Общая характеристика работы актуальность темы исследования

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Миграция населения характерна для всех этапов истории человечества. В результате глобализации и позитивных достижений в области связи и транспорта процессы международной миграции все более активизируются.

По оценкам экспертов ООН, общее число международных мигрантов увеличится за 2005-2010 г. на 10% и достигнет 213,9 млн. человек. За счет международной миграции в указанный период население развитых стран увеличивалось в среднем на 2,2% в год, а население развивающихся стран сокращалось на 0,5%. Между тем, среди 200 млн. международных мигрантов – 50 млн. нелегалов^¹.

В Российской Федерации миграция приняла массовый характер. Ещё в 2003г. российский учёный Ю.А. Архипов отмечал, что изменения, произошедшие в Российской Федерации в экономической, политической и социальной сферах, сделали нашу страну «не только наиболее принимающей страной на постсоветском пространстве, но и в Европе»^².

Несмотря на прилагаемые усилия, показатели незаконной миграции в России остаются высокими. По экспертным оценкам, в Российской Федерации находятся порядка 10,2 млн. мигрантов с неурегулированным правовым статусом, то есть не имеющих законных оснований для нахождения и трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Сохранение условий для незаконной миграции рассматривается в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. как одна из угроз национальной безопасности.

Приходится констатировать, что существует объективная необходимость совершенствования правового регулирования миграционных отношений и правоприменительной практики противодействия незаконной миграции в России.

Президент Российской Федерации неоднократно обращал внимание на потребность в совершенствования механизмов регулирования внешней миграции.

Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин справедливо отмечал, что в условиях достаточно сложной демографической ситуации, которая складывается во всех без исключения европейских странах, миграционная политика является не только инструментом сглаживания этих демографических проблем, но и решения ряда вопросов экономического характера. И не видно, чтобы это кому-нибудь эффективно удавалось сделать. За исключением некоторых государств вне нашего континента^¹.

Таким образом, вышеизложенное актуализирует существование объективных предпосылок изучения и применения зарубежного опыта правового регулирования миграционных процессов, и в первую очередь, противодействия незаконной миграции.

Правовое регулирование миграционных процессов таких государств как Германия, Великобритания, США и Канада представляет наибольший интерес с точки зрения возможности его использования для совершенствования российского законодательства и правоохранительной практики.

В США и Канаде международная миграция являлась объектом государственного регулирования с первых дней истории этих стран, что в конечном итоге привело к выработке концепции управляемой миграции, полноценного понятийного и правового аппарата, сложной, но эффективной системы распределения квот и виз, а также чёткой системы государственных органов, контролирующих миграционные процессы и оказывающих услуги их участникам.

Великобритания и Германия относительно недавно признали себя странами иммиграции. В условиях массовой миграции неквалифицированной рабочей силы и значительного притока мигрантов по гуманитарным основаниям они стремятся компенсировать недостатки собственных миграционных систем.

Масштабность миграционных процессов требует выработки комплекса мер, направленных на противодействие незаконной миграции. Особую актуальность это приобретает в части унификации и сближения внутригосударственных законодательств, создания национальных и межгосударственных структур с целью координации усилий в борьбе с незаконной миграцией.

Степень научной разработанности исследования. Тема диссертационного исследования носит комплексный, многоплановый характер. Ее специфика заключается в необходимости изучения широкого спектра взаимоотношений человека, общества и государства.

Многогранность объекта исследования обусловила привлечение научных источников по философии права, общей теории государства и права, международному праву, конституционному, административному праву и другим юридическим отраслям, а также истории, экономики и социологии, раскрывающим теоретическую и практическую сущность вопроса.

Теоретическую базу исследования составили труды А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, О.Н. Веретенниковой, В.В. Вострикова, Е.В. Галуза, А.С. Дугенца, А.Б. Зеленцова, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, П.В. Коновалова, А.М. Кононова, В.А. Мельникова, Ю.И. Мигачева, Л.Л. Попова, С.А. Прудниковой, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.П. Соловья, О.А. Степанова, А.П. Шергина и других ученых.

В процессе работы над диссертацией использовались научные труды Л.В. Андриченко, В.М. Артемова, В.С. Афанасьева, Л.И. Беляевой, В.Н. Бутылина, В.Ф. Гапоненко, И.В. Гончарова, В.О. Елеонского, Ж.А. Зайончковской, В.А. Ионцева, К.П. Кондрашиной, А.П. Коренева, В.Б. Коробова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Ю.А. Лялякина, А.Я. Малыгина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, С.Е. Метелева, А.В. Мелехина, Р.С. Мулукаева, В.И. Мукомеля, Е.А. Никифоровой, А.А. Опалевой, И.В. Плюгиной, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковского, А.Н. Сандугея, Н.Н. Тоцкого, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хабриевой, В.М. Шамарова, К.Л. Яковлева и других авторов.

