Geum.ru

Н. С. Тимофеев Муниципальное право России: учебник

Вид материалаУчебник

Содержание


§ 9. Публичные слушания
§ 10. Обращения граждан в органы местного самоуправления
Подобный материал:
1   ...   36   37   38   39   40   41   42   43   ...   78
^

§ 9. Публичные слушания



В Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включена такая форма непосредственной демократии в местном самоуправлении, как публичные слушания. "Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания" (ст. 28).

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

Публичные слушания, как видим, связаны с процессом создания нормативных актов местного самоуправления. Закон не уточняет, какие проекты муниципальных правовых актов становятся предметом таких слушаний - внесенные в порядке правотворческой инициативы граждан либо подготовленные органами местного самоуправления. Надо полагать, что публичные слушания могут посвящаться любым таким проектам, но все же скорее они будут проводиться по проектам актов, подготовленным муниципальными органами.

Федеральный закон 2003 г. формально связывает возможность публичного слушания с наличием проекта муниципального правового акта. В связи с данным обстоятельством обратим внимание на два момента. Первый: это может быть проект не только акта органа местного самоуправления, но и акта, выносимого на местный референдум. Второй: допустимо ли выносить на публичное слушание не только проект, но вообще вопрос, требующий нормативного решения на местном уровне? Исходя из логики Закона, предметом публичных слушаний могут быть как проекты актов, так и содержание проблем, которые могут потребовать принятия муниципального нормативного акта. Это подтверждается и требованием Закона об обязательности публичных слушаний по определенным вопросам. Согласно ч. 3 ст. 28 на публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования;

4) проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

5) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Очевидно, что в тех случаях, когда в пп. 3 и 4 ст. 28 Закона 2003 г. названы "вопросы", требующие решения на муниципальном уровне, они могут быть представлены и формальным "бумажным" текстом будущего решения, и его вариантами, изложенными присутствующим на публичном слушании должностным лицом.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение его жителей о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов слушаний.

Возникает вопрос: каково должно быть соотношение регулирования порядка организации и проведения публичных слушаний в уставе муниципального образования и (или) нормативном акте представительного органа муниципального образования? Скорее всего, можно включить соответствующие нормы в устав, и тогда не нужен отдельный нормативный акт представительного органа муниципального образования о публичных слушаниях. Однако сложно обойтись только специальным нормативным актом о публичных слушаниях, какие-то правила надо включить в устав муниципального образования.

Нельзя ограничиться включением правил о публичных слушаниях в регламент представительного органа муниципального образования, нужен отдельный нормативный акт о публичных слушаниях. Возможно, на слушаниях будет обсуждение актов главы муниципального образования. К тому же глава вправе выступать инициатором проведения публичных слушаний, и он должен действовать на основе устава и специального муниципального нормативного акта, а не регламента представительного органа.

^

§ 10. Обращения граждан в органы местного самоуправления



В числе форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" называет и обращения граждан в органы местного самоуправления.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 32). В первоначальной редакции Закона говорилось, что должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. С 1 декабря 2006 г. обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (ч. 2). Вместе с тем в ст. 32 Закона 2003 г. сохранена ч. 3: "За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Вопрос о роли обращений граждан как института непосредственной демократии в системе местного самоуправления не относится к числу достаточно разработанных. Как известно, такие обращения могут быть индивидуальными и касаться лично волнующих граждан вопросов, в том числе и получения каких-то благ. В таком случае сложно говорить об обращениях как об институте непосредственной демократии.

Скорее всего соответствующую роль могут играть коллективные обращения граждан, причем по общественно значимым вопросам. Если такие обращения связаны с представлением гражданами проектов муниципальных нормативных правовых актов, налицо правотворческая инициатива, о которой речь шла ранее. Если граждане коллективно предлагают муниципальному органу принять какое-то решение, но не прилагают своего проекта либо ставят какую-то проблему перед муниципальным органом и их обращение имеет определенное число подписей, установленное уставом муниципального образования, - налицо так называемая петиция. Именно при подаче коллективного обращения можно говорить об участии граждан в осуществлении местного самоуправления.

Итак, Федеральный закон 2003 г. в большей мере, чем специальный Федеральный закон от 2 мая 2006 г., сориентирован на коллективные формы участия граждан в местном самоуправлении, в том числе и на коллективные обращения. Именно коллективно граждане могут инициировать изменение границ и преобразование муниципальных единиц, проведение местного референдума, отзыв выборного лица местного самоуправления, внести проект нормативного правового акта и др. Закон 2006 г. хотя и говорит о праве граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам, все-таки регулирует процедуры рассмотрения индивидуальных обращений. Одним словом, этот Закон больше ориентируется на то, что право на обращение есть одно из конституционных прав граждан, оставляя его потенциал как института непосредственной демократии другим актам. В ч. 2 ст. 1 Закона 2006 г. говорится: "Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами".

Закон 2006 г. недостаточное внимание уделяет коллективным формам реализации права граждан на обращение. Между тем именно в этих формах чаще всего проявляются общественная активность граждан, их участие в демократических процессах. К тому же названный Закон 2006 г. формой реализации права гражданина на обращение называет и предложение - это "рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества" (ст. 4). Думается, целевой закон не может оставлять регулирование коллективных форм реализации права на обращение, особенно посредством внесения предложений, иным законам. Исходные требования должен закрепить именно такой, т.е. специальный закон.

Мы рассмотрели основные институты непосредственной демократии, используемые на уровне местного самоуправления и установленные Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Необходимо ответить еще на два вопроса.

Первый вопрос уже затрагивался в предыдущей главе и касается территориального общественного самоуправления. Хотя в гл. 5 Закона 2003 г., именуемой "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления", есть ст. 27 "Территориальное общественное самоуправление", это не дает оснований считать территориальное общественное самоуправление только институтом непосредственной демократии в местном самоуправлении. Территориальное общественное самоуправление - часть муниципальной организации, ее низовой уровень, ТОС скорее надо считать "мини-властью" местного самоуправления.

Второй вопрос обусловлен тем, что в Законе 2003 г. есть ст. 33 "Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении". В ч. 1 этой статьи говорится: "Наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов РФ".

Что означает "другие (иные) формы"? Думается, что Закон не подразумевает каких-то конкретных институтов. Скорее всего это правило "на всякий случай" - вдруг на местах существуют или появятся какие-либо еще формы привлечения населения к осуществлению задач местного самоуправления, причем не претендующие на повсеместное распространение. Например, в некоторых городах практикуются так называемые городские форумы - объединения представителей предприятий, коммерческих субъектов, общественных объединений, чаще при главе муниципального образования, для периодического обсуждения общегородских проблем и выработки путей их решения с участием всех заинтересованных сторон. Есть и иные советы общественности, советы заслуженных людей и т.д. После создания Общественной палаты Российской Федерации аналогичные палаты появились в субъектах РФ, они возможны и на муниципальном уровне, особенно в больших городах.

В любом случае надо учитывать положения Закона 2003 г. о том, что непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в местном самоуправлении основываются на принципах законности, добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении им местного самоуправления и участии в местном самоуправлении.