием земельного участка, материалы других со­гласований, экспертиз, проведенных с учетом комплексного развития территории.

Возмещение убытков, согласно ст. 57 Земельного кодекса РФ, осуще­ствляется за счет соответствующих бюджетов или лицами, в пользу кото­рых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшение качества земель.

При расчетах размеров возмещения убытки собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определяются с учетом стоимости их имущества на день, пред­шествующий принятию решения об изъятии земельных участков, о вре­менном занятии земельных участков или об ограничении прав собствен­ников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арен­даторов земельных участков.

Порядок возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользовате­лей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, установлен в По­становлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, земле­владельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйст­венного производства» от 28 января 1993 г. № 77. 346



Органы местного самоуправления информируют население о возможном предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют его мнение через местные референдумы, собрания, сходы гра­ждан. Необходимо отметить, что граждане, обще­ственные организации, объединения и органы тер­риториального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения.

На этапе предварительного согласования должны быть соблюдены экологические требования законодательства, требования о предотвраще­нии застройки площадей залегания полезных ископаемых и интересы малочисленных народов.

Следующий этап состоит в том, что материалы предварительного согла­сования места размещения объекта утверждаются решением органа местно­го самоуправления, которое является основанием для проведения проект-но-изыскательских работ и последующего принятия решения об изъятии и предоставлении земельного участка. Копия решения органа местного само­управления о предварительном согласовании места размещения объекта вы­дается предприятию, учреждению, организации, заинтересованным в этом согласовании, в семидневный срок с момента его принятия. В случае несо­гласия собственника земли, землевладельца, землепользователя, арендатора с данным решением указанные лица могут обжаловать его в десятидневный срок в суд, решение которого является окончательным.

Финансирование проектно-изыскательских работ до принятия орга­ном местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения объекта или решения суда (при возникновении спора) не допускается. После утверждения проекта и включения объекта в план строительства предприятие, учреждение, организация обращаются в ор­ган местного самоуправления с ходатайством об изъятии предварительно ! согласованного земельного участка и предоставлении его для строитель­ства объекта. При уточнении места расположения объекта или увеличе­нии площади участка предприятие, учреждение, организация проводят дополнительные согласования с собственником земли, землевладельцем, землепользователем, арендатором.

По поручению органа местного самоуправления подготовку материалов по изъятию и предоставлению земельных участков для недропользования осуществляют территориальные органы Федеральной службы земельного ка­дастра России. Орган местного самоуправления рассматривает материалы и принимает решение об изъятии (выкупе) земельного участка и условиях его предоставления, копия которого (либо выписка из него) выдается заинтере­сованной стороне в семидневный срок с момента его принятия.

Решение об отказе в предоставлении земельного участка для недрополь­зования может быть обжаловано заказчиком в десятидневный срок в суд в исковом порядке. В таком же порядке может быть обжаловано решение ор­гана местного самоуправления об изъятии (выкупе) земельного участка. Истцом в последнем случае выступает собственник земельного участка, землевладелец, землепользователь, арендатор, не согласный с принятым ре­шением об изъятии (выкупе) земельного участка. Обжалование решения ор­гана местного самоуправления приостанавливает его исполнение.

347

§ 2. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологи­чески допустимого воздействия на земли в ряде регионов страны превы­шен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Вынос на поверхность земли, вследствие разработки месторождений, фитотоксичных пород, биологически агрессивных компонентов сказыва­ется на качестве почв, зачастую отсутствует реальная возможность воз­врата землям их прежней ценовой категории и использования земель в соответствии с их прежним целевым назначением.

Как правило, лицензия на право пользования недрами выдается на несколько лет, зачастую на несколько десятков лет. Следовательно, из­менение состояния земель не является одномоментным, деградацион-ные изменения носят длительный и латентный характер. В целях свое­временного выявления изменений состояния земель, их оценки и про­гноза, разработки мероприятий по предотвращению и устранению последствий негативных процессов на земле и предусматривается про­ведение мониторинга земель, усиление контроля за использованием и охраной земель.

