М. А. Федотов доктор юридических наук, профессор конституционная реформа: синхронизация во встречном движении доклад

Вид материала

Доклад

Подобный материал:

• Косякова Наталья Ивановна, декан юридического факультета Института экономики, управления, 40.13kb.
• М. М. Бринчук экологическое право учебник, 9749.11kb.
• Альманах издан при поддержке народного депутата Украины, 3190.69kb.
• Кунц Елена Владимиров на, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой уголовного, 20kb.
• Ветеринария. – 2011. №1(17). – С. 20-21 Нужен ли нам сегодня новый аграрно-технический, 46.59kb.
• Секция интенсивных методов обучения, 2428.86kb.
• В. О. Бернацкий доктор философских наук, профессор; > А. А. Головин доктор медицинских, 5903.36kb.
• Программа дисциплины Юридическая психология для специальности 030501. 65 Юриспруденция, 274.02kb.
• Б. А. – доктор юридических наук, профессор Казну им аль-Фараби, 209.21kb.
• «Слова о Полку Игореве», 3567.27kb.

М. А. ФЕДОТОВ

Доктор юридических наук, профессор


КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА:

СИНХРОНИЗАЦИЯ ВО ВСТРЕЧНОМ ДВИЖЕНИИ

Доклад на Первом Всероссийском конгрессе

“Конституционное обустройство России: общественная экспертиза”

7 декабря 2000 года


Последние годы президентства Бориса Ельцина ознаменовались бесконечными, и уже в силу одного этого безрезультатными, дискуссиями о необходимости срочного внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, принятую на референдуме 12 декабря 1993 года. Предлагалось прежде всего изменить механизм распределения полномочий между федеральными органами государственной власти с тем, чтобы закрепить и расширить контрольные функции палат Парламента, усилить самостоятельность Правительства, ввести институт вице-президента и т.д. За всеми этими предложениями легко угадывалось стремление обкорнать президентскую власть, выхолостить ее, свести к почти исключительно ритуальным обязанностям до того, как она перейдет к новому главе государства. Иными словами, конституционная реформа задумывалась как исключительно "верхушечная".

Первые месяцы президентства Владимира Путина ознаменовались энергичными, и уже в силу одного этого результативными, атаками на статутарные акты¹ субъектов Федерации. Конституции республик и уставы краев и областей были объявлены - и не без оснований - вместилищем антиконституционных положений. И в законодательных органах субъектов Федерации начался неторопливый, хотя и подгоняемый из центра, процесс приведения статутарных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации. С той самой, о необходимости срочного реформирования которой говорилось предшествующие несколько лет с самых высоких трибун.

Спрашивается, есть ли смысл, помимо сугубо конъюнктурного, в том, чтобы сломя голову (в прямом и переносном смысле) переделывать статутарные акты субъектов Федерации, выравнивая их по конституции, которая сама нуждается в серьезной переделке? Не разумнее ли синхронизировать процесс конституционной реформы? Тем более, что речь должна идти не о косметическом ремонте, а о достаточно радикальном переустройстве нашей федерации.

Есть и другой серьезный довод в пользу синхронизации конституционных реформ на федеральном и региональном уровнях. Дело в том, что пределы разнообразия конституций субъектов федерации всегда задаются федеральной конституцией. Если этот важнейший принцип не соблюдается, то возникает разрыв правового пространства как результат наличия противоречий, коллизий между правовыми нормами конституционного уровня. В конце концов либо федерация распадается, либо федеральный центр, опираясь на поддержку лояльных ему субъектов федерации, а еще лучше – на поддержку населения, силой (совершенно не обязательно военной) наводит правовой порядок в тех субъектах федерации, в которых имеется “отклоняющееся” законодательство. Причем, как утверждал Александр Гамильтон, “в политике, как и в религии, в равной степени абсурдно находить сторонников огнем и мечом”, поскольку “в обоих случаях ереси редко излечиваются преследованиями”.²

Итак, конституция субъекта федерации всегда является в той или иной степени вариациями на тему федеральной конституции. Однако степень зависимости конституционных текстов может варьироваться в очень широких пределах. Это зависит от того, сколь детально федеральная конституция регулирует отношения, составляющие ее предмет, сколь широко она распространяет пределы этого предмета и сколь велики отведенные ею границы для законотворчества субъектов федерации.