В основу рассмотрения актуальных для данной работы аспектов административного права зарубежных стран положены научные исследования Л.В. Гавриловой, А.Э. Жалинского, А.Н. Козырина, А.А. Рерихт, С.А. Прудниковой.

Ценность для данного исследования имеют также посвященные вопросам миграции работы зарубежных учёных Р. Колевински, А. Левинсона, Дж. Нидербергера, А. Триандафиллидоу, Д. Фогель, Н. Цируса, Т. Шпранга, А. Эллерман.

Признавая достигнутое, следует все же отметить, что состояние и тенденции регулирования противодействия незаконной миграции нуждаются в дальнейшем обстоятельном научном осмыслении, поскольку, как правило, практически все известные работы посвящены исследованию общих проблем правового регулирования миграции в зарубежных государствах, или в данных работах рассматривались лишь отдельные аспекты правового регулирования противодействия незаконной миграции.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе административно-правового регулирования миграционных процессов в зарубежных странах и Российской Федерации.

Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты и другие источники права, регулирующие миграционные процессы, в том числе, в области предупреждения и пресечения незаконной миграции.

Целью диссертационного исследования является выявление, научное осмысление, анализ и обоснование формально-юридической и содержательной сторон административно-правового регулирования противодействия незаконной миграции в Германии, Великобритании, США и Канаде и разработка на этой основе рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования указанной сферы в Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью в процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:

- рассмотреть общую характеристику миграции как комплексного многогранного явления и определить понятия «миграция», «незаконная миграция», «противодействие незаконной миграции», так как без единого понимания данных категорий невозможна успешная деятельность по созданию законов и подзаконных актов, неизбежны дефекты содержания и практики их реализации;

- осуществить анализ административно-правового регулирования процессов миграции в Германии, Великобритании, США и Канаде и выявить особенности компетенции, организации и функционирования государственных органов, ведающих вопросами миграции;

- исследовать и выявить особенности административно-правового регулирования ответственности за правонарушения в сфере миграции в указанных государствах;

- проанализировать административно-правовое регулирование деятельности правоохранительных органов изучаемых государств по предупреждению и пресечению незаконной миграции и сделать выводы о возможности использования зарубежного опыта органами внутренних дел и территориальными органами ФМС России.

Методологическая база и методы исследования. С методологической точки зрения в основу диссертационного исследования были положены современные общенаучные методы, среди которых: диалектический метод познания, обеспечивающий всесторонность и объективность исследования явлений; системно-структурный метод, с помощью которого были определены особенности организации и взаимодействия изучаемых управленческих структур; социологический метод, позволивший раскрыть условия, воздействующие на формирование общественного сознания в отношении необходимости реформирования действующего законодательства.

Важную роль сыграли формально-юридический и лексико-грамматический методы научного познания, выразившиеся в логической разработке терминов и понятий, используемых в качестве основных категорий исследования. Сравнительно-правовой метод обеспечил возможность анализа правовых норм, регулирующих противодействие незаконной миграции в различных странах, что позволило выявить основные противоречия и проблемы их применения. Особое внимание уделялось статистическим и конкретно-социологическим методам исследования.

Совокупность указанных методов позволила осмыслить и раскрыть предмет и объект исследования, достичь поставленной цели.

Эмпирическая база исследования включает в себя:

- статистические данные о результатах деятельности государственных органов, ведающих вопросами миграции в России, Германии, Великобритании, США и Канаде;

- результаты контент-анализа более 500 нормативных актов и прочих официальных документов зарубежных стран по проблематике исследования;

- статистические данные, характеризующие социально-экономические, демографические, а также миграционные процессы в изучаемых зарубежных странах;

- результаты социологических опросов более 200 сотрудников МВД России, ФМС России и ФСБ России;

- результаты экспертных формализованных оценок деятельности сотрудников правоохранительных органов зарубежных государств.

Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обеспечивается тем, что рассматриваемая проблема изучена комплексно с использованием ряда отраслей научных знаний. Достоверность результатов подтверждается методологией и методикой диссертационного исследования, основывается на объективном анализе отечественного и зарубежного опыта, законодательства и правоприменительной практики, на материалах органов государственной власти, ведающих вопросами миграции в России, Германии, Великобритании, США и Канаде, международно-правовых актах, статистических данных, опубликованных материалах, результатах социологических опросов, включая опросы сотрудников и руководителей органов внутренних дел и полиции, имеющих многолетний опыт работы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является современным монографическим исследованием проблем административно-правового регулирования деятельности органов государственной власти в сфере противодействия незаконной миграции в Германии, Великобритании, США и Канаде.

Автор предпринял попытку комплексного подхода к раскрытию основных концептуальных положений, формально-юридической и содержательной сторон природы миграционных отношений в Германии, Великобритании, США и Канаде.

