Ю. И. Лейбо и д ю. н., проф

Вид материала

Учебник

Содержание Место законодательных органов в системе органов власти В регионе суще­ствует как однопалатная, так и двухпалатная организация за­конодательных органов. Однопалатные Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки Выборные должностные лица, комиссии, комитеты Председатели палат Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки Законодательная функция конгресса Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки Исключительным правом разработки и внесения проекта государственного бюджета пользуется правительство страны. Функции законодательных органов по контролю за деятель­ностью правительства Законодательные органы Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки

Подобный материал:

• Р. А. Хальфин 08. 12. 2006 г. N 6530-рх методические рекомендации, 1062.91kb.
• Программа студенческой олимпиады мгмсу по стоматологии 30. 10., 33.94kb.
• М. А. Рыбалко (отв редактор), проф, 973.68kb.
• Реферат циклу підручників «Україна в світовій політиці», 148.74kb.
• Колективу авторів у складі: проф. Гаращенко Ф. Г., проф. Закусило О. К., проф. Зайченко, 259.94kb.
• Программа по курсу "Уголовное право" / Сост проф. Б. С. Волков, проф. И. Д. Козочкин,, 638.15kb.
• Квалификационные тесты по дерматовенерологии Москва, 2267.11kb.
• Інформаційні технології в журналістиці: вітчизняний І світовий досвід Київ 2002, 8272.38kb.
• И научные учреждения второе переработанное и дополненное издание, 8298.18kb.
• Программа учебного курса «Международное право» для студентов, 747.97kb.

§ 4. Законодательные органы

Место законодательных органов в системе органов власти

Конституции большинства латиноамериканских стран, как старые, так и новейшие, определяют и закрепляют в правовой форме важную роль законодательных органов власти, предпола­гая, что путем принятия законодательства они должны опреде­лять политику государства, являться центром всей системы госу­дарственных органов; декларируют те начала, на которых долж­ны быть построены государственные органы. Но конституционный и фактический статус законодательных ассамблей в странах Ла­тинской Америки до недавнего времени настолько расходился, что реальное представление об их действительной роли мог дать лишь анализ всех основных факторов, воздействующих на зако­нодательные органы власти.

В период существования диктаторских режимов законодатель­ный орган иногда сохранялся, но ему отводилась особая роль в политической системе. Например, за время правления диктатора X. Гомеса в Венесуэле быгло принято семь конституций (1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929 и 1931 гг.). Все они отводили своеобразное место конгрессу, который должен был олицетворять некоторые атрибуты "представительной демократии". Формально конгресс быгл наделен полномочиями утверждать все эти многочисленные кон­ституции, принимать другие законы и избирать президента. Но фактически конгрессу отводилась роль канцелярии, которая лишь штамповала решения, навязываемые диктатором и угодные толь­ко ему.

В целом нет сомнения в том, что роль законодательных орга­нов стран Латинской Америки в системе государственных органов традиционно относительно слабая по сравнению с той, что игра­ли и пока еще продолжают играть в этой системе президент и правительство. Объясняется это различными факторами обществен­но-политической жизни латиноамериканских стран — социально-экономического, политического и исторического характера. Опре­деленным образом сказалось здесь и отсутствие в колониальный период их истории самостоятельных законодательных органов, длительное господство диктаторских режимов, незначительное развитие парламентских традиций и т. п.

Выдвигаемая зарубежными исследователями в качестве ос­новной теория о верховенстве парламента в странах Латинской Америки на практике не подтверждалась, что вынуждены были

власти, когда выезд президента за границу без официальной сан­кции конгресса рассматривается как халатное оставление им сво­его высокого государственного поста.

§ 4. Законодательные органы

признавать и многие исследователи. Так, например, американс­кие политологи В. Пирсон и Ф. Джилл, характеризуя роль законо­дательных органов власти в латиноамериканских странах, в свое время отмечали: "Несмотря на то, что конституционные системы стран Латинской Америки учреждают легислатуру с полномочия­ми издавать законы и определять государственную политику, кон­гресс реально не является центром политической жизни этих го­сударств. В Латинской Америке теория превосходства законода­тельного органа не более чем фикция".

Относительная слабость законодательных органов, конечно, не означала, что они полностью утратили свои полномочия и их значение в системе государственных органов было сведено к нулю. Однако сильная президентская власть, прямое участие прези­дента и правительства в законодательном процессе, способы дав­ления правительства на законодательный орган.власти — все это в значительной степени ограничивало и ограничивает полномочия этого органа, резко снижая его роль как представительного уч­реждения, которое должно определять основы всей государствен­ной политики, как это и предусмотрено многими конституциями.

Достаточно отметить, что в абсолютном большинстве стран Латинской Америки правом созыва специальных сессий законо­дательных органов власти по-прежнему обладает президент. Пра­вовыми нормами и сложившейся политической практикой специ­ально устанавливается, что законодательство, осуществляемое конгрессом, должно следовать направлениям, намеченным и оп­ределяемым в президентских посланиях. Иными словами, зако­нодательная деятельность конгресса фактически привязана к ус­тановкам и политическим направлениям, навязываемым испол­нительной властью.

