Российская библиотечная ассоциация Секция по библиотечной политике и законодательству организация библиотечного обслуживания населения муниципальных образований в условиях реформ
| Вид материала | Закон |
- План-отчет муниципального учреждения «южно-сахалинская централизованная библиотечная, 3445.71kb.
- Отчет о выполнении государственного задания на оказание государственной услуги (выполнение, 382.48kb.
- Информация о некоторых аспектах развития местного самоуправления, проблемы и предложения, 123.53kb.
- Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования, 504.69kb.
- Муниципальных образований псковской области, 2466.52kb.
- Иркутская область, 122.46kb.
- Республика адыгея ассоциация «Совет муниципальных образований Республики Адыгея», 472.28kb.
- А. В. Федоров главный редактор, 2578.76kb.
- А. В. Федоров главный редактор, 2125.11kb.
- А. В. Федоров главный редактор, 1850.79kb.
Российская библиотечная ассоциация
Секция по библиотечной политике
и законодательству
ОРГАНИЗАЦИЯ БИБЛИОТЕЧНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ
НАСЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В УСЛОВИЯХ РЕФОРМ
(Рабочие материалы в помощь руководителям библиотек)
Санкт-Петербург
2005
Организация библиотечного обслуживания населения муниципальных образований в условиях реформ (Рабочие материалы в помощь руководителям библиотек). Сост.: Л.В. Куликова/РБА, РНБ. СПб. 2005. - 96 с.
Материал адресован руководителям библиотек и библиотечного дела России, библиотечным специалистам. Он отражает сложный этап библиотечного развития в условиях становления местного самоуправления и проведения реформ в социально-экономической сфере. Материал включает анализ ситуаций, наиболее интересный и полезный опыт организации и управления деятельностью библиотек в ряде регионов РФ, а также демонстрирует результаты внедрения рекомендаций общественно-профессиональных нормативных документов - «Модельного стандарта деятельности публичной библиотеки» (РБА, 2001 г.) и «Руководства по развитию службы публичных библиотек ИФЛА/ЮНЕСКО» (2002 г.).
Составитель выражает благодарность коллегам, предоставившим возможность использовать отдельные документы и материалы в качестве приложений.
Литературный редактор, корректор Слепухина Н.А.
Оформление, верстка Слепухина Н,А., Талалай Е.В.
Материалы подготовлены при финансовой поддержке Федерального агентства по культуре и кинематографии
Подписано к печати 03.11.2004
Формат 60x84/16. Бумага писчая. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 5,7. Уч. изд. л. 5,5.
Тираж 900 экз. Заказ № 30.
Издательство Российской национальной библиотеки, ОП.
191069, Санкт-Петербург, Садовая ул., 18.
©Российская библиотечная ассоциация, 2005
ОГЛАВЛЕНИЕ
1. Общие положения
2. Организация библиотечного обслуживания жителей муниципальных образований
2.1. Принципы территориальной организации муниципальных образований
2.2. Оптимизация сети библиотек
3. Организационно-структурные формы (модели) библиотечного обслуживания населения муниципальных образований
3.1. Новые подходы к формированию библиотечной системы
3.2. Центральная библиотека муниципального образования (Сетевой центр муниципального образования)
3.3. Модельные библиотеки
3.4. Общедоступные системы (центры информации и культуры) на территориях муниципальных образований
4. Правовой и финансовый механизмы развития библиотечного обслуживания населения муниципальных образований
4.1. Правовые нормы библиотечного обслуживания населения муниципальных образований
4.2. Новые принципы организации бюджетного планирования муниципальных библиотек
4.3. Муниципальный заказ на библиотечное обслуживание
Приложения:
Приложение 1.
«О реорганизации сети библиотек муниципального учреждения "Централизованная библиотечная система"» Пермского района: Постановление Главы муниципального образования Пермского района Пермской области от 01.03. 2004 г. № 299
Приложение 2.
Положение о внестационарном библиотечном обслуживании населения в Пермской области
Приложение 3.