В советскую эпоху конституции субъектов федерации – хоть союзных республик, хоть автономных – отчасти текстуально повторяли нормы Конституции СССР, отчасти конкретизировали их применительно к своему, республиканскому предмету регулирования. Иным и не мог быть результат применения так называемого “принципа демократического централизма”. Но никакого отношения к реальному федерализму это не имеет. Как многочисленность партийно-советских газет, проводивших одну и ту же политическую линию, не имела ничего общего со свободой печати.

Реальный федерализм предполагает соединение разнообразия, накопление разнообразия и единство в многообразии. Отсюда следует, что конституции субъектов федерации могут быть разнообразны. Единообразны они должны быть лишь в том, что касается предметов исключительной компетенции федерации. Вот почему процесс формирования федеральной конституции должен проходить, во-первых, одновременно с процессом формирования конституций субъектов федерации, а во-вторых, в содержательной увязке этих процессов, в организации их именно как встречных процессов. Только так можно обеспечить, чтобы федеральная конституция вобрала в себя необходимое разнообразие, которое, в свою очередь, открыло бы путь развитию разнообразия конституционных актов субъектов федерации.

Подлинные причины необходимости переустройства федерации коренятся не в недостаточно продуманном распределении полномочий между федеральными органами государственной власти или между ними и органами государственной власти субъектов Федерации, а в неопределенности или недовыясненности самой доктрины российского федерализма.

После краха Союза ССР лидеры и идеологи российских реформ оказались в плену догматов советского федерализма. По сути дела, именно Союзный Договор, так и не состоявшийся в августе 1991 года, стал отправной точкой для выработки Федеративного договора, не только состоявшегося в 1993 году, но и ставшего главным источником и обоснованием доктрины договорной и асимметричной федерации в России. При этом договорный характер федерации понимается узко и сугубо номенклатурно. Так, в принятой в 1996 году программе "Основные положения региональной политики в Российской Федерации" смысл федеративных отношений трактуется исключительно как организация взаимодействия центральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления³. Здесь проявилось ельцинское понимание федерализма как "территориальной формы демократии", опирающейся исключительно на гибкое сочетание трех уровней власти: федерального, регионального и местного. При таком подходе договорная практика казалась естественным и единственно возможным методом регулирования.⁴

Столь же номенклатурно-нормативистски и в духе договорного федерализма толкуется российский федерализм большинством отечественных ученых. Они, как правило, сводят федерализм к договорному распределению власти при условии формального равноправия субъектов федерации, права субъекта на двустороннее разграничение государственно-властных полномочий, его права на выбор формы своей политической организации и т.д.⁵ Рассуждая о федерации исключительно как о форме устройства государства, они оставляют за скобками вопрос о политическом режиме.⁶ Конечно, в федерализме присутствует самоуправленческий компонент, но не он является доминирующим. Историческая практика свидетельствует, что только на почве развитой демократии может быть обеспечен реальный федерализм. Диктатура авторитарного или тоталитарного типа в принципе не сочетаема с федерализмом, если даже она допускает автономию местных властей.

Другая крайность в интерпретации российского федерализма - сведение его к самоуправлению личности и правам человека.⁷ Разумеется, подобные представления, во-первых, не позволяют отличать федеративные государства от унитарных, во-вторых, понятие федерализма размывается.

Есть однако и иной подход, усматривающий суть федерализма в том, что федерация и ее субъекты в равной степени опираются на непосредственное волеизъявление сообществ индивидов и не могут рассматриваться как производные друг от друга. Федеральная власть, при таком подходе, не обусловлена политической волей субъектов федерации, а власть последних не дарована им центральной властью. Власть федерации и власть ее субъектов есть следствие своего рода “разделения властей” при сохранении единства первоисточника власти – народного суверенитета.⁸

Представляется, что для понимания российского федерализма данная позиция может быть наиболее перспективной. Даже самый поверхностный экскурс в историю позволяет с уверенностью утверждать, что Россия до 1917 года была единым государством без каких-либо признаков федерализма. Впоследствии она приобрела форму Союза Советских Социалистических Республик. Но федерация была лишь внешним обличьем тоталитарного государства. Тоталитаризм, основанный на тотальном поглощении человеческой личности и всего общественного бытия, требовал унитаризма и единства во всем. “Теоретические” экзерсисы советских государствоведов по поводу теорий “единого союзного государства” и “ограниченного суверенитета союзных республик” были призваны придать тоталитарному унитаризму благообразный вид демократического федерализма.