В настоящее время было бы слишком упрощенным считать, что законодательные органы латиноамериканских стран выступа­ют в роли так называемых "каучуковых" учреждений, которые только штампуют решения, предлагаемые президентом и его пра­вительством. В условиях неуклонно растущей демократизации политического режима, перехода в ряде стран президентской вла­сти в руки демократически настроенных прагматиков большин­ство законодательного органа может сыграть свою решающую роль, препятствуя или, наоборот, способствуя осуществлению радикаль­ных социально-экономических и политических реформ, продикто­ванным общим ходом исторического развития. В качестве приме­ра укажем на процессы демократизации в таких странах, как Аргентина, Бразилия, Чили, Никарагуа, Перу, Панама и др. Не­малая роль в этом процессе принадлежит законодательным орга­нам власти. И совершенно очевидно, что их роль в странах Ла­тинской Америки постепенно меняется. Из "каучуковых" учреж­дений они превращаются в работающие органы, зачастую способные соревноваться с президентской властью по силе воз­действия на общественное мнение, а следовательно, на всю внут­

Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки

Структура

Структура латиноамериканских законодательных органов

в максимальной степени приспособлена к осуществлению посред­ством законодательства воли правящих групп. В регионе суще­ствует как однопалатная, так и двухпалатная организация за­конодательных органов. Однопалатные законодательные орга­ны образуются в Коста-Рике, Гаити, Гватемале, Сальвадоре, Гондурасе, Панаме, Парагвае и, как правило, называются На­циональная или Законодательная ассамблея. Законодательные органы такой структуры существуют в основном в небольших слаборазвитых странах Латинской Америки. Часто на практике они выступают там в роли откровенного придатка сильной пре­зидентской и правительственной власти (Гватемала, Гондурас, Гаити, Парагвай).

В подавляющем большинстве латиноамериканских стран пар­ламент имеет двухпалатную структуру и часто именуется Наци­ональным конгрессом. В первую очередь бикамерализм присущ федеративным государствам (Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла). Он быгл откровенно заимствован у Соединенного Шта­тов Америки, скопирован с американского Конгресса и функцио­нирует во многом по его меркам.

Законодательные органы власти стран Латинской Америки формируются на основе конституционных норм, специальных из­бирательных законов и складывавшихся годами обычаев.

риполитическую жизнь страны. И хотя очевидно, что институт латиноамериканского "суперпрезидента" еще очень силен и ему нет пока серьезной государственно-правовой альтернативы, зако­нодательные органы власти стран Латинской Америки все же набирают опыт демократической парламентской процедуры, активно выходят из состояния прямого подчинения сильной пре­зидентской власти, привлекая к своей деятельности внимание широких слоев общества, при этом активно заимствуя опыт раз­витых демократических государств и внося в мировой демократи­ческий процесс свое национальное, чисто латиноамериканское. Органы законодательной власти стран Латинской Америки, бе­зусловно, стремятся играть ведущую роль в системе государствен­ных органов, пытаясь определять основы государственной поли­тики. Эта тенденция, по всей вероятности, будет доминировать и в последующие годы, поскольку поворот в сторону установления в Латинской Америке новых диктаторских режимов в их старом, традиционном варианте просто невозможен. Разумеется, полити­ческая динамика латиноамериканских стран может довольно су­щественно меняться в зависимости от изменений в расстановке политических сил, что определяется нестабильностью экономи­ческой и политической ситуации в абсолютном большинстве стран этого региона.

§ 4. Законодательные органы

Порядок формирования

Общепризнанной конституционной нормой является то, что голосование признается одновременно и правом и обязанностью гражданина, причем избирательное право является всеобщим, свободным, тайным и прямым для избрания законодательных органов. В соответствии с конституционными положениями ак­тивным избирательным правом обладают граждане, мужчины и женщины, достигшие 18-летнего возраста, обладающие поли­тической дееспособностью, т. е. не лишенные по решению суда каких-либо гражданских прав, в том числе права голоса, заре­гистрированные в избирательном списке. При этом в понятие обя­зательности голосования включается следующее: зарегистрировать­ся в избирательном списке; выполнять в обязательном порядке и безвозмездно избирательные функции, в том числе при необхо­димости участвовать в работе по проведению выборов (отказ мо­жет быть допустим лишь тогда, когда он обоснован уважительной причиной или чрезвычайными обстоятельствами, доказанными за­интересованным лицом в органе, который распорядился о его на­значении); голосовать на выборах в избирательном пункте по ме­сту жительства.