Использование богатого мирового опыта реформирования земельных отношений, охраны окружающей природной среды и земельных ресурсов способствовало законодательному закреплению идей создания денежного фонда охраны земель и специализированных информационно-консульта­ционных центров.

Закон РФ «О недрах» (ст. 22) обязывает не-

ОБЯЗАННОСТИ дропользователя соблюдать утвержденные в НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ установленном порядке стандарты (нормы, правила), регламентирующие условия охраны недр, атмосферного возду­ха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влия­ния работ, связанных с пользованием недрами; а также приводить участ­ки земли и другие природные объекты, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

Основные правила, регламентирующие условия охраны земель, лесов, вод и окружающей среды, установлены в земельном законодательстве, в природоохранном законодательстве.

Земельный кодекс РФ организациям горно-добывающей и нефтегазо­вой промышленности предоставляет земельные участки для разработки полезных ископаемых после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных зе­мель. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предос­тавляются после отработки других сельскохозяйственных угодий, распо­ложенных в границах горного отвода.

Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. предъявляет общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строе­ний, сооружений и иных объектов (ст. 34). Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, кон­сервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окру-348

жающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться меро­приятия по охране окружающей среды, восстановлению природной сре­ды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресур­сов, обеспечению экологической безопасности.

Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ли­квидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписа­ниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.

При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строе­ний, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окру­жающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации зе­мель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Земли, предоставленные для недропользова­ния, подвергаются разрушению. Меняется их качественное состояние, экономическая при­влекательность. При этом необходимо иметь в виду длительность горно-добывающей дея­тельности, в процессе которой земли ис­пользуются для разработки месторождения поэтапно. Вследствие этого встает задача поэтапного возвращения этих земель в хозяйственный обо­рот. Однако в том виде, в котором они существуют после окончания горных работ, возврат их не представляется возможным.

Особое место в регулировании отношений по использованию земли для целей недропользования занимает процедура возврата восстановленным землям их кадастровой стоимости и возможность целевого использования этих земель, которое существовало до их изъятия недропользователем.

Рекультивация как раз и предназначена для этих целей. Осуществле­ние рекультивационных работ позволяет восстановить нарушенный поч­венный слой, природный ландшафт. Рекультивация территорий, нару­шенных открытыми и подземными горными работами, восполняет зе­мельные ресурсы, выбывающие из сельскохозяйственного оборота, улучшает санитарно-гигиенические условия жизни и деятельности чело­века в горно-промышленных районах.

Отношения, возникающие в процессе восстановления нарушенных зе­мель, регулируются Земельным кодексом РФ, Законом РФ «О недрах», Законом РФ «Об охране окружающей среды», Постановлением Правитель­ства РФ № 140 от 23 февраля 1994 г. «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»¹; Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы² и Методически-

¹ САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 779.

² Утверждены Министерством по охране окружающей природной среды и
природных ресурсов и Комитетом по земельным ресурсам и землепользованию
РФ от 22 декабря 1995 г. // БНА. 1996. № 4. С. 19.

349

ми указаниями по организации и осуществлению контроля за горно-тех­нической рекультивацией земель, нарушенных горными работами.

Эти законодательные и ведомственные акты определяют основные требования к восстановлению земель и содержание рекультивации, меха­низм проведения рекультивационных работ и формы осуществления кон­троля за проведением рекультивации.

«Основные положения о рекультивации зе-

РЕКУЛЬТИВАЦИЯ мель, снятии, сохранении и рациональном
^ ЗЕМЕЛЬ, НАРУШЕННЫХ использовании плодородного слоя почвы»
В ПРОЦЕССЕ предусматривают два этапа рекультивации:

НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ технический и биологический. Технический этап включает в себя нанесение плодородного слоя почвы, устройство ме­лиоративных сооружений, захоронение токсичных пород и т. д. Биологи­ческий этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий (т. е. посадка зеленых насаждений, «облесение», восстановле­ние биологического равновесия на нарушенных землях).