Крах тоталитаризма предопределил распад СССР, а недальновидная политика советского руководства не позволила сделать распад империи процессом цивилизованного разъединения. В результате Россия сократилась до размеров РСФСР. Слабость демократической власти перед опасностью тоталитарного реванша предопределила заискивание центральной власти перед региональными элитами как жизненно необходимыми союзниками и породила бесхребетную уступчивость региональной политики Москвы. Федеративный договор, хотя и закрепил относительный баланс полномочий между центром и регионами, однако не стал частью некоего общественного договора, а остался лишь соглашением кровососущих номенклатурных насекомых о разделе прямоходящих источников питания.

Федеративный договор возник как результат неумения центра наладить отношения взаимопонимания и сотрудничества с регионами. Причем, причина отсутствия взаимопонимания в значительной степени была результатом наличия принципиальных расхождений в политических ориентациях, господствовавших в то время в московском Кремле и других кремлях. Эти расхождения носили достаточно принципиальный характер: в одних регионах местная элита строила капитализм, в других восстанавливала социализм, в третьих – искала “особый национальный путь”. Чтобы хоть как-то договориться с региональными элитами и была использована форма Федеративного договора, который представлял собой паллиатив, некую временную замену демократической правовой конструкции федеративной власти.

Следует подчеркнуть, что никаких конституционно-правовых или историко-правовых оснований для подобного договора не было. Россия в границах РСФСР никогда не распадалась и никогда не соединялась. Поэтому говорить о Федеративном договоре как правовой основе Российской Федерации безосновательно. По сути дела Федеративный договор был и остается документом, фиксирующим лишь разграничение полномочий между различными уровнями управления, между различными центрами власти и группами чиновников. По своей компромиссной и камерной природе он более всего напоминает ту Великую Хартию вольностей, которую крупнейшие английские землевладельцы навязали своему королю Иоанну Безземельному. Или те “Кондиции”, которые подписала Анна Иоановна при всхождении на престол Российской империи. Подписала, вынуждаемая к тому своей единственной опорой, Верховным тайным советом, но вскорости порвала, лишь только обнаружила другие опоры.

В силу указанных выше причин Федеративный договор не стал, да и не мог стать источником российского федерализма. Здесь необходима куда более широкая основа, а именно, всеобъемлющий общественный договор. Тот самый, скорее неписаный, чем писаный, но ясно понимаемый всеми гражданами страны договор о разделении тягот управления и подчинения, о выборе пути, единстве цели и плюрализме средств ее достижения. Отсюда следует что никаких оснований для характеристики Российской Федерации как договорной федерации просто нет. Если все же пытаться обосновать договорный характер федерации в России, то единственная правовая основа федерации отыщется в Конституция. Именно и только Конституция может быть интерпретирована как правовое оформление общенационального договора, заключенного между обществом и государством в ходе всенародного референдума 12 декабря 1993 года. Акт народного волеизъявления на референдуме поставил Федеративный договор и другие договоры о разграничении предметов ведения и полномочий в подчиненное положение по отношению к федеральной Конституции. И сегодня Федеративный договор фактически имеет значение не правового, а почти исключительно исторического документа.

На первый взгляд кажется, что любая и всякая федерация построена на объединении территорий, объединении населения и на разделении полномочий между центральной и местной властями. На самом же деле федерация есть, прежде всего, формирование единства государственного суверенитета, единства правового, экономического, информационного и т.д. пространства. В федерации не разделяются, а напротив, объединяются усилия, ресурсы и полномочия в различных сферах управления, областях интересов и ответственности. Только так может сформироваться в федеративном государстве власть, основывающаяся на началах товарищества – то, что еще в древние времена именовалось jure societatis. При этом каждому уровню ответственности должны соответствовать определенные полномочия и ресурсы. “Средства должны соответствовать целям, - замечал Александр Гамильтон, - лица, от которых ожидают достижения любой цели, должны обладать средствами для ее достижения”.⁹

В определенном смысле можно сказать, что федерация есть объединение исключительных полномочий и ресурсов федерального центра с исключительными полномочиями и ресурсами субъектов федерации. Сложенные вместе, они оставляют огромное пространство совместной или конкурирующей компетенции. И именно в сфере совместной компетенции происходит главное чудо федерации, а именно - чудо солидарности и взаимопомощи. То есть именно то, ради чего, собственно, и существует современное правовое демократическое и социальное государство.