Права избирать лишаются в случаях: привлечения к уголов­ной ответственности за преступление, влекущее за собой отбыва­ние наказания в виде лишения свободы, начиная с момента выда­чи приказа о взятии под стражу; лишения в судебном порядке прав или пребывания в государственных или частных приютах для наркоманов или душевнобольных; решения о бродяжничестве или постоянном пьянстве, вынесенного в предусмотренном зако­ном порядке, если впоследствии не было восстановления в пра­вах; уклонения от суда и следствия с момента выдачи ордера на арест и до истечения срока давности уголовного преследования; вынесения окончательного приговора о приостановлении или ли­шении политических прав, если впоследствии не было восстанов­ления в правах, и в других случаях, предусмотренных действую­щим законодательством.

В федерациях применяется принцип, в соответствии с кото­рым депутаты законодательных собраний штатов или провинций не могут быть избраны федеральными депутатами или сенатора­ми в течение всего времени исполнения своих обязанностей. Так­же не могут быть избраны председателями муниципальных сове­тов лица, осуществляющие функции исполнительной власти на ином уровне. Члены Центральной избирательной комиссии, комис­сий субъектов федераций, а также окружных избирательных ко­миссий не могут быть избраны членами законодательных органов власти. Обычно закон требует, чтобы они освободили должности в органах по проведению выборов не позднее чем за шесть месяцев до их проведения.

Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки

Порядок формирования законодательных органов власти ус­танавливается текстами латиноамериканских конституций. В ос­нове латиноамериканского избирательного права лежат принци­пы всеобщего, равного и прямого избирательного права при сво­бодном, но обязательном голосовании. В случае нарушения принципа обязательного голосования гражданин может быть под­вергнут штрафу. Кроме того, его благонадежность по отношению к действующим конституционным властям может быть поставлена под сомнение. От участия в выборах освобождаются: умалишен­ные; лица, находящиеся в местах заключения по приговору суда; лишенные политических прав (в том числе избирательного) по приговору соответствующего суда; военнослужащие рядового со­става; лица, не имеющие постоянного места жительства, и неко­торые другие категории граждан. Отдельные страны устанавли­вают обязательность голосования только до достижения 70 лет; избиратели старше 70 лет могут голосовать факультативно. Ак­тивное избирательное право предоставляется, как правило, с 18 лет (на Кубе и в Никарагуа — с 16 лет). В некоторых странах избиратели могут голосовать с 16 лет факультативно, а с 18 — в обязательном порядке.

К кандидатам на выборную должность в Конгрессе или Ас­самблее предъявляются, кроме того, определенные требования: необходимо иметь национальное гражданство, достичь определен­ного возраста, проживать в округе, от которого баллотируется кандидат, в течение определенного времени (от 1 года до 10 лет). Например, депутаты Национальной ассамблеи представителей Панамы должны иметь панамское гражданство в течение не ме­нее 10 лет, предшествующих выборам, быть не моложе 28 лет, не быть осужденными за преступление, направленное против об­щества и свободы, не быть лишенными избирательных прав, про­живать в избирательном округе не менее 1 года.

Требования к членам Палаты депутатов Аргентины следую­щие: быть старше 25 лет, не менее четырех лет являться гражда­нином республики, быть уроженцем провинции или на протяже­нии двух лет, непосредственно предшествующих выборам, про­живать в провинции, от которой кандидат баллотируется.

К членам Сената обыгчно предъявляются повышенные тре­бования: необходимо достичь 30-летнего возраста, в течение ше­сти лет быть аргентинским гражданином, иметь ежегодный доход не менее 2 тыс. песо, быть уроженцем провинции или проживать в ней не менее двух лет, предшествующих выборам.

Палаты представителей обычно избираются на четыре года и обновляются полностью или наполовину. Палата представителей избирается по соответствующим избирательным округам в зави­симости от численности населения.

Для избрания членом Национального конгресса Перу необхо­димо удовлетворять следующим требованиям: быть перуанцем по рождению, пользоваться избирательным правом, быть не моложе

§ 4. Законодательные органы

35 лет при избрании в Сенат и 25 лет при избрании в Палату депутатов. Депутатами не могут быть избраны действующий пре­зидент, министры правительства, префекты, супрефекты, губер­наторы, члены судов и прокуратуры, государственные служащие, находящиеся на действительной военной службе. Перечисленные лица, намеревающиеся выдвинуть свою кандидатуру на парла­ментских выборах, должны оставить свои посты не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

Выборные должностные лица, комиссии, комитеты

В странах с двухпалатной организацией конгресса каждая палата имеет своих выборных должностных лиц. В нижней палате это обычно председатель, один или два вице-председателя, сек­ретарь и казначей. Эти лица избираются членами данной палаты простым большинством голосов на определенный срок и могут быть переизбраны. В Мексике, например, должностные лица нижней палаты избираются на последнем заседании каждого месяца с тем, чтобы вступить в должность в следующем месяце. В странах, где имеется вице-президент, он по аналогии с американской системой председательствует в сенате, но не обладает правом голоса, за исключением случаев, когда голоса депутатов разделились поров­ну. Во всех остальных странах председатель сената, один или два его заместителя, секретарь и другие должностные лица избира­ются на пленарном заседании сената.