Устав районного муниципального учреждения культуры «Новоселицкая межпоселенческая центральная библиотека» (Ставропольский край)
Приложение 4.
Примерное положение о порядке создания модельной публичной библиотеки на базе общедоступной муниципальной библиотеки Ростовской области (Приложение №3 к Решению коллегии Министерства культуры Ростовской области от 17.12.2003 г. № 24)
Приложение 5.
О мерах по укреплению материальной базы сельских клубных учреждений и библиотек Пензенской области: Постановление Правительства Пензенской области от 18.03.2003 г. № 100-пП
Приложение 6.
Модельный стандарт деятельности сельской библиотеки социокультурного центра Пензенской области (проект)
Приложение 7.
Проект Соглашения о взаимодействии сельской и школьной библиотек села (района) Пензенской области
Приложение 8.
Критерии расчета нормативов и стоимости библиотечных услуг общедоступных (публичных) библиотек Республики Карелия
Приложение 9.
Основные нормативные показатели по организации библиотечной деятельности в Пермском районе (Пермская область). Библиотечная услуга как единица учета объемных показателей деятельности библиотеки
Приложение 10.
Анализ себестоимости библиотечной услуги и экономическая эффективность расходов муниципальных библиотек (Пермский район, Пермская область)
1. Общие положения
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Государственной Думой РФ 16.09.03 г., вступает в силу с 1.01.2006 г. Особенностью данного правового акта является социально-политический контекст, в котором начинает формироваться институт местного самоуправления, имеются ввиду одновременно проводимые Правительством Российской Федерации административная реформа и реформирование бюджетной сферы.
Развитие местного самоуправления в соответствии с «Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)» определяется как первоочередная задача, т.к. эффективность реализации социально-экономической политики зависит от уровня взаимодействия власти с населением и бизнесом. Новая редакция закона четко разграничивает предметы ведения региональных органов власти и муниципалитетов. Предполагается, что реализуемый закон позволит в значительной степени улучшить положение муниципалитетов с точки зрения закрепления за ними финансовых ресурсов, необходимых для исполнения возложенных на них полномочий, уточнит сферу ответственности органов местного самоуправления; создаст основу для качественного повышения уровня услуг, оказываемых муниципалитетами населению.
Закон направлен на создание правовых условий формирования гражданского общества в России. Формам непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления отведена Глава 5 («Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления»), Статьи 22-32). Эти нормы подчеркивают, что субъект и основной компонент местного самоуправления - не органы власти и управления, а сами люди, составляющие население самоуправляющихся территорий, местное сообщество. Государство предстает в виде ассоциации местных сообществ и является неким центром, который обеспечивает защиту прав личности, стабильность и целостность ассоциации, вырабатывает единые для всех нормы, социальные, политические и экономические стандарты.
Становление полноценного гражданского общества предполагает построение правового государства, т.е. знание законов и норм, их соблюдение, осознание гражданами своих прав и использование их в повседневной жизни и деятельности. Решение этой задачи требует конкретных действий, направленных на изменение сложившегося в сознании и поведении граждан стереотипа «государство - право» на приоритет «право - государство».
Важнейшим фактором развития «новой экономики» становится широкое внедрение информационных и коммуникационных технологий во все сферы экономики и общества, повышение прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В этой связи развитие информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечение доступа к информационным ресурсам хозяйствующих субъектов, органов государственного и муниципального управления широких слоев населения, независимо от территориального расположения, является приоритетной задачей государственной политики на среднесрочную перспективу. «Построить экономику, основанную на знаниях, можно только обеспечив всех граждан полной информацией о прошлом и настоящем знании. Для России с ее огромными территориями и распределенными интеллектуальными ресурсами выход только один - максимально быстро развивать библиотеки - насыщать их электронной информацией, создавать базы всех ресурсов, имеющихся в каждой библиотеке, создавать и поддерживать инфраструктуру информационного обеспечения ученых, учителей, менеджеров, медицинских работников. Если мы хотим избежать дискриминации и предоставить всем гражданам страны равные возможности доступа к информации, приоритет должен быть отдан электронным ресурсам»* [Алфимов М.В. Электронные библиотеки - стратегический путь информационного обеспечения науки, образования и промышленности в России. Библиотековедение. 2004. № 4.].