В предлагаемом вниманию участников Конгресса проекте новой редакции Конституции Российской Федерации меняется сам принцип разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Уже в статье 5 предлагается установить следующие основополагающие положения:

“3. Федеративное устройство основано на единстве Российской Федерации, самостоятельности, взаимопомощи и сотрудничестве ее субъектов, выборности органов государственной власти субъектов Федерации, их ответственности перед населением и Федерацией.

4. Ни один федеральный орган государственной власти не вправе принимать решения или осуществлять действия, отнесенные настоящей Конституцией к исключительному ведению субъектов Федерации, если соответствующие полномочия не переданы федеральному органу государственной власти органом государственной власти субъекта Федерации по специальному соглашению.

5. Ни один орган государственной власти субъекта Федерации не вправе принимать решения или осуществлять действия, отнесенные настоящей Конституцией к исключительному ведению Российской Федерации, если соответствующие полномочия не переданы федеральным органом государственной власти органу государственной власти субъекта Федерации по специальному соглашению”.

Сегодня федеральная Конституция перечисляет все предметы ведения, относящиеся как к исключительному ведению федерации, так и к совместному ведению федерации и ее субъектов. В то же время исключительная компетенция субъектов определяется по “остаточному принципу”. Мы предлагаем радикально изменить схему и перечислить в Конституции только те вопросы, которые относятся к исключительной компетенции Федерации и к исключительной компетенции ее субъектов. Все остальное оказывается в сфере совместной компетенции, которая в большей степени становится компетенцией конкурирующей. Дело в том, что проект предусматривает возможность Федерации по предметам совместного ведения во-первых, издавать федеральные законы, “устанавливающие только общегосударственные принципы, основные положения (основы) и в необходимых случаях минимальные общероссийские стандарты, а также полномочия федеральных органов государственной власти и финансовую ответственность за их осуществление по предметам совместного ведения”; во-вторых, контролировать соблюдение минимальных общероссийских стандартов на всей территории Федерации; в-третьих, осуществлять на долевых началах совместные с субъектами Федерации программы и проекты; в-четвертых, контролировать соответствие Конституции Российской Федерации конституций республик (автономий) и губерний, а также соответствие федеральным законам законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, издаваемых в целях конкретизации общегосударственных принципов и основных положений, обеспечения более высоких стандартов по сравнению с минимальными общероссийскими стандартами; в-пятых, контролировать соблюдение органами исполнительной власти субъектов Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, принятых по предметам совместного ведения.

Причем, до принятия федерального закона по предмету совместного ведения субъекты Федерации вправе самостоятельно издавать законы, регулирующие отношения в соответствующей сфере. Естественно, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия их действие приостанавливается Президентом Российской Федерации, который одновременно обращается в соответствующий суд с заявлением о признании приостановленного акта недействительным.

Одновременно мы несколько сократили число и уточнили границы предметов исключительного ведения Федерации. К исключительному ведению Российской Федерации предлагается отнести следующие предметы:

а) Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и иные федеральные законы;

б) единство и территориальная целостность Российской Федерации;

в) гражданство Российской Федерации;

г) система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; порядок их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность;

е) финансовое, валютное, кредитное, таможенное, антимонопольное регулирование, денежная эмиссия; федеральные экономические службы;

ж) федеральный бюджет; федеральные фонды регионального развития;

з) принципы налогообложения в Российской Федерации; федеральные налоги и сборы;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт и пути сообщения; правила движения транспортных средств; системы связи и сети коммуникации федерального значения; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

л) оборона и национальная безопасность, разведка и контрразведка; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

м) режим и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

н) федеральное судоустройство, прокуратура, нотариат; административно-процессуальное законодательство; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия в отношении лиц, осужденных федеральными судами, помилование; гражданское, гражданско-процессуальное законодательство; правовое регулирование и защита интеллектуальной собственности;

о) федеральная метеорологическая служба, государственные стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет в соответствии с международными стандартами;

п) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

р) федеральная государственная служба.