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования, порядок снятия, хранения и дальнейшего при­менения плодородного слоя почвы устанавливается местной администрацией совместно с территориальным подразделением Федеральной службы земель­ного кадастра России. Порядок и условия проведения рекультивации закреп­ляются в проекте рекультивационных работ, который должен получить поло­жительное заключение государственной экологической экспертизы.

Стоит отметить, что рекультивационные работы капиталоемкие, по­скольку включают в себя затраты на различные технические процедуры (засыпка и планировка шахт, химическая мелиорация токсичных пород, ликвидация поелеусадочных явлений и т. д.) и затраты на проведение го­сударственной экологической экспертизы, различных обследований и разработку проекта, на деятельность комиссий по приемке-передаче ре­культивированных земель и т. п.

Для осуществления контроля за качественным

^ ПОСТОЯННАЯ КОМИССИЯ и своевременным возвратом земель в хозяйст­
во ВОПРОСАМ венный оборот в «Основных положениях о ре-
РЕКУЛЬТИВАЦИИ культивации земель, снятии, сохранении и ра-
ЗЕМЕЛЬ циональном использовании плодородного слоя

почвы» содержится рекомендательная норма о создании Постоянной ко­миссии по вопросам рекультивации земель. В состав этой комиссии вклю­чаются представители землеустроительных, природоохранных, водохозяйст­венных, лесохозяйственных, архитектурно-строительных, санитарных, фи­нансово-кредитных и других заинтересованных органов.

Территориальный орган Федеральной службы земельного кадастра России осуществляет организационно-техническое обеспечение деятель­ности этой комиссии.

Недропользователь в письменном виде извещает Постоянную комис­сию о завершении им рекультивационных работ. К этому извещению прилагается пакет документов, на основе которых и на основе проверки на месте Постоянная комиссия проверяет качество проведения рекульти­вации и проводит принятие восстановленных земель. Приемка-передача рекультивированных земель Постоянной комиссией осуществляется в ме­сячный срок после поступления письменного извещения.

¹ Утверждены Постановлением коллегии Госгортехнадзора России от 10 сен­тября 1993 г. № 7 (отдельная брошюра. М., 1993). 350

В работе этой комиссии принимают участие представители юридиче­ских лиц или граждане, сдающие и принимающие восстановленные зем­ли, эксперты, другие заинтересованные лица. Процедура приема рекуль­тивированных земель оформляется актом приемки-сдачи.

На практике порой возникает ситуация, когда проведение определен­ного направления рекультивации¹, в силу различных физико-географиче­ских, технических и других обстоятельств, не представляется возможным.

К примеру, рекультивация земель, арендованных для нужд месторож­дения, предполагает их восстановление в прежнем виде. То есть где до прихода газовиков росла, допустим, пшеница, после их ухода должна расти именно пшеница. Но иногда проведенная рекультивация не позво­ляет полностью восстановить биокультуры, существовавшие на этих поч­вах до ведения горных работ. Например, ягель воспроизвести искусствен­ным путем никому еще не удавалось. Если ягель вырастить невозможно, не лучше ли посеять смесь других трав.

В этом случае Постоянная комиссия вправе внести в органы местного самоуправления предложения об изменении целевого использования сда­ваемого участка в порядке, установленном в земельном законодательстве.

Кроме того, если возвращенная собственнику, землевладельцу, земле­пользователю, арендатору земля требует восстановления плодородия почв, то акт приемки-передачи рекультивированной земли утверждается после полного или частичного (в случае поэтапного финансирования) перечисления необходимых средств для этих целей на расчетные счета собственников земли, землепользователей, землевладельцев, арендаторов.