Кроме того, автором обосновывается необходимость и выдвигаются предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования в сфере противодействия незаконной миграции в Российской Федерации с учетом опыта зарубежных стран, успешно разработавших и применяющих полноценный понятийный и правовой аппарат, реализующих концепцию управляемой миграции, а также имеющих чёткую систему государственных органов, контролирующих миграционные процессы и оказывающих услуги их участникам.

Проведенное исследование дополняет имеющийся теоретический материал. Автор продолжил начатое другими учеными исследование категориального аппарата, в том числе уточнил понятие «миграция», определил понятия «незаконная миграция», «противодействие незаконной миграции» с учётом зарубежного опыта.

Требованиям новизны также отвечают основные выводы, предложения и рекомендации исследования. В концентрированном виде результаты проведенного исследования, содержащие научную новизну и теоретическую значимость, приведены в заключении диссертации, а также в основных положениях, выносимых на защиту.

Анализ нормативных правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие миграционные процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:

1. В ряде зарубежных государств (например, США и Канаде) международная миграция являлась объектом государственного регулирования с первых дней истории этих стран, что способствовало разработке и применению понятийного и правового аппарата; концепции управляемой миграции; сложной системы распределения квот и виз, реализуемых системой государственных органов, контролирующих миграционные процессы и оказывающих услуги их участникам.

В законодательстве зарубежных стран отсутствует определение миграции, используются в основном термины близкие по смыслу понятию «миграция», например: «пребывание», «въезд», «массовый приток», «переезд», «возвращение в страну». Под миграцией в целом понимается совокупность различных по цели и срокам территориальных перемещений с пересечением установленных государственных границ, сопровождающихся получением совершившими их лицами миграционного правового статуса и его реализацией через административно-правовые отношения.

2. Сравнительно-правовой анализ законодательства и правоприменительной практики изучаемых зарубежных государств в сфере противодействия незаконной миграции позволяет выявить общие признаки незаконной миграции и дать авторские определения понятиям «незаконная миграция» и «противодействие незаконной миграции»:

Под незаконной миграцией следует понимать совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе пересечения иностранными гражданами и лицами без гражданства государственных границ и различного по целям и срокам пребывания указанных лиц на территории государства в нарушение его миграционного законодательства.

Противодействие незаконной миграции – это деятельность уполномоченных органов государственной власти по:

а) предупреждению незаконной миграции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению противоправных деяний в сфере миграции (профилактика незаконной миграции); б) выявлению, пресечению правонарушений в сфере миграции; в) минимизации и (или) ликвидации нежелательных последствий, связанных с незаконной миграцией.

3. Нормативные правовые акты Германии, Великобритании, США и Канады в сфере миграции имеют следующие общие черты: а) наличие четких законодательно закрепленных принципов миграционной политики; б) системность конструкции правового регулирования, реализуемой на международном, федеральном, региональном и муниципальном уровнях; в) многообразие источников права в зависимости от правовой системы государства; г) увеличение роли подзаконных правовых актов и актов регионального и муниципального уровней.

4. Дана авторская классификация системы субъектов –государственных органов и негосударственных структурных образований Германии, Великобритании, США и Канады, реализующих национальное законодательство в сфере миграции, в зависимости от следующих признаков:

- степени централизации. Выделяются централизованные, децентрализованные (фрагментарные) и смешанные системы государственных и негосударственных структурных образований;

- компетенции. Определяются государственные и негосударственные органы в сфере миграции общей и специальной компетенции (специализированные агентства, ведомства, службы, неправительственные организации и частные компании, деятельность которых непосредственно либо опосредованно связана с вопросами миграции);

- статуса. Рассматриваются государственные (органы государственной власти) и негосударственные органы (органы местного самоуправления, неправительственные организации и частные компании);

- функций. Выделяются субъекты, отвечающие за выработку государственной миграционной политики и нормативно-правовое регулирование (Парламент, Правительство, судебные органы) и субъекты, выполняющие функции контроля, надзора, оказания государственных услуг в сфере миграции населения (специализированные агентства, ведомства, службы, органы местного самоуправления, неправительственные организации и частные компании).

5. Опыт административно-правового регулирования противодействия незаконной миграции в Германии, Великобритании, США и Канаде свидетельствует о том, что наиболее эффективными мероприятиями в данной сфере являются:

- предоставление для мигрантов гибкой системы легальных каналов въезда;

- обеспечение возможности принятия органами государственной власти подзаконных актов, носящих не только уточняющий характер законодательных положений, призванных регламентировать порядок реализации законов, но и, в большей степени, имеющих цель оперативного регулирования;

- выделение необходимого количества административных ресурсов для мониторинга и анализа миграционных процессов, проведения организационных мероприятий с мигрантами, выполнения правоохранительных функций в сфере миграции;

- закрепление в миграционном законодательстве альтернативных административно-правовых санкций в отношении нарушителей;

- реализация программ регуляризации (амнистирования, легализации) иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих в стране пребывания с нарушением законодательства, например, по причинам нелегального въезда на ее территорию или непродления ими имеющегося у них разрешения, и своевременно не выявленных органами государственной власти), посредством которых страна позволяет иностранным гражданам и лицам без гражданства получить (восстановить) правовой статус мигранта.

