Владимир Мау «Конституционная экономика»
| Вид материала | Документы |
СодержаниеПри президентской форме правления При парламентарной форме правления При президентско-парламентарной При конституционной монархии |
- Торгово-промышленная палата россии, 1082.95kb.
- М. А. Федотов доктор юридических наук, профессор конституционная реформа: синхронизация, 499.53kb.
- Мау дод дши «Арт-перспектива» города Тобольска, 17.48kb.
- Елгин Владимир Васильевич Роль нефтегазового сектора в развитии регионов Севера, 503.05kb.
- Шеров-Игнатьев Владимир Генрихович, 60.65kb.
- Агафонов владимир Анатольевич Методология стратегического планирования развития кластерных, 1115.24kb.
- Оглавление, 4200.69kb.
- Название : Королевство Бельгия, 218.12kb.
- Тогда порешило начальство республику создавать, 307.64kb.
- Рубежа 19-20 вв, 384.57kb.
Довольно сложно установить, какое содержание вложили в разделение властей авторы Конституции США. К ее 200-летнему юбилею в американской печати звучало много восторженных слов об отцах-основателях — мудрых философах, политиках и юристах, которые руководствовались при создании Конституции ясными и точными философскими и юридическими понятиями. К ним относят и принцип «разделения властей». Такой подход традиционен. Еще в конце XIX в. Вудро Вильсон, оценивая возможности и намерения создателей Конституции, писал: «Конвент 1787 г. состоял из очень способных людей англосаксонской расы.. Конвент 1787 г. пожелал создать конгресс, свободный от подчинения кому бы то ни было, и исполнительную власть, которая не смогла бы стать деспотичной… Абсолютное разделение этих двух ветвей правительственной системы есть единственно возможное средство для достижения желанных целей»223. Подобные высказывания часто повторяются американскими юристами.
Экономист Б. Селигмен, менее увлеченный правовыми конструкциями, пытаясь исследовать экономические взгляды отцов-основателей, пришел к иному выводу. О делегатах Филадельфийского конвента он писал: «Им было предназначено стать «отцами Конституции», считавшимися в некотором роде полубогами. Но они определенно ими не были. Они были практичными людьми, имевшими опыт в бизнесе, юриспруденции и политике.. «Отцы Конституции» боролись друг с другом из-за богатства и влияния»224.
Отсутствие достаточного количества теоретических высказываний делегатов Конституционного конвента не только затрудняет выяснение их взглядов на природу будущей республики, но и вызывает обоснованное сомнение в том, что такие взгляды в четком и оформленном виде были присущи большинству из них. «Когда обращаешься к огромной массе комментариев и толкований, которая образовалась вокруг Конституции США, то невольно удивляешься тому, как мало абстрактных вопросов теории государства поднималось во время ее разработки и принятия.. Члены Конвента руководствовались не столько теорией Монтескье, сколько практическими соображениями экономического детерминизма»225.
Приведенные цитаты показывают, что при попытках дать экономический анализ американские авторы отступали перед фактами, противоречащими традиционным представлениям об отцах-основателях — «идеальных» государственных деятелях.
Помимо этого, американская модель разделения властей отражала колебания правящей элиты между законодательной властью, проявившей в ряде случаев чрезмерный, по ее понятиям, демократизм и продемонстрировавшей свою неспособность в ведении административных дел, с одной стороны, и исполнительной властью, которая ассоциировалась у правящей элиты с деспотизмом европейских монархов и произволом колониальных губернаторов — с другой. Основная задача, стоящая перед Конституционным конвентом, заключалась в создании эффективной управленческой структуры с такой системой «сдержек и противовесов», которая могла бы предотвратить узурпацию власти каким-то одним государственным органом.
По Конституции законодательная власть была вверена двухпалатному Конгрессу, исполнительная — президенту, судебная — Верховному и нижестоящим федеральным судам. Все три ветви власти формировались различным образом: Палата представителей избиралась непосредственно населением, Сенат — легислатурами штатов (до 1913 г.), президент — коллегией выборщиков, Верховный и нижестоящие суды — президентом и Сенатом совместно. Различными были и сроки их полномочий. Представители избирались на два года, сенаторы на шесть лет, президент на четыре года. Судьи пребывали в должности пожизненно. По логике Конституции такой порядок формирования призван был закрепить независимое положение каждой из трех ветвей власти и утвердить за ними в определенных рамках соответствующую функциональную компетенцию.
Наиболее полно Конституция США закрепила статус пажения, что вызвало огромное количество всевозможных комментариев и толкований.