Управление и контроль за использованием зе-
^ КОНТРОЛЬ ЗА мель, предназначенных для недропользования,

ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ осуществляют Президент Российской Федера-
ЗЕМЕЛЬ, _ЦИИ) Правительство Российской Федерации,

^ ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ органы исполнительной власти субъектов Рос-НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ сийской Федерации, а также органы исполни­тельной власти, специально уполномоченные на осуществление такой дея­тельности.

Земельный кодекс РФ в главе 12 определяет, что специально уполно­моченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требо­ваний охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителя­ми, должностными лицами, а также гражданами. Кроме того, Кодекс предусматривает муниципальный и общественный земельный контроль, который осуществляется органами местного самоуправления или уполно­моченными ими органами.

Общественный земельный контроль осуществляется органами террито­риального общественного самоуправления, другими общественными орга­низациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государствен­ной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих

¹ Законодательство предусматривает несколько направлений рекультивации, в зависимости от дальнейшего целевого использования земель: сельскохозяйствен­ная, лесохозяйственная, водохозяйственная, строительная, рекреационная, приро­доохранная, санитарно-оздоровительная.

351

права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за со­блюдением требований использования и охраны земель. Статья 73 Земель­ного кодекса РФ содержит положения о производственном земельном контроле, который осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке.

Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации (утвержден­ное постановлением Совета Министров РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 с изменениями от 12 марта 1996 г.) уточняет, что специально уполномо­ченными государственными органами, осуществляющими государствен­ный земельный контроль, являются:

Министерство имущественных отношений Российской Федерации; Федеральная служба земельного кадастра России; Министерство здравоохранения Российской Федерации; Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и его органы на местах.

Также необходимо этот перечень допол­нить Министерством природных ресурсов РФ и Федеральным горным и промыш­ленным надзором России, поскольку в данном случае осуществляется земельный

данном случае осуществляется земельный

^ ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ контроль не в чистом виде, а примени-ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ тельно к использованию этих земель для целей недропользования. Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы отвечают за вопросы управления и осуществле­ния контроля за использованием недр и запасов полезных ископаемых, а Федеральный горный и промышленный надзор России осуществляет контроль за рациональным использованием и охраной недр.

Правовое положение вышеназванных органов исполнительной власти определено в соответствующих Положениях об этих органах, утверждае­мых Правительством Российской Федерации. Необходимо иметь в виду, что в данном случае идет рассмотрение функций органов исполнитель­ной власти в отношении земель, предоставленных для недропользования. Земли недропользования — это, как правило, уже нарушенные земли, подвергшиеся активному воздействию, земли с нарушенным почвенным слоем и нуждающиеся в восстановлении, рекультивации и охране. По­этому рассматриваются только функции, связанные с охраной, восста­новлением и рекультивацией земель.

Так, в Положении о Министерстве имущественных отношений Рос­сийской Федерации (Постановление Правительства РФ от 18 июля 2000 г. № 536 «Вопросы Министерства имущественных отношений Российской Федерации» (с изменениями от 22 января, 1 августа 2001 г.) по вопросу об управлении земельными участками за министерством закреплены функции проведения единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; управления и распоряжения государственным иму­ществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции.

Постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. №22 «Об ут­верждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России» в функции Росземкадастра по вопросу управления и охраны земель, пре­доставленных для целей недропользования, входит осуществление государ-352

ственного контроля за использованием и охраной земель; обеспечение в ус­тановленном порядке федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц инфор­мацией о состоянии земель, прогнозировании и планировании их рацио­нального использования; выявление загрязненных и деградированных зе­мель, подготовка предложений по их восстановлению или консервации; со­ставление ежегодно государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, отчеты о государствен­ном контроле за использованием и охраной земель, о рекультивации нару­шенных земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы.

Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу организует государственный кон­троль за использованием и охраной земель в городских и сельских посе­лениях и издает инструкции о порядке его осуществления.