6. В целях обеспечения интересов государственной безопасности и охраны общественного порядка, защиты жизни и здоровья граждан миграционное законодательство Германии, Великобритании, США и Канады содержит различные формы ограничений прав и свобод мигрантов (высылка, депортация, изгнание, выдворение (в т.ч. административное выдворение, ускоренное выдворение)), которые применяются органами государственной власти, в т.ч. органами внутренних дел (полицией), и являются различными процедурами удаления мигрантов с территории государства. Для Российской Федерации предлагается конкретизировать понятие процедур удаления незаконных мигрантов с территории государства и обеспечить соответствие применяемой в этой области терминологии международным стандартам.

7. Миграционное законодательство зарубежных стран, имеющих значительный опыт административно-правового регулирования противодействия незаконной миграции, существенно отличается от законодательства Российской Федерации. Однако для Российской Федерации приоритетное значение приобретает не столько упорядочение основных положений миграционного законодательства, объединение их в Миграционный Кодекс, симплификация и обеспечение доступности правовых инструментов, сколько наличие учитывающей задачи национальной безопасности, современные экономические, демографические, социальные и политические интересы Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в которую автором сформулирован раздел «Взаимодействие территориальных органов Федеральной миграционной службы Российской Федерации с иными органами государственной власти и местного самоуправления в сфере противодействия незаконной миграции».

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности расширения концептуальных подходов к пониманию регулирования миграционных процессов, уточнению категорийно-понятийного аппарата, что приобретает особую актуальность с учётом наличия научных дискуссий о формировании такой новой отрасли как миграционное право.

Использование теоретических положений и выводов, сделанных в диссертации, способствует дальнейшей научной разработке проблем административно-правового регулирования противодействия незаконной миграции.

Ряд предложений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, направлен на совершенствование действующего административного законодательства, а также ставит своей целью приведение российских правовых актов в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Рассмотренная в диссертационном исследовании практика деятельности органов государственной власти в сфере противодействия незаконной миграции в Германии, Великобритании, США и Канаде может быть использована в качестве практических рекомендаций в ходе повседневной деятельности сотрудников органов внутренних дел и территориальных органов ФМС России.

Теоретические положения и выводы данного диссертационного исследования могут быть также использованы в практической деятельности широким кругом работников государственно-правовой сферы и муниципальными служащими, а также в ходе преподавания в юридических вузах системы МВД России курсов «Конституционное (государственное) право», «Административное право», «Миграционное право», «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также разработке спецкурсов и учебно-методических пособий, при проведении других научно-практических исследований в данной области.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России, где проведено ее рецензирование и обсуждение, а также докладывались научные сообщения по теме исследования. Кроме того, основные положения и выводы работы изложены в сообщениях на научно-практических конференциях и семинарах, в частности: на Всероссийской научно-практической конференции «Обеспечение конституционного статуса личности при реализации административного и оперативно-розыскного законодательства» (11 июня 2008 г., Липецкий филиал Воронежского института МВД России); Региональной научно-практической конференции «Особенности социально-правового развития РФ на современном этапе» (24 октября 2008 г., Липецкий филиал Воронежского института МВД России); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы международно-правового обеспечения миграционной безопасности России» (25 марта 2009 г., Академия экономической безопасности МВД России); Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и практики миграции» (1 июля 2009 г., Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административной деятельности органов внутренних дел в современной России» (23 декабря 2009 г., Академия управления МВД России) и используются при проведении лекционных и семинарских занятий Академии управления МВД России и в Липецком филиале Воронежского института МВД России. Результаты исследования внедрены в практическую деятельность УВД по Курской области и в научную деятельность Всероссийского научно-исследовательского института МВД России и Академии управления МВД России.

Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем исследовании, нашли отражение в 8 научных работах общим объемом 2,6 п.л.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются выбор и актуальность темы исследования, определяются его цель и задачи, методологическая основа и методы, устанавливаются объект и предмет исследования, определяется научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость работы, указываются формы апробации и внедрения в практику результатов исследования, структура и объем диссертации.

В первой главе – «Правовые и организационные основы государственного регулирования миграционных процессов» – обосновывается позиция автора о том, что государственное регулирование миграционных отношений в целом и государственное регулирование режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в частности представляют собой одно из основных направлений (функций) организационно-правового воздействия государства на миграционные отношения, содержание которого предопределено спецификой объекта управления и стоящими перед государством и государственным управлением целями и задачами.