Доступ к открытым информационным ресурсам становится основой осуществления гражданами контроля за деятельностью органов власти, за состоянием экономики, экологии, других сфер общественной жизни, основой для проявления их инициативной деятельности. А в целях предотвращения «информационного расслоения», в результате которого часть населения оказывается отрезанной от благ информационного общества, государство намерено прилагать постоянные усилия для повышения уровня образования населения в условиях быстро развивающихся информационных технологий.
В связи с этим предполагается, в частности, поддержка библиотек, создание на их базе общественных центров повышения компьютерной грамотности; развитие системы общественного доступа к сети Интернет; внедрение технологий «дистанционного образования» и «дистанционной информационной среды», развитие общедоступных справочных и образовательных порталов, «электронных библиотек» и «виртуальных музеев», включение их в единую систему информационных ресурсов, доступную в режиме «он-лайн» для разных уровней управленческой иерархии, а также для граждан и бизнеса.
Вопросы библиотечного обслуживания (а значит, и самого существования библиотек!) в муниципальных административных территориях разного уровня нашли отражение в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления...» (глава 3 «Вопросы местного значения», Статьи 14-16). И это представляется неслучайным.
Муниципальные (публичные, общедоступные) библиотеки в городах и сельской местности* [Общее понятие «муниципальная библиотека» относится к любой библиотеке как объекту собственности муниципального образования. Публичная (общедоступная) библиотека
- принадлежат местному сообществу, обслуживают местное сообщество, финансируются из местного бюджета. Публичная библиотека реализует в своей деятельности принцип общедоступности, что означает следующее:
•библиотекой можно пользоваться всем;
•пользоваться в непосредственной близости к дому;
• пользоваться с помощью данной библиотеки ресурсами других библиотек, как бы далеко они не были расположены] внесли огромный вклад в развитие местного самоуправления посредством своего взаимодействия с органами местной власти и с местным населением. Они традиционно являются особым сектором культурной и информационной сферы общественной жизни в России, составляя треть всей сети библиотек и обслуживая более 40% населения. Максимальная приближенность к людям и доступность позволяет выполнять им роль социального гаранта в получении знаний и информации, приобщении к культуре для самых широких слоев общества. В публичной библиотеке, как правило, «сходятся» многие потребности общества.
Становление местного самоуправления вызвало к жизни новые функции публичных библиотек. Начиная с конца 1990-х гг., они становятся общедоступными центрами информационной поддержки развития нового института, центрами правовой информации и правового просвещения граждан* [Информационные ресурсы - особый вид собственности муниципального образования, включающий отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах, важный элемент которых составляют библиотеки. Эта собственность муниципального образования используется для удовлетворения разнообразных потребностей местного населения, в том числе для предоставления социокультурных услуг, обеспечения доступа к информации, знаниям, культуре], обеспечивают доступ к разнообразной информации обо всех сторонах жизнедеятельности местного сообщества: местном бюджете и налогах, муниципальной собственности и структуре местной власти, правах и свободах граждан и др.
Еще выше эта роль библиотек на селе. Они помогают сельчанам (включая детей, молодежь, людей без работы, пожилых людей и др.) преодолевать информационный вакуум и синдром психологической изоляции. Даже самая малая библиотека, собирая местную историю как важнейший ресурс местного сообщества, накапливает интеллектуальный и информационный потенциал. Ориентация библиотек на сохранение самобытности, воспроизводство национальных, региональных и местных традиций направлена на защиту культуры как систему ценностей, вне которой существование человека не имеет смысла.
Посредством публичной библиотеки открывается взаимодействие в интерактивном режиме с другими библиотеками, архивами, музеями, средствами массовой информации, местными и федеральными властями, социальными службами, государственными и частными предприятиями и др.