Общепринятым является мнение, что отношения между высшими государственными органами основаны на принципе «разделения властей». Вместе с тем американские государствоведы различают конституционные принципы «разделения властей» и «сдержек и противовесов». Сдержки и противовесы представляют собой систему правовых средств, которые позволяют одной ветви власти влиять на деятельность другой. Реализуются взаимные сдержки путем узаконенного проникновения в сферу деятельности других государственных органов. Это дает возможность соответствующим ветвям власти предупреждать нарушения их прав. Так, президенту ст. 1 Конституции предоставлено право окончательного утверждения законов. Сенат в соответствии со ст. 2 принимает участие в формировании исполнительной власти. Большинство американских юристов считают, что «сдержки и противовесы» удачно дополняют разделение властей, т.к. они обеспечивают защиту разграничения компетенции между президентом и Конгрессом.
Отметим также, что четкого разделения полномочий нет ни в тексте Конституции 1787 г., ни в документах Филадельфийского конвента, ни в государственной практике первых администраций. Более того, предложение ввести в Конституцию специальное положение о разделении властей не было одобрено Конвентом и не прошло в качестве конституционной поправки на первом Конгрессе, хотя и было одобрено палатой представителей. Практичные отцы-основатели не спешили связывать на вечные времена этим достаточно абстрактным принципом государственные органы будущего государства.
8 августа исполняется 30 лет со дня скандальной отставки Президента США Ричарда Никсона, обозначенной в истории одним словом — «Уотергейт». Все началось с задержания взломщиков в предвыборной штаб-квартире Демократической партии, размещавшейся в 1972 г. в номере 723 гостиницы «Уотергейт» в Вашингтоне. Инициаторами взлома с целью установить подслушивающую аппаратуру в стане политических противников были ближайшие помощники Президента США республиканца Ричарда Никсона.
Ранним утром 17 июня 1972 г. в разгар подготовки к президентским выборам Джеймс Маккорд, сотрудник службы безопасности Комитета по переизбранию Р. Никсона (избранного на первый президентский срок в 1968 г.), с четырьмя соучастниками проник в избирательную штаб-квартиру Демократической партии. Они были схвачены в тот момент, когда пытались установить в номере гостиницы подслушивающие устройства. Через 5 дней — 22 июня — Президент Никсон заявил о непричастности его администрации к этому взлому.
В ноябре того же года Никсон был переизбран на новый президентский срок внушительным большинством голосов. В начале 1973 г. взломщики были осуждены, но Маккорд еще до оглашения приговора написал письмо судье Сирике, в котором утверждал, что высокопоставленные лица Республиканской партии знали о подготовке преступления.
Вскоре была установлена причастность к этому делу Джеба Макгрудера — руководителя Комитета по переизбранию президента, а также юриста Белого Дома Джона Дина. Последний в своих показаниях специально созданному комитету Сената США заявил, что лично президент был вовлечен в прикрытие произошедшего взлома. В течение последующих нескольких месяцев были установлены такие факты причастности президентской администрации, как выплата взломщикам денег за молчание, уничтожение и подделка документов ФБР. Джон Дин был уволен, а руководители аппарата Белого Дома Холдеман и Эрлихман так же, как и Генеральный атторней (высшая государственная должность США, средняя между Генеральным прокурором и министром юстиции) Клайдинст, ушли в отставку. Сам Никсон заявил, что ничего не знал о готовящемся взломе, в сокрытии обстоятельств преступления не участвовал и одновременно на основании «исполнительной привилегии» отказался представить для расследования документы и магнитофонные записи, которые по его указанию фиксировали все разговоры в его кабинете.
Под давлением общественности Р. Никсон назначил специальным прокурором профессора юридической школы Гарвардского университета Арчибальда Кокса, который через некоторое время направил в Белый Дом требование (повестку) о предоставлении магнитофонных записей некоторых разговоров президента с его сотрудниками. О существовании записей стало известно из показаний юриста Белого Дома, который объяснил, что Никсон ввел в практику записи всех без исключения разговоров в своем кабинете. Администрация пыталась оспорить повестку А. Кокса в суде, но проиграла дело. Тогда Никсон потребовал от нового Генерального атторнея — Эллиота Ричардсона — уволить специального прокурора Кокса.
В ответ Ричардсон и его заместитель Рукельхаус ушли в отставку. Эти события 20 октября 1973 г. получили название «резни в субботнюю ночь». Ответом был взрыв общественного негодования, который подтолкнул Юридический комитет Сената инициировать рассмотрение вопроса о начале процедуры отстранения президента от должности — импичмента. Тогда Никсон согласился представить судье Сирике требуемые записи. Но вскоре выяснилось, что часть записей не была представлена, а отдельные места на пленке стерты.