Председатели палат обладают значительными полномочиями не только по руководству палатами, но и по осуществлению всей законодательной процедуры. В отдельных странах они даже упол­номочены назначать членов временных или постоянных комитетов палат. Чаще всего такие назначения подлежат утверждению де­путатами на пленарном заседании соответствующей палаты. По­мимо этих важнейших полномочий председатели палат назначают докладчиков по различным вопросам, подлежащим обсуждению в палате, обладают правом по своему усмотрению ограничивать парламентские дебаты, предлагать на рассмотрение депутатов проекты решений и резолюций по различным вопросам и т. п.

В странах с однопалатной организацией законодательного органа его председатель практически полностью контролирует не только сам законодательный процесс (регулируя даже продолжи­тельность сессий, назначая докладчиков и постоянные комитеты), но и политический характер принимаемого законодательства. В большинстве случаев председатель — это депутат, принадлежа­щий к партии президента страны и полностью проводящий его политическую линию. При такой системе оппозиция в законода­тельном органе практически лишена возможности иметь своих представителей в постоянных комитетах и каким-то образом вли­ять на предварительную подготовку и рассмотрение законопроек­та. Такой деспотический контроль председателя палаты за всем

Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки

содержанием ее деятельности позволяет проводить через конг­ресс выгодное и нужное правительству и лично президенту зако­нодательство.

Латиноамериканские законодательные органы (каждая из палат) имеют свою комиссию по работе палаты, в которую вхо­дит председатель палаты, его заместители, а также руководите­ли парламентских фракций или блоков. Ее возглавляет председа­тель палаты. Обычно такая комиссия собирается на заседания не реже одного раза в неделю в период сессии законодательного орга­на и по мере необходимости — после ее окончания. Функции та­кой комиссии заключаются в подготовке планов работы палаты, проекта повестки дня сессии с пунктами, которые могут быть пред­ложены законодателям, в получении информации о состоянии об­суждения вопросов в постоянных комиссиях, в обеспечении прак­тических мер для эффективного проведения общих дебатов. При определении общей повестки дня сессии комиссия детально об­суждает и утверждает каждый пункт. Планы работы палаты и повестка дня каждого заседания, предложенные комиссией, ут­верждаются на открытых заседаниях всей палаты.

Большую роль в структурной организации палат играют по­стоянные комитеты. Эти комитеты образуются как в палате пред­ставителей, так и в сенате. Количество постоянных комитетов, их номенклатура, полномочия и порядок работы обычно регулиру­ются регламентами палат. В регламентах палат также предусмот­рен перечень постоянных комиссий, которые образуются палата­ми, и их численный состав. В частности, регламент Палаты депу­татов Аргентины предусматривает образование 26 постоянных комиссий, каждая из которых состоит из 15 членов. Редким ис­ключением является регулирование конституцией страны количе­ства и названия постоянных комитетов. Так, например, Конститу­ция Эквадора 1977 г. устанавливает, что Национальная палата представителей образует четыре постоянные законодательные комиссии в составе пяти депутатов каждая: 1) по гражданским и уголовным вопросам; 2) по труду и социальным вопросам; 3) по финансово-бюджетным и банковским вопросам; 4) по промышлен-но-аграрным, экономическим и торговым вопросам. По сложив­шейся парламентской практике, хотя такое правило в регламен­тах и не закреплено, комитеты сосредоточивают в своих руках основную часть действительной законодательной работы, поскольку все законопроекты после официального внесения в палату пере­даются на рассмотрение в соответствующий постоянный комитет, который фактически по своему усмотрению дорабатывает и до­полняет законопроект, может даже радикально изменить его как по форме, так и по содержанию. Кроме того, комитет обладает правом законодательной инициативы, от своего имени внося на рассмотрение палаты подготовленные законопроекты.

Конституциями или специальными законами предусматрива­ется образование специальных комитетов по расследованию,

§ 4. Законодательные органы

компетенция, формы деятельности и состав которых могут зна­чительно отличаться: от расследования отдельных вопросов, вхо­дящих в компетенцию законодательного органа власти, до рас­следования антигосударственной деятельности. Так, в Аргенти­не существовал комитет палаты депутатов по расследованию антиаргентинской деятельности, обладавший полномочиями чис­то репрессивного характера: с помощью вооруженных сил коми­тет имел право осуществлять аресты неугодных правительству лиц и даже возбуждать их уголовное преследование. Латиноаме­риканские законодательные органы образуют значительное коли­чество временных и специальных комитетов. Из специальных комитетов можно отметить так называемые "партийные" комите­ты, которые обычно состоят из депутатов, принадлежащих к од­ной политической партии и входящих в одну фракцию. Это могут быть комитеты по проведению партией избирательных кампаний, комитеты по разработке партийной политики и др. Иногда в зако­нодательных органах Латинской Америки создаются специально вспомогательные комитеты, включающие не только одних де­путатов. Например, в Национальном конгрессе Чили в течение некоторого времени существовало специальное Бюро информа­ции Сената, куда входили видные экономисты, юристы, ряд по­литических деятелей и т. п. Это Бюро проводило самостоятельное исследование деятельности различных административных орга­нов и предоставляло необходимый информационный материал для сенаторов. Только за период 1967—1968 гг. из 363 исследований, проведенных Бюро информации, 329, или 91%, были сделаны по просьбе сенаторов от оппозиции. Комитетская система позволяет президентам латиноамериканских стран довольно эффективно осуществлять контроль за законодательством и в целом за работой высшего представительного органа. Эта система надежно блоки­рует возможное нежелательное для правительства законодатель­ство, искусственно фильтруя или задерживая законопроекты, внесенные оппозицией. Концентрация практически всей реальной законодательной работы в постоянных комитетах, все большая гипертрофия их полномочий, подчиненный характер комитетов по отношению к правительству — все это наглядно свидетель­ствует о новой системе взаимоотношений законодательных орга­нов с другими отраслями власти.