В первом параграфе – «Миграция как объект административно-правового регулирования» – социальное явление миграция рассматривается с точки зрения административного права. В этой связи диссертант отмечает, что административно-правовое регулирование миграции – это организационно-властная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, нацеленная на обеспечение эффективности правового регулирования миграции с помощью комплекса административно-правовых средств.

Автором еще раз подчеркивается, что система источников административного права, регулирующих миграционные отношения, обладает рядом особенностей. Во-первых, она представляет собой сложную, многоуровневую конструкцию, реализующуюся на нескольких уровнях её осуществления: международном, федеральном, региональном, муниципальном уровнях правового регулирования. Во-вторых, характеризуется наличием большого количества многообразных источников права в зависимости от специфики правовой системы страны. В-третьих, имеется тенденция к систематизации правовых норм, регулирующих миграционные отношения. В-четвёртых, в рассматриваемых странах – Германии, Великобритании, США и Канаде – наблюдается увеличение роли подзаконных актов и актов регионального и муниципального уровней.

Диссертант приходит к выводу, что в отличие от изучаемых стран в Российской Федерации отсутствует систематизация законодательства в этой сфере, что препятствует эффективной регламентации общественных отношений, приводит к возникновению коллизий и противоречий в правовом регулировании.

Во втором параграфе – «Понятийный аппарат в сфере миграционного законодательства» – диссертант рассматривает основные понятия в сфере миграции. Серьёзной проблемой миграционного законодательства является несовершенство понятийного аппарата. При этом чёткое определение понятий должно являться важнейшей задачей законодателя в целях недопущения неоднозначного толкования правовых норм и обеспечения их последующей полноценной реализации. Отмечается, что не все принятые правовые акты в России соответствуют общепризнанным международным актам в части определения понятий, которые также значительно отличаются от принятых в зарубежных странах формулировок.

Отсутствие нормативно закреплённого определения миграции, как на международном, так и на внутригосударственном уровне не отрицает необходимости выработки унифицированного определения миграции в рамках юриспруденции.

По мнению диссертанта, миграция – это совокупность различных по цели и срокам территориальных перемещений с пересечением установленных государственных границ, сопровождающихся получением совершившими их лицами миграционного правового статуса и его реализацией через административно-правовые отношения.

Среди многообразия терминов, применяемых для обозначения миграции c нарушением законодательства, автор предлагает использовать термин незаконная миграция как прочно вошедший в научный оборот. Очевидно, что под незаконной миграцией следует понимать совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе пересечения иностранными гражданами и лицами без гражданства государственных границ и различного по целям и срокам пребывания указанных лиц на территории государства в нарушение его миграционного законодательства.

Одной из наиболее важных функций государственных органов, деятельность которых связана с перемещением лиц через государственные границы, является противодействие незаконной миграции. С учётом специфики регулирования миграции в зарубежных странах под противодействием незаконной миграции следует понимать деятельность органов государственной власти по а) предупреждению незаконной миграции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению противоправных деяний в сфере миграции (профилактика незаконной миграции); б) выявлению, пресечению правонарушений в сфере миграции; в) минимизации и (или) ликвидации нежелательных последствий, связанных с незаконной миграцией.

В третьем параграфе – «Система органов, ведающих вопросами миграции, и их полномочия» – диссертант анализирует систему организационных структур, деятельность которых связана с миграционными процессами. Регулирование легальной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства, предупреждения и пресечения незаконной миграции осуществляется и за рубежом, и в Российской Федерации уполномоченными на то государственными органами. Миграционные системы разных стран характеризуются разной степенью централизации, независимости элементов, наличием или отсутствием координирующих органов и центров.

На основании полученных теоретических выводов диссертантом проведен структурно-функциональный анализ соответствующих организационных структур Германии, Великобритании, США и Канады.

При этом среди рассмотренных миграционных систем можно выделить централизованные, фрагментарные и смешанные, что определяется компетенцией и подведомственностью рассмотренных структур.

Кроме этого, диссертант считает, что по результатам анализа структурных образований зарубежных стран, деятельность которых связана с миграцией, целесообразно выделить критерии их классификации. В основу классификации может быть положена компетенция изученных структур зарубежных стран. На этом основании можно выделить структурные образования общей (Парламент, Правительство, судебные органы) и специальной компетенции (министерства, агентства, ведомства, службы, деятельность которых непосредственно либо опосредованно связана с регулированием миграционных потоков). Важным признаком является также статус рассмотренных структурных образований, что позволяет разграничить структуры, являющиеся государственными органами, неправительственными организациями, неофициальными группами, частными компаниями т.д. В данном случае классифицирующим признаком являются функциональные свойства. Как правило, Федеральные министерства отвечают за выработку государственной миграционной политики и нормативно-правовое регулирование, федеральные службы и агентства выполняют функции контроля, надзора, оказания государственных услуг в сфере миграции населения.