Как говорилось ранее, в проекте перечисляются предметы исключительного ведения субъектов федерации, а именно:

а) конституция субъекта Федерации, законодательство субъекта Федерации, контроль за их соблюдением;

б) система органов государственной власти субъекта Федерации; порядок их организации и деятельности; формирование органов государственной власти субъекта Федерации;

в) административно-территориальная структура субъекта Федерации;

г) государственное, экономическое, экологическое, социальное, культурное развитие субъекта Федерации;

д) бюджет субъекта Федерации, фонды помощи местному самоуправлению;

е) налоги и сборы субъекта Федерации;

ж) собственность субъекта Федерации;

з) охрана общественного порядка, применение мер ответственности за административные правонарушения; осуществление правосудия мировыми судьями, в том числе применение мер уголовной ответственности по делам, подведомственным мировым судьям; исполнение решений мировых судей;

и) регистрация актов гражданского состояния;

к) республиканские (губернские) учреждения образования, здравоохранения, науки, культуры, физической культуры и спорта;

л) памятники истории и культуры республиканского (губернского) значения; развитие ремесел и народных промыслов;

м) республиканские (губернские) земельный, лесной и другие фонды природных ресурсов;

н) республиканские (губернские) энергетические системы, системы транспорта, связи и коммуникации;

о) лотереи, займы, выпуск облигаций под гарантии республиканских (губернских) органов государственной власти;

п) амнистия лиц, осужденных мировыми судьями;

р) флаг, герб, награды и почетные звания субъекта Федерации.


Следующий вопрос, нуждающийся в разъяснении, - известный тезис об асимметричности федерации в России. Настоящая федерация не может быть асимметричной, сколько бы нас ни пытались уверить в том, что в России возможна только асимметричная федерация. Предлагаемая в проекте новой редакции Конституции РФ федерация республик и губерний будет асимметричной только внешне. Разделение субъектов на республики и губернии – не более, чем дань исторически сложившейся ситуации и традиции последних восьми десятилетий. Не более того! Потому, что принцип равноправия является в федерации основополагающим. Потому, что гражданин должен чувствовать себя в равной степени комфортно в любой точке федерации. Потому, что ему всюду должны быть гарантированы равные права, свободы и обязанности в пределах установленного федеральным законодательством минимума. Потому, что у него должны быть равные правовые возможности для самореализации.

Точно так же и любой субъект федерации должен иметь равные с другими правовые возможности для устойчивого развития. Но поскольку фактические возможности у всех регионов разные, постольку столь важна федерация для взаимопомощи и поддержки в целях общего движения.

Совершенно очевидно, что в тех регионах, где налицо сложный национальный состав населения, могут возникать проблемы, связанные, например, с распределением руководящих постов между представителями различных национальных групп. Но столь же очевидно, что подобное распределение не может быть предметом правового регулирования. Другое дело, что вполне возможно решение подобных проблем в рамках политических традиций. Именно так происходит во многих странах мира. И, хотя эти традиции неписаные, но соблюдаются они практически неукоснительно. Но идти по другому пути, законодательно устанавливая распределение постов, значит подрывать конституционные основы равноправия граждан и статуса личности в целом.

Основной, статутарный акт любого субъекта Федерации в соответствии с проектом новой редакции Конституции Российской Федерации имеет общее название “конституция”. Этот документ для населения, органов власти и органов местного самоуправления данного субъекта Федерации является вторым после федеральной Конституции важнейшим актом прямого действия. Поэтому каждая его норма должна иметь юридический смысл, быть практической основой для устройства публичной власти на территории субъекта, а также основой для разрешения правовых споров, в том числе в судебном порядке. Поэтому, в частности, наличие в статутарном акте субъекта норм, текстуально повторяющих положения федеральной Конституции, только запутывает смысл и значение конституции региональной, затрудняют ее практическое применение, порождают вопросы относительно правового обоснования воспроизведения одних норм и, напротив, игнорирования других. Следовательно, подобный повтор представляется не только лишенным юридического смысла, но и контрпродуктивным.

Соответствие региональной и федеральной конституции может и должно быть обеспечено совершенно иным путем. В статутарном акте субъекта федерации важно обеспечить:

во-первых, отсутствие противоречий между основами конституционного строя федерации и конституционным устройством ее субъекта;

во-вторых, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гарантированных федеральной конституцией;

в-третьих, соблюдение принципов, установленных федеральной конституцией, при решении вопросов административно-территориального устройства, системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Разумеется, при таком подходе региональные конституции могут сильно отличаться друг от друга. Если такая возможность станет реальностью, то это окажет весьма позитивное воздействие на развитие федерализма в России, поскольку из общей теории систем известно, что всякая самоуправляемая система тем более устойчива, жизнеспособна и перспективна, чем более разнообразны входящие в нее элементы. Все это, однако, не исключает возможности разработки некоторых ориентиров для структурирования статутарных актов субъектов федерации.