В законодательных органах ряда латиноамериканских стран образуется так называемая постоянная комиссия, которая дей­ствует в период между сессиями законодательного органа. Она назначается соответствующими палатами из примерно равного числа депутатов и сенаторов на последнем заседании перед пар­ламентскими каникулами. Для каждого члена постоянной комис­сии назначают по одному заместителю. Постоянная комиссия в период между сессиями принимает на себя некоторые полномо­чия законодательного органа. В частности, она может: давать согласие на использование исполнительной властью националь­

Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки

ной гвардии и вооруженных сил в соответствии с законом и кон­ституцией; принимать в надлежащих случаях присягу у прези­дента страны, членов верховного суда и других должностных лиц, которые должны приносить такую присягу перед членами законодательного органа; принимать в период между сессиями законопроекты, направляемые в палаты, и передавать их для заключения в постоянные комитеты палат для рассмотрения на ближайшей сессии; созывать по своей инициативе или по пред­ложению исполнительной власти внеочередные сессии законода­тельного органа, причем решение в обоих случаях принимается большинством в 2/3 присутствующих членов. В решении о созы­ве указывается вопрос или вопросы, вносимые на рассмотрение внеочередной сессии: об одобрении или отказе в одобрении сде­ланных президентом республики назначений членов верховного суда вместо выбывших; о предоставлении отпуска президенту республики и назначении лица, исполняющего его обязанности на этот период; о предоставлении отпуска членам верховного суда; об утверждении произведенных президентом республики назначений послов, дипломатических представителей, генераль­ных консулов, высших должностных лиц казначейства, высших должностных лиц армии, флота и военно-воздушных сил в по­рядке, установленном законом.

Полномочия

Объем полномочий представительных органов стран Латинс­кой Америки, закрепленный конституциями и реально осуществ­ляемый на практике, весьма различен в зависимости от формы политического режима, установленного в стране. Наиболее зна­чительны и реально выражены эти полномочия в странах с либе­рально-демократическим режимом, в наибольшей степени огра­ничены и формализованы — в условиях авторитарных режимов, когда наряду с представительными органами аналогичные функ­ции осуществляет правительство, его глава — президент либо правящая политическая партия или группировка.

Основные наиболее характерные полномочия конгресса или ассамблеи в странах Латинской Америки можно представить сле­дующим образом:

• принятие и изменение конституции и законов страны; утверждение государственного бюджета и распределение го­сударственных финансовых ассигнований;

• образование ряда государственных органов, избрание долж­ностных лиц и контроль за их деятельностью;

• судебные полномочия;

• полномочия в области осуществления внешней политики го­сударства.

Законодательная функция конгресса включает в себя приня­тие кодексов и законов общего характера, законов по налогообло­

§ 4. Законодательные органы

жению, о национальном бюджете, об одобрении получения или предоставления займов, законов, регулирующих внешнюю и внут­реннюю торговлю, развитие сельского хозяйства и промышленно­сти, трудовые и имущественные отношения, социальное страхо­вание, установление общего порядка получения и утраты граж­данства и т. п. Обычно конституциями устанавливается раздельная компетенция сената и палаты представителей, если в стране ус­тановлена бикамеральная система. В данном случае закрепляется исключительная компетенция той или другой палаты. Консти­туции латиноамериканских стран, как правило, не фиксируют вопросы, по которым конгресс не может законодательствовать. Однако в некоторых странах он может делегировать свои полно­мочия правительству.

Официальная доктрина утверждает, что конгресс как выс­ший законодательный орган может теоретически законодатель­ствовать по любым вопросам. Тем не менее в ряде государств конгрессу запрещено законодательствовать по вопросам, нахо­дящимся в исключительной компетенции правительственных органов, требовать от правительства информацию об инструкци­ях, данных дипломатическим представителям, и о переговорах секретного характера и т. п.