Особое внимание уделяется тому, что структура органов, регулирующих миграционные процессы, в некотором отношении предопределена особенностями (географическими и политическими) государственных границ. Так, Великобритания, как островное государство, возлагает основные обязанности по миграционному контролю на Пограничное агентство. Сотрудники агентства наделены разнообразными функциями, которые связаны, прежде всего, с предотвращением нарушений при пересечении границы. В Германии, находящейся в Зоне Шенген, большое внимание уделяется не только контролю на границе, но и во время нахождения на территории страны, этим обусловлено наличие большого количества работающих с мигрантами органов, которые осуществляют внутренний контроль. Для Канады, успешно сочетающей внешнюю политику и миграционную политику, характерно тесное взаимодействие сотрудников Министерства гражданства и иммиграции с представителями Министерства иностранных дел, в том числе и за рубежом. В США, стране традиционной иммиграции, поощряющей въезд «нужных» стране лиц, вопросы миграционных отношений выделяются в компетенцию отдельного специализированного ведомства.

В Германии и Великобритании за реализацию миграционной политики в целом отвечает силовой орган – Министерство внутренних дел, в США (после событий 11 сентября 2001 г.) – Министерство внутренней безопасности, что смещает баланс в сторону защиты государства от нежелательных последствий миграции. Введение в Великобритании балльной системы приёма мигрантов позволяет спрогнозировать повышение независимости и самостоятельности Пограничного агентства Великобритании и наделения его ещё большим количеством полномочий.

Государственные органы, ведающие вопросами миграции в зарубежных странах, активно взаимодействуют с неправительственными организациями, службами, ориентированными на нужды местного населения, и с добровольческим организациями в целях удовлетворения социально-экономических потребностей и защиты прав мигрантов.

По мнению диссертанта, рост количества международных мигрантов требует реализации комплексного подхода, что приводит к объединению ряда органов в одном, созданию разного рода межведомственных организаций и разработке механизмов межведомственного сотрудничества и взаимодействия.

Вторая глава – «Административно-правовые меры противодействия незаконной миграции в зарубежных странах и Российской Федерации» – посвящена исследованию деятельности правоохранительных органов в процессе реализации законодательства в сфере противодействия незаконной миграции, изучению правовой и организационной основы взаимодействия с иными институциональными образованиями, а также анализу возможности выработки предложений по совершенствованию их деятельности.

В первом параграфе – «Правовые меры противодействия незаконной миграции в зарубежных странах» – исследуются правовые меры противодействия незаконной миграции, представляющие собой сочетание эффективного миграционного законодательства, профилактических и правоприменительных мероприятий. Автор подчеркивает, что они осуществляются как в отдельных странах, так и на международном уровне. В противодействии незаконной миграции государства ставят две основных цели: ограничение числа незаконно въезжающих лиц и обеспечение снижения количества уже имеющихся в стране незаконных мигрантов.

На основе проведенного исследования диссертант приходит к выводу о том, что среди мер противодействия незаконной миграции в зарубежных странах можно выделить следующие группы: меры противодействия на этапе предупреждения, меры противодействия на этапе выявления, меры по ликвидации последствий незаконной миграции.

По мнению автора, эффективного предупреждения возникновения у иностранных граждан и лиц без гражданства статуса незаконного мигранта можно добиться посредством:

- представления большего количества законных каналов перемещения через государственную границу;

- выделения достаточного количества административных ресурсов для мониторинга и анализа миграционных процессов, процедурных вопросов приёма мигрантов, выполнения правоохранительных функций в сфере миграции;

- увеличения стимулов законной занятости и перекрытия каналов незаконной миграции, контроль и эффективное исполнение действующего законодательства.

Не менее значимыми являются предложения обеспечить:

- эффективную систему наказаний, которая не только способствовала бы пресечению правонарушений, но и их предупреждению;

- сотрудничество с другими государствами в вопросах удаления незаконных мигрантов с территории страны: необходимо заключать соглашения о реадмиссии с другими государствами (в первую очередь со странами СНГ миграционно опасными для Российской Федерации); осуществлять совместный миграционный контроль на границе; обмениваться информацией с сопредельными странами, проводить совместные оперативно-профилактические мероприятия;

- предоставления посредством программ регуляризации (легализации, амнистии) иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые не были или не могут быть удалены с территории государства.

В указанных выше случаях Российской Федерации необходимо учесть наработанную практику и опыт других государств, в том числе и в организации взаимодействия правоохранительных органов, что подробно рассматривается в следующем параграфе.