Представляется, что примерная структура конституции субъекта Федерации могла бы включать следующие элементы.

1. Основы государственно-правового устройства субъекта Федерации.

2. Административно-территориальное устройство субъекта Федерации.

3. Собственность, финансы и налоги субъекта Федерации.

4. Законодательная власть субъекта Федерации.

5. Глава субъекта Федерации. Исполнительная власть.

6. Судебная власть субъекта Федерации.

7. Пересмотр и внесение поправок в Конституцию субъекта Федерации.

8. Заключительные и переходные положения.

В главе “Основы государственно-правового устройства субъекта Федерации” предлагается описать место субъекта в Российской Федерации, т.е. его статус и основы взаимоотношений с Федерацией, с федеральными органами государственной власти. Здесь не должно быть упоминаний о суверенитете, о собственной государственности и ее атрибутах, поскольку это противоречило бы понятию государственного суверенитета Российской Федерации. А вот что необходимо – и для Федерации, и для властей субъекта Федерации, и для граждан – так это четкое закрепление конституцией субъекта Федерации тех его предметов ведения, а еще лучше – полномочий, которые субъект в соответствии с российской Конституцией оставляет за собой и за осуществление которых полностью несет ответственность.

Смысловым центром данной главы должен быть народ как источник суверенной власти. Но именно народ в целом, а не “народ такой-то республики” или “население такой-то губернии”. В противном случае единый и единственный источник суверенной власти размножится по числу субъектов Федерации. Совершенно очевидно, что на всей территории РФ единственным источником публичной власти является воля народа как совокупности всех граждан Российской Федерации. Источник власти в субъектах Федерации – тот же, поскольку, с одной стороны, именно воля всего народа лежит в основе создания самого государства, разделения его территории, разграничения полномочий “по вертикали” и “по горизонтали”. С другой стороны, население субъекта Федерации является составной частью единого источника власти в РФ, и, следовательно, выражая свою волю, например, на выборах регионального парламента, выступает как часть, представляющая целое и решающая судьбу объекта, составляющего – в широком смысле – часть общей системы органов государственной власти страны.

В данной главе должно найтись место вопросам структурирования и функционирования гражданского общества, поскольку по сути дела в федерации мы имеем дело с объединением социумов. Поэтому чем прочнее будут конституционные гарантии свободного устроения гражданского общества, тем сильнее будет правовая демократическая основа федерация, тем прочнее будут гарантии прав человека, в том числе интересующих каждого в обыденной жизни: возможность трудиться за достойную заработную плату, возможность иметь крышу над головой, возможность иметь обеспеченную старость…

Глава “Административно-территориальное устройство субъекта Федерации” призвана закрепить наименования городов республиканского или губернского подчинения, уездов и волостей, составляющих территорию субъекта. Кроме того, в этой главе должны найти свое отражение принципы изменения административно-территориального устройства, основы правового регулирования статуса административно-территориальных единиц. Если субъект Федерации включает в себя одну или несколько автономных административно-территориальных единиц, то должны быть указаны основные права этих автономий и охарактеризованы правовые отношения субъекта с автономиями. Причем, следует учитывать возможность формирования новых автономий, в том числе на разных уровнях административно-территориальных единиц. Например, целесообразно, чтобы отдельные населенные пункты, имеющие особый национальный состав жителей, могли получать автономию, выражающуюся в первую очередь в учете национальных традиций и языка в организации местного самоуправления и решении вопросов образования, культуры, местной торговли и т.п.

Глава “Собственность, финансы и налоги субъекта Федерации” говорит сама за себя. Ее задача – максимально конкретно описать, во-первых, принципы, позволяющие относить те или иные объекты к собственности субъекта, но, естественно, с учетом Конституции и законодательства Российской Федерации; во-вторых, источники, составляющие финансовую базу самостоятельности данного субъекта Федерации; в-третьих, принципы налоговой системы данного субъекта. В конституции может получить освещение бюджетный процесс. Естественно, уровень детализации правового регулирования определяется региональным законодателем самостоятельно.