До сих пор, по прошествии 30 лет, продолжаются попытки восстановить содержание разговоров на стертых местах. Пленки находятся в Национальном архиве в условиях полной сохранности — может статься, в будущем все же появится возможность восстановить звук. Последние интенсивные усилия по расшифровке были предприняты в 2003 г. Сила американского конституционализма — в его долгой памяти.
«Имперское президентство» — так назвали конституционный режим, который начал складываться в США в середине XX столетия. Со второй половины 60-х гг. развернулась борьба Конгресса за укрепление своих позиций. Началом этого нового этапа во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей можно, на наш взгляд, назвать 1967 гд. Именно тогда был создан в Юридическом комитете Сената подкомитет по разделению властей под руководством С. Эрвина. Значение этого факта нельзя недооценивать, хотя подкомитет длительное время не играл сколь-нибудь заметной роли в политической борьбе.
Создание подкомитета по разделению властей обозначило стремление законодателей противопоставить собственное правовое толкование конституционных принципов взаимоотношений президента и Конгресса довольно произвольным объяснениям вторжений исполнительной власти в сферу их компетенции. Академический характер названия подкомитета подчеркивал фундаментальность его рекомендаций. «Эрвин возглавлял одну из наиболее интригующих и новых сфер деятельности в конгрессе.. Здесь эрудиция является пропуском, слушания — семинарами, консультантами — ученые, а философы права здесь короли». В период деятельности 92-го Конгресса (1971—1973 гг.) в состав подкомитета входило 5 сенаторов, 93-го Конгресса — 6. Ассигнования на работу подкомитета составляли 500 тыс. долл. — сумму, превышавшую ассигнования на любой финансовый комитет Сената.
В течение 1971—1972 гг. подкомитет по разделению властей рассмотрел 7 законопроектов, потратив на это 12 дней слушаний. Шесть законопроектов были направлены на рассмотрение Юридического комитета, который, в свою очередь, представил Сенату только один билль, так и не ставший законом. Законодательная пассивность подкомитета вовсе не означает, что его деятельность была неэффективной. В этот период он обсуждал проблемы «исполнительной привилегии», удержания средств, применения «карманного вето». Его работа в тот период показывает, что проблемы, получившие широкую известность во время расследования «уотергейтского дела», возникли задолго до незаконного проникновения в штаб-квартиру Демократической партии. Конституционный кризис, достигший своей кульминации в 1974 г., разворачивался уже в 1971 г. Подкомитет по разделению властей обеспечивал правовую базу для борьбы Конгресса за ограничение прав президента. Не случайно Эрвин стал признанным руководителем сенатского расследования «уотергейтского дела».
Характерно, как менялось отношение исполнительной власти к теории разделения властей и работе подкомитета. Помощник Р. Никсона по избирательной кампании Филлипс охарактеризовал эту теорию как «ошибку Монтескье», которая затвердела в «правовом бетоне» и приносит «больше вреда, чем пользы». Он подчеркивал, что концепция разделения властей, «живущая в названии подкомитета Эрвина», фактически устарела. В разгар «Уотергейта» отношение к доктрине стало диаметрально противоположным. Она выдвигалась в качестве основания для «исполнительной привилегии». Разделение властей — доктрина, которая снова и снова выдвигается исполнительной властью в защиту исполнительной привилегии.
Так же, как законодателям мало помогали ссылки на разделение властей в 60-е гг., исполнительной власти не помогли аналогичные аргументы при защите права исполнительной привилегии. «Уотергейт» стал драматической проверкой практического применения теории разделения властей в деятельности высших государственных органов США.
Отказ в информации всегда вызывал сильное противодействие в Конгрессе. Отметим, что, будучи членом палаты представителей, Ричард Никсон в 1948 г. резко осудил подобные действия администрации Г. Трумэна. Законодателей интересовала в первую очередь информация о расходовании государственных средств. В 1971 г. выяснилось, что вместо 52 млн, о которых официально было объявлено, США израсходовали в Лаосе 350 млн — в 7 раз больше. Этот факт был выявлен во время слушаний в подкомитете по разделению властей. Правовая проверка доктрины исполнительной привилегии в 1971 г. дала возможность демократам в 1973—1974 гг. уверенно отрицать в Конгрессе такое право Президента США, когда им пытался воспользоваться Президент Р. Никсон. Он старался распространить привилегию не только на документы и другие материалы, но и на своих ближайших помощников, отрицая их обязанность являться в комитеты и подкомитеты Конгресса для дачи показаний. Сенатор С. Эрвин назвал заявление об исполнительной привилегии помощников «исполнительной болтовней», а Р. Никсона охарактеризовал как юриста, недоучившегося в юридической школе.