Востребованость библиотек в последние годы не снижается, а в ряде регионов существенно возросла: людям необходима новая и актуальная литература, свободный доступ ко всем видам информации, получение образования и самообразования.
Органы местного самоуправления, ответственные за благополучие местного сообщества, правовое воспитание и просвещение граждан, обучение их основам организации жизни в новых условиях, приобщение к культуре и информации, не менее заинтересованы в развитии местной общедоступной библиотеки.
Однако демографические изменения, связанные с сокращением численности населения, особенно в небольших сельских поселениях, приводят к обеднению целых районов, соответственно - к снижению уровня финансирования библиотечного обслуживания. Библиотеки в этих условиях становятся малоэффективными учреждениями, не способными обеспечить доступность информации, знаний, культуры. Тем более что многие из них не комплектуются в нужном объеме (или вообще не комплектуются в последние 10-15 лет!), технологически не адаптированы к новым требованиям времени, не имеют технических средств.
В районах с малой плотностью населения принятие непопулярных решений, закрытие библиотек нередко становится необходимой мерой для местной власти.
2. Организация библиотечного обслуживания жителей муниципальных образований
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления ...» организация библиотечного обслуживания относится к вопросам местного значения, является предметом ведения и прямой обязанностью органов местного самоуправления поселений (Статья 14. Вопросы местного значения поселений: « ... 11) организация библиотечного обслуживания населения; 12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения; 17) формирование архивных фондов поселения...)»; муниципального района (Статья 15. Вопросы местного значения муниципального района: «19) организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора); 20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района)»; городского округа (Статья 16. Вопросы местного значения городского округа: «16) организация библиотечного обслуживания населения; 17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; 18) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа...)».
Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается (Статья 17, п.3).
При организации библиотечного обслуживания органы местного самоуправления содействуют реализации конституционных прав граждан на доступ к информации, знаниям, культуре и обязаны соблюдать принципы государственной и региональной культурной и библиотечной политики, требования стандартов, норм и правил.
2.1. Принципы территориальной организации муниципальных образований
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения («Об общих принципах организации...», Статья 10, п.1).
С 01.01.2006 г. на смену существующим муниципальным образованиям придут новые, двух уровней: городские и сельские поселения - муниципальные образования первого уровня; муниципальные районы - муниципальные образования второго уровня, в состав которых будут входить муниципальные образования первого уровня.
В соответствии со Статьей 11 названного закона границы муниципальных образований на территории субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничиваются между поселениями; территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.
В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
В границах сельского поселения могут находиться: один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).
Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения (с учетом плотности населения и доступности территории поселения) может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.
На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения; а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.
Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень отдельных муниципальных районов, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации.
Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий (Статья 16 настоящего Федерального закона); также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий (Статья 15 настоящего Федерального закона).
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований (равно как и разделение поселения), осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований (равно как и разделение муниципального района), осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов (Статья 13. Преобразование муниципальных образований, пп. 3, 4).
Пример: В рамках выполнения закона на территории Ленинградской области разработан законопроект «Об установлении границ муниципальных образований на отдельных территориях Ленинградской области и наделении их статусом городского, сельского поселения муниципального района», который коснулся двух районов - Выборгского и Всеволожского, определил границы и статус новых муниципальных образований на их территориях. На территории Выборгского района предполагается создать 8 муниципальных образований со статусом городских поселений и 6 - со статусом сельских поселений; на территории Всеволожского района (Всеволожский район, Колтушская волость и г.Сертолово) возникнут 8 муниципальных образований со статусом городских поселений и 13 - со статусом сельских.
Определение границ и статуса муниципальных образований происходит в зависимости от плотности населения на территориальных единицах. Так, муниципальное образование с плотностью населения менее 3000 человек образуют сельские поселения. Их в составе Ленинградской области будет 147. Территории с плотностью населения более 3000 человек образуют городские поселения (городские поселки и города). Таких в области - 63; 17 муниципальных районов области останутся в действующих административных границах.