Так, в соответствии с Конституцией Мексики (ст. 130) Конг­ресс не вправе издавать законы, разрешающие или запрещаю­щие какую-либо религию. Объясняется это традиционно сложив­шимися отношениями между церковью и государством и особым правовым положением католической церкви. Одновременно этой же статьей Конституции устанавливается норма, согласно кото­рой только законодательные органы субъектов мексиканской фе­дерации — штатов — имеют право устанавливать согласно мест­ным потребностям наибольшее число служителей религиозных культов. Священнослужители по Конституции лишены активного и пассивного избирательного права и, следовательно, не могут прямо участвовать в формировании законодательного органа или в его работе в качестве депутата.

Все латиноамериканские конгрессы имеют право объявлять войну и ратифицировать договор о мире, причем для одобрения таких договоров требуется обычно квалифицированное большин­ство в 2/3 голосов всего состава законодательного органа власти. Из других важнейших полномочий законодательных органов сле­дует отметить: полномочия, связанные с точным определением контингента вооруженных сил в стране, а также регулирование их организации; право посылки войск за границу; разрешение на проход иностранных войск через национальную территорию и др.

Помимо законодательства по общим и специальным вопро­сам важнейшими полномочиями латиноамериканских законодатель­ных органов является утверждение государственного бюджетпа и распределение государственных финансовых ассигнований. По Конституции Чили 1980 г. законы, касающиеся налогов, бюджета

Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки

государственных служб, также призыва в армию, могут исхо­дить только от Палаты депутатов, законы об амнистии и помило­вании — только от Сената.

Исключительным правом разработки и внесения проекта государственного бюджета пользуется правительство страны. Некоторые новейшие конституции Латинской Америки вводят даже специальные разделы, посвященные государственному бюд­жету, причем особо выделяют конституционную норму о том, что формулирование основных направлений проекта государственно­го бюджета является прерогативой исполнительной власти. При­нятие государственного бюджета в его доходной и расходной частях — прерогатива законодательной отрасли власти, и пре­зидент в данном случае лишен права вето. Редкой конституци­онной особенностью является императивное назначение опреде­ленной расходной части бюджета. Так, например, Конституция Эквадора 1977 г. устанавливает, что не менее 30% расходной ча­сти бюджета должно быть предназначено на нужды образования и ликвидацию неграмотности.

Неоднозначны полномочия латиноамериканских законодатель­ных органов по формированию других высших государственных органов, выборам некоторых должностных лиц и осуществлению контроля исполнительной власти. В компетенцию законодатель­ных органов стран Латинской Америки входит официальное из­брание президента и вице-президента страны при определенных условиях. Такие условия обычно оговариваются в конституциях и возникают тогда, когда ни один из кандидатов на эти должности не набрал требуемого законом большинства голосов или два кан­дидата получили абсолютно равное число голосов избирателей. В этом случае из двух кандидатов, набравших большинство или равное число голосов, конгресс путем тайного голосования изби­рает президента. Разумеется, это устанавливается при условии, что в конституции не оговорено проведение второго тура всеоб­щего голосования.

В ряде стран конгрессу предоставлено право избирать со­став верховного суда страны, причем в большинстве случаев кан­дидатуры на пост судей Верховного суда отбираются и представ­ляются на рассмотрение конгресса правительством. В тех стра­нах, где государство обладает правом активно участвовать в замещении постов высших религиозных должностных лиц, эта фун­кция находится в ведении конгресса и, как правило, осуществля­ется исключительно конгрессом без вмешательства исполнитель­ной отрасли власти. Конгресс в этом случае представляет на ут­верждение церковного руководства кандидатуры духовных лиц на посты архиепископа и епископов в соответствии с установлен­ными правилами.

Законодательному органу власти предоставлено право при­нимать отставку у действующего президента и назначать лицо для временного исполнения обязанностей, а также назначать вне­

§ 4. Законодательные органы

очередные президентские выборы. Причем законодательный орган может отказаться принять отставку президента, если сочтет мо­тивы его отставки неубедительными или не соответствующими общему политическому положению в стране.

Функции законодательных органов по контролю за деятель­ностью правительства осуществляются в нескольких направле­ниях. К ним можно отнести участие конгресса в назначении неко­торых должностных лиц, ратификации договоров, подписанных правительством, в проведении различных расследований деятель­ности высших правительственных чиновников. Официально это обосновывается тем, что конгресс может обязать членов кабинета министров отвечать на поставленные депутатами вопросы или давать объяснения по поводу результатов парламентских рассле­дований. Таким правом обладают законодательные органы Боли­вии, Бразилии, Колумбии, Эквадора, Мексики, Панамы, Вене­суэлы и некоторых других. Причем министры — члены правитель­ства могут присутствовать на заседаниях конгресса по собственной инициативе, выступать с сообщениями, участвовать в дебатах, давать разъяснения, отвечать на вопросы депутатов и т. д. Конг­ресс со своей стороны правомочен делать министрам запросы в устной или письменной форме и требовать на них ответа в уста­новленной форме.