Отстаивая принцип исполнительной привилегии, Р. Никсон не считался ни с чем. Главный экономический советник президента К. Руш был вызван на слушания объединенного Экономического комитета для обсуждения экономической политики администрации. Сославшись на исполнительную привилегию, он отказался явиться в Капитолий и предложил членам комитета встретиться для неофициальной беседы. Председатель комитета сенатор В. Проксмайер категорически отверг предложение экономического советника президента и потребовал его явки в комитет. Он угрожал обращением в Комитет по ассигнованиям с предложением прекратить выплату жалованья К. Рушу и любому другому служащему администрации, который откажется явиться по вызову комитетов Конгресса. Все эти бесплодные споры, вызываемые упрямством республиканского президента, были составной частью «экономического Уотергейта» и получили резко отрицательную оценку в деловых кругах США, обеспокоенных серьезными экономическими проблемами и ожидающих эффективных правительственных действий.
Конституционные споры 1974 г. об обязательности явки сотрудников исполнительного аппарата по вызову законодателей закончились решительной победой Конгресса. Хотя нельзя не отметить, что появление советника президента на слушаниях в Капитолии еще не означает, что он даст объективную информацию и выскажет свое истинное мнение.
Окружной Суд настаивал на своем. Напряжение росло: все ожидали рассмотрения дела в последней инстанции — Верховном Суде США.
Группа клерков Верховного Суда играла в баскетбол.. Впрочем, остановимся на минуту. Особенностью Верховного Суда США является институт клерков, приходящих сразу после получения дипломов со студенческой скамьи, работающих год-два, а потом продолжающих карьеру юриста на другом поприще. Клерки ищут прецеденты, подбирают цитаты, обсуждают со «своим» судьей все детали дела, готовят проекты решений. Поэтому их роль достаточно значительна. Клерки — молодые люди — как бы балансируют обычно весьма пожилой состав суда и создают атмосферу всегда современного подхода к текущим судебным решениям.
Итак, 24 мая 1974 г., в пятницу, после окончания работы группа клерков Верховного Суда на внутренней площадке играла в баскетбол, когда разнеслась весть, что ходатайство о слушании дела поступило в Верховный Суд. Начался самый драматичный период в истории судебной власти США. Через неделю судьи собрались на заседание для обсуждения вопроса, принимать ли им дело к своему производству. Судья Верховного Суда Уильям Ренквист, недавно назначенный Р. Никсоном, отказался от участия в рассмотрении этого дела без объяснения мотивов. Оставшиеся восемь судей за 30 минут приняли решение и о принятии дела к производству, и о продлении сессии суда после запланированного окончания работы, чтобы успеть рассмотреть это дело. Интересно, что трое из этих восьми судей, как и Ренквист, тоже были назначены Р. Никсоном.
Перед судебной властью стояли сложнейшие вопросы. Во-первых, ни в коем случае нельзя было открыто втягиваться в политику, поскольку тем самым нарушается вековая традиция суда. Во-вторых, нельзя затрагивать в судебном решении любые вопросы, которые должны решаться только в ходе процедуры импичмента. В-третьих, сама проблема «исполнительной привилегии» в части конфиденциальности бесед президента со своими помощниками не могла решаться с плеча. Член Верховного Суда Левис Пауэл заметил, что правительство не может быть «прозрачным, как аквариум с золотыми рыбками». В-четвертых, судьи понимали, что если президент не исполнит нежелательное для него решение Суда, то вся система конституционного надзора США может быть разрушена этим опаснейшим прецедентом.
Восьмого июля 1974 г. у здания Верховного Суда сотни людей уже более суток стояли в очереди в надежде попасть в число 120 счастливчиков (столько вмещает зал судебных заседаний). Бывший президент Американской ассоциации юристов, известный техасский адвокат Леон Яворский в качестве специального прокурора расследовал «уотергейстское дело» и требовал в своем выступлении, чтобы Р. Никсон безоговорочно предоставил требуемые магнитофонные записи. Л. Яворский делал упор на то, что, самостоятельно трактуя конституционное содержание своих «исполнительных привилегий», президент тем самым присваивает себе право Верховного Суда выносить окончательное мнение по спорным конституционным проблемам. Представитель президента Сант-Клейер заявил, что судебная процедура подменяет собой процедуру импичмента и поэтому Р. Никсон не обязан предоставлять кассеты в качестве доказательства по требованию суда. Он был прерван судьей Стюартом, который спросил, свободен ли президент от дачи показаний, если он был свидетелем, например, убийства. Представитель президента в ходе ответов на многочисленные вопросы довольно твердо дал понять, что президент не имеет желания идти на какие-либо компромиссы, дабы избежать неблагоприятного вывода суда. Это не пошло на пользу Р. Никсону. Не случайно в решении суда заявления представителя президента приводятся намного чаще, чем это обычно делается. Президенту как бы давали понять, что жесткость представленной аргументации оказала влияние на позицию судей или, по крайней мере, была учтена при формировании их окончательного суждения.