Во втором параграфе – «Деятельность правоохранительных органов зарубежных стран при реализации правовых мер противодействия незаконной миграции» – приводится анализ статуса правоохранительных органов зарубежных государств, функции которых связаны с противодействием незаконной миграции, уделяется особое внимание проблемам деятельности полиции и иных субъектов, выполняющих полицейские функции в указанной сфере, а также вопросам их взаимодействия.

Одной из характерных для правоохранительных органов этих государств проблем является наличие широкого круга субъектов, выполняющих полицейские функции в сфере противодействия незаконной миграции с нечетко определенной и пересекающейся компетенцией, что, по мнению диссертанта, сделано с целью обеспечения взаимозаменяемости сотрудников и унификации их полномочий.

Так, согласно миграционному законодательству Великобритании, сотрудники таможни, миграционной службы и полиции после соответствующего обучения уполномочены принимать решения в отношении (потенциальных) незаконных мигрантов. Традиционный для пограничных служб внешний контроль был дополнен внутренним, сотрудники получили эквивалентные полицейским полномочия – брать отпечатки пальцев у лиц, ходатайствующих о получении убежища, производить обыск, осуществлять аресты в случаях незаконного въезда, а также производить досмотр вещей и документов.

Американская полицейская система характеризуется наличием большого количества отличных по своему административно-правовому статусу правоохранительных полицейских органов различной подчинённости. Министерство юстиции уполномочено предоставлять полномочия ареста федеральной и муниципальной полиции в чрезвычайных ситуациях и заключать с ней соглашения о претворении в жизнь законодательства о миграции на постоянной основе.

В США в настоящее время теоретически осуществлять правоохранительные функции в области миграции уполномочено большое количество государственных и муниципальных правоохранительных органов, однако на практике реализация этой функции затруднена. Недостаточно чёткая регламентация такого сотрудничества не всегда предполагает возможность оперативного реагирования, какое могло бы быть в случае, если бы этот механизм был более чётким и отлаженным.

В Германии и Канаде полицейские службы наделены полномочиями общего характера, к которым относится, в том числе и обеспечение соблюдения миграционного законодательства. Для данных государств характерно стремление к универсализации деятельности служб, вовлечённых в обеспечение миграционной безопасности.

В то же время, автор отмечает, что наличие большого количества субъектов, выполняющих полицейские функции в сфере противодействия незаконной миграции, отрицательно влияет на обеспечение прав и свобод мигрантов. Кроме того, это отрицательно сказывается на общественном мнении в отношении указанных органов. Так, преследование полицейскими незаконных мигрантов, не совершивших уголовно-наказуемое правонарушение, может рассматриваться как несоблюдение их прав и являться причиной подрыва доверия к полиции.

Диссертант полагает, что в сфере противодействия незаконной миграции намечается тенденция к интеграции органов государственной власти и образованию внутригосударственных координирующих организаций. Особую роль в этом направлении деятельности играют правоохранительные органы.

Автор выделяет следующие, представляющие интерес для Российской Федерации модели взаимодействия органов государственной власти зарубежных стран и внутригосударственных координирующих организаций, предполагающие наличие: а) самостоятельного федерального агентства, ответственного за координацию усилий министерств и ведомств, деятельность которых связана с вопросами незаконной миграции; б) подразделения (структурного образования) при одном из министерств, осуществляющего функции по координации противодействия незаконной миграции; в) самостоятельной межведомственной организации с представительством всех заинтересованных ведомств.

В третьем параграфе – «Противодействие незаконной миграции в Российской Федерации» – диссертант останавливается на исследовании особенностей миграционной системы Российской Федерации и деятельности правоохранительных органов при осуществлении противодействия незаконной миграции, а также рассматривает возможности применения зарубежного опыта противодействия незаконной миграции в Российской Федерации.

В данном параграфе вопросы деятельности территориальных органов Федеральной миграционной службы и органов внутренних дел как субъектов реализации миграционного законодательства рассматриваются не только в их компетенционном выражении, но и с точки зрения обоснованности разграничения их полномочий в свете реформирования Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Также рассматривается возможность применения опыта изучаемых государств в противодействии незаконной миграции, изучаются вопросы взаимодействия правоохранительных органов с другими государственными и муниципальными органами, субъектами реализации законодательства Российской Федерации в сфере противодействия незаконной миграции.

В этой связи диссертант предлагает рассмотрение вопроса о взаимодействии территориальных органов Федеральной миграционной службы Российской Федерации с иными органами государственной власти и местного самоуправления в сфере противодействия незаконной миграции в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, где устанавливались бы правила организации взаимодействия в противодействии незаконной миграции и основные принципы и направления взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в обеспечении безопасности государства, общества и личности от угроз незаконной миграции.