В главе “Законодательная власть субъекта Федерации” закрепляется наименование органа законодательной власти и его статус. Имеется в виду, что будут конституционно урегулированы следующие вопросы:

структура регионального парламента и, прежде всего, количество палат;

численность каждой из палат;

порядок формирования палат;

правовое положение депутатов (членов) палат парламента;

организация законодательного процесса вплоть до подписания и обнародования правовых актов, а также требования, предъявляемые к законам и иным актам парламента с учетом минимума требований, содержащихся в Конституции Российской Федерации.

Статутарный акт субъекта должен также содержать описание компетенции законодательного органа. В случае, если парламент имеет двухпалатное строение, описывается компетенция каждой из палат. При этом целесообразно отдельно описать “кадровые” полномочия и все остальные. “Кадровые” полномочия связаны в большой мере с принципом разделения властей и весьма ярко характеризуют состояние этого принципа.

Глава “Глава субъекта Федерации. Исполнительная власть” в реальности должна называться по-другому, так как, в субъекте Федерации может не быть его формального главы, например, президента, а, если есть, то вместо слов “глава субъекта” должно фигурировать наименование должности, принятое в данном субъекте Федерации.

В этой главе прежде всего описывается система исполнительной власти субъекта Федерации и место в ней (отношение к ней) главы субъекта или главы исполнительной власти. При этом выбор модели существенно влияет на систему “сдержек и противовесов”. Разумеется, баланс полномочий между главой субъекта и законодательной властью может быть разным, но не таким, чтобы фактически установить либо нечто подобное “республике Советов”, либо подобное диктаторским полномочиям. В противном случае образуется явное противоречие принципам, заложенным в Конституции Российской Федерации.

Необходимо установить в самой региональной конституции систему, принципы создания и функционирования органов исполнительной власти, в том числе описать их подчиненность, а также подчиненность по определенным вопросам аналогичным федеральным органам исполнительной власти.

В главе “Судебная власть субъекта Федерации” устанавливаются виды судов, образуемых самим субъектом. Речь идет о конституционном суде субъекта Федерации и мировых судьях. При этом описывается компетенция только конституционного суда. Что же касается мировых судей, то необходимо закрепить только принципы их функционирования, поскольку мировые судьи в процессуальном смысле включены в общую судебную систему страны.

Представляется возможной и самостоятельная глава, посвященная статусу личности в субъекте Федерации. Сегодня в такой важной сфере как права и свободы человека и гражданина разграничение полномочий происходит по такому принципу: регулирование и защита – за Федерацией (пункт “в” статьи 71 Конституции РФ), а защита – в сфере совместной компетенции (пункт “б” статьи 72). Очевидно, что налицо грубая логическая ошибка, поскольку защита прав не может одновременно находиться и в исключительной и в совместной компетенции. Но главное даже не в этом. Значительно важнее то, что подобное разделение в достаточно явной форме запрещает субъектам федерации вообще законодательствовать в области прав человека. При этом не учитывается, что права человека – развивающаяся категория. Это определенный минимум прав и свобод, установленный мировым сообществом. Но никто не устанавливал здесь никакого максимума. Международные пакты и конвенции говорят лишь о минимуме, который должен быть гарантирован каждому.

Целесообразно перераспределить компетенцию в данной сфере, закрепив в исключительном ведении федерации как субъекта международного права, ответственного за соблюдение международно признанных прав и свобод человека, регулирование именно этих прав и свобод и обеспечение их в целом по стране в соответствии с мировыми стандартами. В то же время регулирование вновь формулируемых прав и свобод человека и гражданина, обогащение правового содержания существующих на федеральном уровне прав и свобод может и должно рассматриваться как предмет совместной с субъектами федерации компетенции.

Из такого разграничения компетенции в сфере прав человека вытекают и выводы, касающиеся конкретных сфер управления. Возьмем, к примеру, образование. Компетенцию в этой сфере можно разграничить так: поскольку федерация как субъект международного права имеет определенные обязательства перед мировым сообществом и перед своими гражданами по обеспечению минимального стандарта образования, то в рамках этого минимума законодательствовать должна федерация. Вне пределов этого минимума законодательствовать должны субъекты совместно с федерацией.