Судьи собрались утром следующего дня в совещательной комнате для голосования по делу. Все были согласны, что решение должно быть вынесено против позиции Р. Никсона, однако по мотивам решения расхождения были значительные. Судья Бреннан предложил, чтобы вопреки принятой практике, когда решение готовит один судья, в порядке исключения все судьи участвовали бы в написании решения и подписали его. Различные мнения по мотивам решения могли бы ослабить значимость и силу всего решения.
На следующий день, 9 июля судья Бреннан посетил в больнице бывшего Председателя Верховного Суда США Эрла Уоррена, при котором было принято большинство важнейших решений ХХ столетия. Бреннан сообщил Уоррену то, чего не знал пока никто: судьи Верховного Суда вынесли единогласное решение против Р. Никсона. Буквально за три часа до смерти (Уоррен скончался в тот же вечер) наиболее заметный руководитель высшего судебного органа страны за всю ее историю узнал, что, несмотря на все попытки Р. Никсона путем назначений консервативных юристов изменить состав судей, Верховный Суд США остался стражем конституционного порядка в стране. И хотя Уоррен умер от инфаркта, но в буквальном смысле слова — с легким сердцем. Дело его жизни не пропало.
Председатель Верховного Суда У. Бергер решил, что столь важное решение он будет готовить сам, но каждая часть проекта решения будет представляться всем судьям для замечаний по мере готовности. Поскольку Бергер не был признанным лидером суда, а также в связи с тем, что он был назначен Р. Никсоном и мог смягчить какие-то формулировки, оставшиеся семь судей (напомню, что назначенный Р. Никсоном судья Ренквист официально отстранился от участия в деле) решили каждый готовить альтернативные разделы решения. Днем в субботу, опасаясь быть узнанными, несколько судей со своими клерками устроили ланч в сомнительном пустовавшем ресторане (стены которого были «украшены» обнаженной натурой). Слух о трапезе «заговорщиков» дошел до Председателя Суда, который в ответ решил отстоять свое право готовить решение, но вскоре понял, что любые компромиссы в пользу президента в тексте решения уже не пройдут.
Кроме борьбы за четкость, последовательность и аргументированность решения по делу «США против Никсона», кроме борьбы за сохранение влияния и престижа судебной власти в американской системе разделения властей и «сдержек и противовесов» немалую роль в этой внутренней борьбе играло желание каждого члена Суда быть соавтором исторического судебного решения. Понимание исторического значения любого решения Верховного Суда США всегда имеет место в сознании его членов. важнейшим достоинством судьи является осознание своей ответственности перед будущим!
Трудная борьба за компромисс внутри Суда, когда наскоро соединялись «куски» различных проектов разных судей, закончилась принятием и оглашением 24 июля 1974 г. единодушного решения, отрицающего доводы Р. Никсона о его праве не предоставлять полные записи своих бесед в качестве доказательства в уголовном судопроизводстве. Хотя стиль решения и логическая цепь аргументов несколько пострадали от компромисса и позволили одному из судей охарактеризовать стиль решения как «неэлегантный», исторические последствия, как и ожидалось, не заставили себя ждать. Узнав от своего помощника, что «решение натянуто, как кожа барабана, и нет воздуха» для двойного толкования, Р. Никсон в тот же день после дополнительных консультаций принял решение подчиниться и выдать пленки.
Окончательно, как уже говорилось, неограниченное применение исполнительных привилегий было отвергнуто Верховным Судом США 2 июля по делу «США против Никсона».
После решения Верховного Суда Ричард Никсон выдал запись своего разговора от 23 июня 1972 г., которая показала, что через неделю после взлома он использовал ЦРУ, чтобы помешать расследованию ФБР.
Ознакомление с содержанием бесед Р. Никсона потрясло общественность не только доказательствами его виновности, но и обилием, скажем так, «сильных» выражений. Конечно, американцы не обожествляют своих руководителей, но, вероятно, ожидают от них более литературного языка даже в конфиденциальных беседах с ближайшими помощниками. Через 17 дней после оглашения решения Верховного Суда Р. Никсон ушел в отставку. «Имперское президентство» рухнуло под ударами традиционных ценностей разделения властей и сдержек чрезмерных амбиций любой из них.
Показатель силы судебной власти и реальности разделения властей — неизбежность исполнения судебного решения. Права всех трех высших судов России весьма внушительны, но для определения степени реальности разделения властей в нашей стране важнее оценка эффективности исполнения их решений.