В латиноамериканской системе законодательной деятельнос­ти уже складывается такая практика, когда министры правитель­ства довольно часто по требованию палат разъясняют мотивы своей деятельности, демонстрируют степень ее эффективности и в то же время сами активно участвуют в дебатах по ключевым аспек­там законодательства. Это существенно отличается от североаме­риканской системы, где члены кабинета могут приглашаться только на специальные парламентские слушания постоянных комитетов конгресса.

Регламентами законодательных органов власти предусматри­вается порядок участия в работе палат членов исполнительной отрасли власти. Прежде всего, министры правительства могут присутствовать и принимать участие в любом заседании палаты. Разумеется, они могут присутствовать на заседании палаты, если обсуждаются вопросы, имеющие отношение к деятельности их министерства. В этом случае они обладают самым широким пра­вом выступлений на заседании палаты, могут задавать различ­ные вопросы и т. п. Депутаты вправе требовать от любого мини­стра объяснений по поводу деятельности его департамента. Если возникает такая необходимость, то сообщения министров предс­тавляются в письменном виде.

Законодательные органы стран Латинской Америки облада­ют правом выдвигать против ^гтенов правительства и других высших должностных лиц государства так называемые офици­альные обвинения, которые должны быть поддержаны специаль­ным большинством палат и могут привести к отставке данного

Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки

должностного лица. Осуществление этой прерогативы законода­тельным органом власти — явление довольно редкое.

Палаты законодательного органа власти имеют полномочия привлекать к так называемой политической ответственности высших должностных лиц государства при совершении ими раз­личных правонарушений и должностных преступлений. К такой ответственности могут быть привлечены президент республики, члены правительства, сенаторы и депутаты, члены верховного суда и других высших судов, главы административных департа­ментов, генеральный прокурор, послы и другие высшие государ­ственные служащие. Для применения наказаний палата депутатов после предварительного одобрения установленным законом боль­шинством голосов и выполнения соответствующей процедуры, включающей обязательное заслушивание обвиняемого, обраща­ется с утвержденными обвинениями в палату сенаторов. Сенат выступает в роли своеобразного суда присяжных, решая вопрос о виновности или об отсутствии таковой у обвиняемого. В случае отрицательного решения палаты депутатов или сената рассмотре­ние вопроса в отношении данного лица прекращается, но это не препятствует возбуждению дела по обвинению в совершении пре­ступления после окончания срока пребывания обвиняемого в дол­жности, так как данное решение палаты никоим образом не пред­решает вопроса об основании обвинения. В случае положительно­го решения обеих палат обвиняемый передается компетентным властям, которые действуют согласно закону.

Результатом политического осуждения высших государствен­ных служащих палатами законодательного органа является офи­циальное отстранение с должностей и постов, запрещение в даль­нейшем занимать должности и посты либо запрещение выполнять поручения любого характера на государственной службе. Решения по обвинению высших государственных служащих, принятые па­латами законодательного органа, обжалованию не подлежат. При наличии оснований для уголовного преследования обвиняемое лицо по решению законодательного органа отстраняется от должности и передается в распоряжение уголовного суда. Если суд выносит оправдательный приговор, оправданное лицо может вернуться к исполнению своих функций. Если суд выносит обвинительный при­говор и речь идет о преступлении, совершенном в период выпол­нения должностных обязанностей, помилование осужденного не допускается. По гражданским делам, возбужденным против го­сударственных служащих, а равно депутатов и сенаторов, спе­циального решения палат не требуется. Уголовное наказание при­меняется в соответствии с действующим уголовным законодатель­ством, и если совершение преступления принесло преступнику материальную выгоду или нанесло имущественный вред либо ущерб, то наказание должно устанавливаться в зависимости от полученной выгоды и необходимости возместить вред и ущерб, причиненный незаконными действиями. На депутатов и сенато­

§ 4. Законодательные органы

Парламентская процедура. Законотворческая деятельность

Парламентская процедура в латиноамериканских странах в основном заимствована из американской и частично французс­кой практики. Обычно правила парламентской процедуры зак­реплены в регламентах, принимаемых самими законодательны­ми органами. Редким исключением является закрепление отдель­ных положений парламентской процедуры текстами основных законов (Эквадор). Сессия правомочна, если присутствует более половины состава депутатов. Предусматривается наложение спе­циальных наказаний для депутатов, отсутствующих на сессии без уважительных причин или без специального разрешения пред­

ров распространяются положения законов об административной ответственности государственных служащих, устанавливающих их обязанности в целях обеспечения законности, честности, добросо­вестности, беспристрастности и эффективности осуществления та­ковых.

Возбуждение дела о привлечении к политическому суду па­латами законодательного органа может иметь место в период вы­полнения должностных обязанностей, а также в течение последу­ющего установленного законом срока (обычно в течение одного года). Соответствующее наказание применяется в течение года с момента начала указанной процедуры. Ответственность за преступ­ления, совершенные депутатом или сенатором в период пребыва­ния в должности, имеет место лишь в сроки, установленные уго­ловным законом, причем этот срок может различаться в зависи­мости от тяжести совершенного преступления.