В сферу взаимодействия должны входить вопросы выявления правонарушений в сфере миграционных отношений, пресечение каналов нелегальной миграции, расширение иммиграционного контроля за иностранными гражданами и лицами без гражданства непосредственно на территории Российской Федерации, а не только при пересечении ими границы, вопросы административного выдворения и депортации иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации, ведение центральной базы данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, анализ миграционной обстановки на территории субъектов Российской Федерации.

В данной части работы рассматриваются также особенности санкций, применяемых в Российской Федерации к нарушителям миграционного законодательства. Среди всех видов санкций наибольший интерес в правоприменительной практике представляет административное выдворение за пределы Российской Федерации, предлагается конкретизировать понятие процедур удаления незаконных мигрантов с территории государства и обеспечить соответствие применяемой в этой области терминологии международным стандартам.

В заключении подводятся основные итоги исследования и формулируются наиболее общие выводы, отражающие теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования. Эти положения в своей совокупности имеют концептуальный характер, позволяющий всесторонне и системно подойти к вопросу регулирования миграционных отношений, в том числе противодействия незаконной миграции в зарубежных странах и в Российской Федерации.

В работе была дана общая характеристика миграции как комплексного многогранного явления, что позволило выявить общие признаки незаконной миграции и уточнить его, а также дать определение понятию «противодействие незаконной миграции».

Диссертантом был произведён анализ административно-правового регулирования миграции в Германии, Великобритании, Канаде и США и выявлены особенности компетенции, организации и функционировании государственных органов, ведающих вопросами миграции, на основании чего даны авторская классификация системы субъектов – государственных органов и негосударственных структурных образований Германии, Великобритании, США и Канады, реализующих национальное законодательство в сфере миграции, сравнительный анализ административно-правовых мер, направленных на предупреждение и пресечение незаконной миграции в зарубежных государствах и выявлен положительный и отрицательный опыт в указанной сфере.

В работе были исследованы и выявлены особенности административно-правовых и иных санкций за правонарушения в сфере миграции, проанализировано административно-правовое регулирование деятельности правоохранительных органов Германии, Великобритании, США и Канады по предупреждению и пресечению незаконной миграции и сделаны выводы о возможности использования зарубежного опыта органами внутренних дел Российской Федерации и территориальными органами Федеральной миграционной службы России, в том числе в вопросах взаимодействия территориальных органов Федеральной миграционной службы России с иными органами государственной власти и местного самоуправления в сфере противодействия незаконной миграции.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих публикациях автора, общим объемом 2,6 п.л.:

научные статьи, изданные в журналах, рекомендованных Перечнем ВАК

(1,01 п.л.):

1. Орешина Н.И. О мерах по координации деятельности государственных органов некоторых зарубежных стран, направленной на противодействие незаконной миграции, «Труды Академии управления МВД России» 2010 г. № 1. 0,38 п.л.

2. Орешина Н.И. К вопросу об определении понятия миграция, «Юридический мир» 2010 г. № 3 (159) 0,24 п.л.

3. Орешина Н.И. Некоторые вопросы ответственности за правонарушения в сфере миграции. «Общество и право» 2010 г. № 1 (28). 0,39 п.л.

научные статьи, опубликованные в иных изданиях (1,59 п.л.):

4. Орешина Н.И. Некоторые вопросы регуляризации статуса незаконных мигрантов в зарубежных странах. Сборник материалов международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы международно-правового обеспечения миграционной безопасности России» Москва, 2009 г. 0,32 п.л.

5. Орешина Н.И. О возможности рассмотрения миграции как угрозы национальной безопасности. Сборник материалов региональной научно-практической конференции «Особенности социально-правового развития Российской Федерации на современном этапе», Липецк, 2009 г. 0,19 п.л.

6. Орешина Н.И. Некоторые особенности административно-правового регулирования миграции в зарубежных странах, «Миграционное право», 2010 г. № 1. 0,23 п.л.

7. Обидин В.С., Орешина Н.И. Особенности процедуры удаления мигрантов с территории страны как меры противодействия незаконной миграции. Сборник материалов всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административной деятельности органов внутренних дел в современной России», Москва, 2010 г. 0,37 п.л.

8. Орешина Н.И. Особенности административно-правового регулирования миграции в зарубежных странах. «Конституция Республики Казахстан: 15 лет: Материалы международной научно-практической конференции», 2010 г. № 1. 0,48 п.л.

1 Доклад о развитии человека 2009 - Преодоление барьеров: человеческая мобильность и развитие // Официальный сайт ООН. URL: g/ru/development/hdr/2009/

2 Архипов Ю.А. Миграционная ситуация и её влияние на положение в стране и регионе // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия. – М., 2003. C. 34.

1 Рабочая встреча Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина с директором Федеральной миграционной службы К.О. Ромодановским 17 февраля 2010 года // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: nment.ru/docs/9427/

Blog

Общая характеристика работы актуальность темы исследования

Содержание