Во Флоренции времен Возрождения судьям выделяли сначала тысячу, а затем три тысячи солдат, чтобы они могли без страха выносить и исполнять свои решения даже с применением силы. Верховный Суд США, вынося свое знаменитое решение по делу «США против Никсона», не имело в своем распоряжении и взвода (который все равно не смог бы заставить Верховного главнокомандующего подчиниться судьям). Однако «невесомый» баланс властей сработал хоть и с очень тревожной паузой, но безотказно. Президент выполнил требования Суда, а через несколько дней направил на имя Государственного секретаря США заявление: «Уважаемый Государственный секретарь! Настоящим письмом сообщаю о своей отставке с поста Президента Соединенных Штатов. Ваш Ричард Никсон». Письмо, отправленное 8 августа 1974 г., стало кульминацией применения доктрины разделения властей за все три тысячи лет ее существования. Руководитель самой могущественной страны мира подчинился судебному решению, предоставил суду полные магнитофонные записи бесед в своем кабинете и ушел в отставку перед лицом неминуемого отстранения Конгрессом от должности в порядке импичмента.
В ходе тотальной общественной проверки администрации Никсона под обвинения в налоговом мошенничестве и взятках попал вице-президент Спиро Агню, который ушел в отставку в октябре 1973 г. Сам Никсон был обвинен в неуплате налогов за период первого президентского срока и в использовании государственных средств для ремонта своих частных домов в Калифорнии и Флориде. Налоговое ведомство предъявило к нему претензии на сумму в полмиллиона долларов.
В январе 1974 г. ведущий советский американист Август Мишин предсказал, что еще до сентября Никсон покинет Белый Дом. Власти пропустили это мимо ушей, и Советский Союз подписал с США торговые соглашения, которые позднее, после отставки Никсона, столкнулись с трудностями при их воплощении в жизнь.
В недавно вышедшей уже второй книге американского автора М. Дроснина высказана гипотеза, что в первых пяти книгах Ветхого Завета зашифрованы предсказания событий, которые произошли либо произойдут через тысячи лет, например о Гитлере, изобретении электричества и самолетостроения, покушении на Дж. Кеннеди. Похоже, в Библии достаточно ясно предсказано и «уотергейтское дело». Судья Самуил по поручению Бога помазал на царство Саула. Одного этого факта, подчеркивающего не только равноправие, но скорее первичность суда перед лицом монарха, судебной власти перед исполнительной властью, было бы достаточно для доказательства библейского происхождения доктрины разделения властей. Однако последующие события дают этому еще большее подтверждение. Самуил не ушел «на пенсию» после воцарения Саула. Более того, когда Саул нарушил заповедь и прямое указание Самуила, тот тайно помазал на царство Давида и предрек Саулу, что его потомки не унаследуют престол. Проще говоря, судья Самуил оказал непосредственное влияние на судьбу главы исполнительной власти.
Позволим назвать это «библейским Уотергейтом», сравнив с ситуацией 1974 г., когда Верховный Суд США решил судьбу Президента Р. Никсона, который вынужден был уйти в отставку. Линия на ограничение абсолютной власти монарха через судебную власть с библейских времен стала одной из тех «силовых линий огромного значения», которые, по определению французского историка М.Блока, пронизывают тысячелетия, выстраивая от древнего к современному цепь сходных феноменов человеческой истории.
После отстранения от власти библейским судьей Самуилом династии первого библейского царя Саула в истории человечества не было прецедента такого же масштаба, как «Уотергейт». Еще в 1884 г. (за 90 лет до «Уотергейта») российский автор Я. Богoродский в своей книге заметил прогностический характер этой библейской истории, соотнеся историю Самуила и Саула с возможностью ее повторения в рамках действующей Конституции США. Общеизвестно также, что идеи Ветхого Завета оказали серьезное воздействие на конституционное развитие США в XVIII столетии и на саму Конституцию США.
«Уотергейт» в переводе означает «водные ворота». Интересно, что скандал вокруг администрации Билла Клинтона был связан с названием обанкротившейся фирмы «Уайтуотер» — «белая вода». Наверное, последующие кандидаты в Президенты США будут держаться как можно дальше от «водных» названий.
Суть «уотергейтского дела» и его мораль для наших дней заключается в том, что незаурядный Президент США Ричард Никсон, прекративший вьетнамскую войну и пославший астронавтов на Луну, не стал великим Президентом из-за того, что слишком доверял «силовикам» из своего ближайшего окружения.
Именно государственная практика США в XIX и XX столетиях повлияла на то, что принцип разделения властей доказал свою жизнеспособность и был реализован в текстах многих конституций мира, включая российскую.
§4. Модели разделения властей в современном мире
Принцип разделения властей нашел практическое воплощение в конституциях большей части государств мира вне зависимости от их формы правления — президентской, парламентарной, смешанной или конституционной монархии.