В странах с двухпалатной организацией парламента ратифи­кация международных договоров является прерогативой верхней палаты — сената (по аналогии с американской системой). Латино­американские конгрессы имеют право объявления войны и заклю­чения мира. Обычно это право они могут осуществлять квалифи­цированным большинством голосов. Временное использование во­оруженных сил для отражения внезапного нападения на страну может осуществляться президентом в качестве главы государства, но с последующим созывом сессии парламента и утверждением данного решения. Законодательные органы стран Латинской Аме­рики могут принимать специальные резолюции и заявления по внешнеполитическим проблемам.

Законодательные органы власти имеют право осуществлять свои собственные внешние связи с парламентами зарубежных стран. Чаще всего эти контакты происходят путем обмена делега­циями парламентариев, визитов отдельных депутатов в зарубеж­ные страны. Такие визиты, как правило, способствуют усилению взаимопонимания между странами, установлению деловых взаи­моотношений между парламентариями различных стран.

Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки

седателя палаты. В двухпалатных законодательных органах пре­дусматриваются совместные сессии обеих палат. Конституции обычно закрепляют перечень вопросов, которые могут рассмат­риваться и решаться только на совместных сессиях. Это та­кие вопросы, как принятие поправок к конституции, принятие отставки президента, вице-президента, назначение лица, вре­менно исполняющего обязанности президента, предоставление чрезвычайных полномочий президенту, выборы судей верховно­го суда и ряд других.

Законодательные органы осуществляют свои полномочия в течение определенного периода времени, зафиксированного в конституциях; их досрочный роспуск не предусмотрен.

Общей же нормой является то, что законодательный орган выполняет свои функции в течение такого периода времени, на который он был избран. Чаще всего досрочный роспуск законода­тельных органов власти осуществлялся в результате государствен­ных переворотов, после чего они не функционировали иногда в течение нескольких лет.

В некоторых конституциях прямо предусмотрено участие президента страны в сессиях законодательного органа. Например, ст. 69 Конституции Мексики закрепляет положение о том, что при открытии очередной сессии Конгресса присутствует Прези­дент Республики, который представляет письменный отчет об об­щем положении дел в государственном управлении страной.

Регламентами палат большинства латиноамериканских стран предусмотрено обсуждение законопроекта в двух чтениях. В стра­нах, где предусмотрено три чтения законопроекта (таких мень­шинство), второе и третье чтение сводится только к формально­му провозглашению названия законопроекта, а обсуждение по существу осуществляется только при первом чтении. Регламента­ми палат предусмотрена также возможность принятия законопро­екта сразу после первого чтения. С этой целью возможно преоб­разование всей палаты в один постоянный комитет (так называемый комитет всей палаты) и принятие законопроекта без дополнитель­ных формальностей. По законопроекту обычно проводится откры­тое голосование, если палата не постановит иное. Для избрания некоторых должностных лиц, особенно если конгресс в специаль­но оговоренных случаях избирает президента или лицо, его заме­щающее, предусматривается проведение закрытого голосования.

Обычные законопроекты по регламенту одобряются простым большинством голосов присутствующих депутатов. Конституцион­ные законы требуют одобрения большинства списочного состава палаты, если законом не предусмотрено квалифицированное боль­шинство в 2/3 голосов. В двухпалатных законодательных органах одобренный одной палатой законопроект поступает на рассмотре­ние другой палаты, в которой процедура рассмотрения законо­проекта и ее основные стадии повторяются. При этом вторая па-

§ 5. Местное самоуправление

лата может принять или не принять законопроект, поступивший к ней на рассмотрение, внести исправления, добавления и т. д. Если вторая палата полностью отказывает в одобрении законопро­екта, он не должен больше рассматриваться на данной сессии. Если вторая палата одобряет законопроект, но вносит в него свои поправки, то законопроект возвращается в палату, от которой он исходил, с изложением причин его частичного отклонения или изменения. Если палата — инициатор законопроекта соглашается с внесенными второй палатой изменениями, проект принимается окончательно. Если же палата не согласна с этими изменениями, тогда вступает в действие "принцип челнока", и палаты обсужда­ют внесенные поправки до тех пор, пока не будет найдено комп­ромиссное решение.

Каждая из палат вправе без участия другой принимать резо­люции по хозяйственным вопросам, связанным с внутренним рас­порядком палаты; осуществлять связь с другой палатой и с испол­нительной властью посредством комиссий, избранных из своего состава; назначать служащих секретариата палаты и устанавли­вать внутренний распорядок секретариата; принимать решения о внеочередных выборах для замещения вакантных мест членов па­латы.

Законопроекты, одобренные обеими палатами, передаются президенту для промульгации.

Заключительная стадия законодательного процесса — опуб­ликование акта в официальном издании за подписью президента. Закон считается официально вступившим в силу (если в самом тексте не оговорено иное) только после появления в официаль­ном издании за подписью президента. Официальная доктрина при этом исходит из того, что закон может считаться действующим лишь после ознакомления с ним широких слоев населения.