При добыче полезных ископаемых, особенно открытым способом, на поверхность земли часто выносятся фитотоксичные породы, другие хими­ческие вещества, негативно влияющие на экологическое состояние грун­товых вод, почв, атмосферного воздуха. Все эти факторы складываются в единый фактор, оказывающий неблагоприятное воздействие на здоровье населения, проживающего в регионе геолого-разведочных и добычных ра­бот. В задачи Министерства здравоохранения РФ, согласно постановлению Правительства РФ от 3 июня 1997 г. № 659 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» (с изменениями от 11 декабря 1997 г., 12 ноября 1999 г., 1 июня 2000 г.), входит охрана здоровья населения. Поэтому в функции министерства входит осуществле­ние государственного санитарно-эпидемиологического надзора; санитар­но-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблаго­приятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности.

Земля для недропользования предоставляется не как сам объект использования, а как земная по­верхность, под которой расположены недра (часть земной коры, расположенной ниже поч­венного слоя, а при его отсутствии — ниже зем­ной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для гео­логического изучения и освоения). Поэтому в список органов, осуществляющих управление и контроль за использова­нием земель, предоставленных для целей недропользования, следует включить Министерство природных ресурсов РФ и Федеральный горный и промышленный надзор России.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государствен­ную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, исполь­зования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности (Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утверждено Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726).

Министерство природных ресурсов Российской Федерации является в том числе и федеральным органом управления государственным фондом

353

недр и осуществляет соответствующие функции: организационное обеспе­чение государственной системы лицензирования пользования недрами, ор­ганизует проведение конкурсов и аукционов на право пользования недра­ми, в том числе на условиях раздела продукции, осуществляет в установ­ленном порядке выдачу, регистрацию, приостановление действия и аннулирование лицензий на пользование недрами по всем видам мине­рального сырья, включая подземные воды, участвует в пределах своей компетенции в подготовке соглашений о разделе продукции; обеспечивает организацию и проведение государственной экологической экспертизы, государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в поль­зование участках недр, экспертизы проектно-сметной документации на ве­дение работ по геологическому изучению недр.

Что касается Федерального горного и промышленного надзора Рос­сии (Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2001 г. № 841 «Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзо­ре России»), то он организует и осуществляет государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, в том числе при геологическом изучении недр, в целях обеспечения соблюде­ния всеми пользователями недр предусмотренных законодательством Российской Федерации требований по безопасному ведению горных ра­бот, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр; осуществляет в пределах своей компетенции государственный кон­троль за рациональным использованием и охраной недр (за соблюдением норм и правил при составлении и реализации проектов по добыче и пе­реработке полезных ископаемых, использованию недр в целях, не свя­занных с добычей полезных ископаемых). Кроме того, Федеральный гор­ный и промышленный надзор России в пределах своей компетенции со­гласовывает условия лицензий на пользование недрами, технические проекты на пользование участками недр и осуществляет в установленном порядке контроль за их соблюдением, а также согласовывает порядок уточнения границ горных отводов для разработки месторождений полез­ных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

^ РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Горное право: Учебник для вузов/Под ред. М. Е. Певзнер. М.: Москов­
   ский государственный горный университет, 2001.
   
2. Комментарий к Закону РФ «О недрах». М.: Норма, 2001.
   
3. Российское горное законодательство (документы и комментарии). М.: Не­
   дра, 1996.
   
4. Певзнер М. Е., Костовецкий В. П. Экология горного производства. М.: Не­
   дра, 1990.
   
5. Комментарий к Земельному кодексу РФ. М.: Юстицинформ, 2002.
   
6. Боголюбов С. А Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Норма, 1999.
   
7. Экология. Юридический энциклопедический словарь. М.: Норма, 2000.
   
8. Краюшкина Е. Г. Правовое обеспечение восстановления нарушенных зе­
   мель//Журнал российского права. 2001. № 12.