^ При президентской форме правления, образцом которой служат Соединенные Штаты, функции главы государства и главы правительства сосредоточены в руках Президента. Он избирается непосредственно населением (Венесуэла, Коста-Рика, Мексика) или коллегией выборщиков (США, Аргентина). Президент сам формирует правительство, назначает министров и смещает их с должности. Впрочем, в отдельных государствах назначения Президента должны получить одобрение верхней палаты парламента (например, Сената Конгресса США), однако каким-либо существенным образом повлиять на формирование исполнительной власти законодатели не могут. Это обстоятельство предопределяет довольно часто встречаемую в политической практике США, Венесуэлы, Коста-Рики ситуацию «разделенного правления», когда правительство формируется одной партией, а большинство в парламенте принадлежит другой.
Правительства как высшего коллегиального органа исполнительной власти в известном значении этого слова в президентских республиках нет. Вся полнота исполнительной власти принадлежит Президенту. Он согласно конституциям осуществляет ее единолично, определяя не только основные направления политического курса, но и делегируя министрам реализацию тех или иных функций, традиционно входящих в круг его полномочий. Фактически правительство играет роль совещательного органа при Президенте и, как правило, не имеет четко определенного конституционного статуса.
В президентских республиках взаимоотношения между Президентом и парламентом строятся на основе доктрины разделения властей, которая отрицает или ограничивает участие парламента в формировании исполнительной власти, отвергает институт ответственности правительства перед парламентом, не признает за Президентом права роспуска законодательного собрания и устанавливает требование несовместимости мандатов. Формально ответственность Президента и министров в США и латиноамериканских республиках в какой-то мере обеспечивается в виде импичмента особой процедуры, при которой обвинение предъявляет нижняя палата парламента, а решение выносит верхняя палата, как правило, большинством в 2/3 голосов. Однако в данном случае речь идет исключительно об индивидуальной ответственности лиц за конкретно указанные Конституцией преступления. В целом импичмент крайне редко применяется в политической практике.
Вместе с тем нельзя и преувеличивать степень обособления двух ветвей власти — законодательной и исполнительной. Политическая практика тесно соединила их в едином механизме государственной власти. В большей части стран, как и в США, Президент не только пользуется правом вето, но и, по сути, определяет программу законодательной деятельности посредством специальных посланий либо неформальных контактов с руководством Конгресса.
Американская модель разделения властей послужила образцом для латиноамериканских государств. Однако статус Президента в них значительно усилен. В Перу Президент наделен правом издавать декреты-законы с последующим их утверждением парламентом, а в Мексике может ввести в действие государственный бюджет без согласия законодательной власти.
Однозначно определить влияние на экономику президентской формы правления сложно. В условиях демократического режима парламент сохраняет достаточный вес и влияние, имеет возможность оказывать воздействие на проводимый исполнительной властью политический курс, что, несомненно, способствует стабильности и росту национальной экономики. В государствах, где армия оказывает большое влияние на политическую жизнь либо происходят частые военные перевороты, роль правительства возрастает, а парламент, по сути, остается в его тени. В результате в этих странах складывается неустойчивая социально-экономическая обстановка, нередко наступает экономическая стагнация либо системный кризис, охватывающий все стороны общественной жизни.
^ При парламентарной форме правления (Австрия, Италия, ФРГ, Швейцария, Индия и др.) правительство формируется парламентом и несет перед ним ответственность. Право на формирование правительства приобретает та партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента. (Согласие обеих палат — сравнительно редкое явление, которое характерно главным образом для федеративных республик.) Порядок формирования правительства в парламентарных республиках не отличается большим разнообразием. Вначале назначается глава правительства (в Италии — председатель Совета министров, в ФРГ и Австрии — канцлер, в Индии — премьер-министр), который предлагает парламенту персональный состав правительства. В некоторых странах кандидатуру главы правительства выдвигает Президент республики (Италия, ФРГ), но какого-либо решающего значения это обстоятельство не имеет. Правительство формируется и функционирует во всех парламентарных республиках только при условии доверия (поддержки) парламента.
Согласно конституциям государств с парламентарной формой правления вся полнота власти принадлежит парламенту. Правительство должно строго следовать той политике, которую он сформулировал. Однако фактически в политическом механизме доминирующее положение занимает правительство, которое в своей деятельности опирается на разветвленный аппарат исполнительной власти и использует такой важный механизм, как партийная дисциплина.