Исходя из указанных представлений мы попытались в нашем проекте внести определенные изменения и во вторую главу Конституции Российской Федерации, определяющую правовой статус личности. На что здесь хотелось бы обратить внимание, Во-первых, принципиально меняется содержание статьи 18. Ее положения переносятся в статью 2, а их место занимают следующая важная норма: “2. Никто не может быть принужден к исполнению обязанностей, если они не основаны на праве.”

Во-вторых, ряд существующих норм дополнены разъясняющими положениями, приводящими их в соответствие как с международными конвенциями, так и с потребностями жизни. Так, часть первая статьи 20 разъясняет понятие права на жизнь: “Никто не может быть лишен жизни за исключением случаев исполнения смертного приговора, вынесенного судом, а также абсолютно необходимого применения силы для защиты человека от противоправного насилия либо для подавления, в соответствии с законом, вооруженного мятежа”. Ясно, что данная норма создает базу как для института необходимой обороны, так и для действий правоохранительных органов по борьбе с организованной преступностью. Другой пример – статья 26, в которой предлагается записать: “Ни один официальный документ не должен содержать информацию о национальной принадлежности человека”. Таким образом можно было бы поставить точку в споре о российском паспорте. Есть и другие аналогичные примеры.

В-третьих, принципиальные изменения предлагается внести в те статьи второй главы, в которых речь идет об информационных отношениях. Так, в статье 24 по нашему мнению следовало бы уточнить, что “сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются за исключением случаев когда обстоятельства частной жизни лица, в том числе осуществляющего публичные функции, затрагивают общественные интересы.” Кроме того, важно предусмотреть, что “органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица не вправе собирать, получать и предоставлять информацию о гражданах, в том числе через телекоммуникационные сети, за исключением той, которая необходима в демократическом правовом государстве и предусмотрена законом”.

Естественно, изменения коснулись и статьи 29. Прежде всего, предлагается формулировку части первой о свободе мысли и слова дополнить свободой выражения мнений.

Одновременно в части второй целесообразно ввести запрет на пропаганду идеологии и практики тоталитаризма, экстремизма и терроризма, а в части четвертой предусмотреть наказуемость противоправного засекречивания сведений, представляющих общественный интерес.

Кроме того, следует особо оговорить право каждого на получение полной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также иных лиц, выполняющих публичные функции.

Поскольку в этой статье Конституции гарантируется свобода массовой информации, постольку здесь же следует установить и некоторые важнейшие принципы ее осуществления. Поэтому предлагается закрепить недопустимость монополизации средств массовой информации, в том числе государством, а также установить, что организации радио- и телевещания, финансируемые из государственного или местного бюджета, выполняют функции по информированию населения и обеспечению свободы выражения мнений без вмешательства с чьей бы то ни было стороны.

В-четвертых, предлагается через вторую главу несколько дополнить конституционные институты, связанные с судебной властью. Необходимо в статье 47 закрепить недопустимость отказа в правосудии, а в статье 48 хотя бы в самых общих чертах охарактеризовать институт адвокатуры в увязке с правом на защиту. Здесь мы предлагаем зафиксировать следующее положение: “Адвокатура является самостоятельной и независимой от органов государственной власти и органов местного самоуправления профессиональной корпорацией, осуществляющей публичные функции. Организация и деятельность коллегий адвокатов регулируются федеральным законом”.

В-пятых, в проекте предусматривается существенное дополнение института возмещения государством ущерба, причиненного гражданину. Понимая, что во многих случаях ущерб является следствием коррупции, мы зафиксировали в статье 53, что “ущерб, возникший в силу халатности, грубой ошибки или умысла должностного лица, взыскивается с него государством по регрессному иску”.

В-шестых, принципиально важным представляется дополнение части третьей статьи 55. Здесь, как известно, устанавливаются критерии возможного ограничения прав и свобод человека федеральным законом. Мы полагаем, что имеющегося в данной норме указания на необходимость “защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны” явно недостаточно. Мы полагаем важным использовать формулу Европейской конвенции о правах человека и основных свободах, а именно, уточнить, что ограничения могут вводиться только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в демократическом правовом государстве для защиты тех самых интересов, которые уже перечислены в части третьей статьи 55.

На этом позвольте закончить свое выступление, поскольку у всех присутствующих уже имеется книга с текстом нашего проекта, а лучше один раз увидеть, чем сто раз услышать.