Роль правительства в парламентарных республиках можно проиллюстрировать на примере законодательной деятельности. Оно, опираясь на большинство в парламенте, не только определяет программу его деятельности, но и успешно проводит через все стадии законодательного процесса наиболее важные законопроекты. Согласно справочнику «Парламенты мира», изданному Межпарламентским союзом в 1986 г., из 69 государств в 33-х правительства вносили от 90 до 100% законопроектов, еще в 22-х — более 50%. Столь высокая активность высшего органа исполнительной власти страны в законодательной сфере объясняется не только обозначенными факторами, но и такими, как неограниченный доступ к информации, лучшая техническая оснащенность, усложненный характер законодательной регламентации.
Политическое руководство в парламентарных республиках осуществляется, по существу, правительством. И только в тех случаях, когда оно формируется коалицией партий, роль парламента становится более значимой (Италия, Швейцария, Индия).
Не меняет общей картины и такой институт, как политическая ответственность правительства перед парламентом. В большей части парламентарных республик вотум недоверия, обязывающий правительство или министра уйти в отставку, может повлечь досрочный роспуск самого парламента. Такая увязка логически обоснована тем обстоятельством, что парламент несет политическую ответственность за деятельность сформированного им правительства. Помимо указанного фактора, слабость такого рычага, как вотум недоверия, обусловлена еще и усложненным порядком его применения в отдельных странах. Например, в ФРГ Бундестаг должен одновременно ставить на голосование два вопроса — о недоверии канцлеру и выдвижении на этот пост другого лица («конструктивный вотум недоверия»).
Заключая обзор деятельности правительства в парламентарных республиках, необходимо сказать несколько слов о соотношении правительства и главы государства. В большей части парламентарных республик учрежден пост Президента. В Австрии Президент избирается непосредственно населением, в Греции — парламентом, в Италии — парламентом и делегатами областных советов, в ФРГ — Бундестагом и представителями ландтагов (законодательных собраний земель). Конституции не наделяют Президента какими-либо важными полномочиями, которые он мог бы осуществлять самостоятельно. Как правило, его акты контрасигнуются главой правительства и соответствующим министром. И лишь в отдельных случаях Президент имеет право действовать безотносительно к воле правительства.
К существенной особенности данной формы правления относится также то обстоятельство, что во всех без исключения парламентарных республиках Президент не входит в состав правительства и не может, как правило, влиять на проводимый правительством политический курс. Это одно из основных ее отличий от президентской формы правления.
Для большей части государств с парламентарной формой правления характерно достаточно устойчивое социально-экономическое развитие, без каких-либо резких скачков и потрясений. Вместе с тем для этой формы правления присущи недостаточные конституционно-правовые средства, препятствующие осуществлению популистских акций. Нередко правительства в этих странах сталкиваются с проблемами непосильного бюджетного бремени и высокой инфляции.
^ При президентско-парламентарной (смешанной) форме правления сочетаются, что следует из ее названия, элементы как президентской, так и парламентарной республики. Наиболее типичный пример этой формы — Пятая Республика во Франции. Президент Франции избирается непосредственно населением. Он формирует правительство, которое ответственно не только перед ним, но и перед парламентом, председательствует в Совете министров, в то время как премьер-министр возглавляет Совет кабинета — узкий коллегиальный орган, который только готовит решения Совета министров. Президент наделен широким объемом прав и за свои действия не несет политической ответственности. Его акты, как и в парламентарных республиках, контрасигнуются премьер-министром и министром, которые несут за них политическую ответственность. Впрочем, ряд актов Президент принимает единолично. И в их числе такие политически значимые акты, как назначение премьер-министра, вынесение вопроса на референдум, роспуск Национального собрания, применение чрезвычайных мер и т.д.
Смешанная форма правления существует и в ряде других государств, например в Ирландии и Финляндии, с большим или меньшим перевесом черт, характерных для парламентарной или президентской республики.
Социально-экономическое развитие в государствах с рассматриваемой формой правления в основном развивается в том же русле, что и в президентских республиках. Для этих стран характерно жесткое ограничение популизма, более четкое бюджетно-финансовое планирование. Однако оборотной стороной как смешанной, так и президентской формы правления является более высокая роль бюрократии, нередко сдерживающей экономический рост.
^ При конституционной монархии форма правления во многом соответствует той модели, которая лежит в основе государственного механизма парламентарной республики. В монархиях (Великобритания, Бельгия, Дания, Испания, Нидерланды, Швеция, Япония) глава государства фактически отстранен от активного участия в осуществлении государственной политики. Формально он сохраняет право назначения главы правительства и министров, однако занять эти посты могут только те лица, которые располагают поддержкой парламента или его нижней палаты. Правительство несет ответственность за свою деятельность только перед парламентом. В случае выражения ему вотума недоверия оно или уходит в отставку, или распускает парламент. Дискреционными полномочиями монарх — глава государства — не обладает. Его акты должны быть контрасигнованы главой правительства и соответствующим министром.