Ю. И. Лейбо и д ю. н., проф

Вид материала

Учебник

Содержание Система местных государственных органов Глава 21. Основы конституционного права КНР Глава 21. Основы конституционного права КНР Органы районов национальной автономии Глава 21. Основы конституционного права КНР Глава 22. Основы конституционного права Индии

Подобный материал:

• Р. А. Хальфин 08. 12. 2006 г. N 6530-рх методические рекомендации, 1062.91kb.
• Программа студенческой олимпиады мгмсу по стоматологии 30. 10., 33.94kb.
• М. А. Рыбалко (отв редактор), проф, 973.68kb.
• Реферат циклу підручників «Україна в світовій політиці», 148.74kb.
• Колективу авторів у складі: проф. Гаращенко Ф. Г., проф. Закусило О. К., проф. Зайченко, 259.94kb.
• Программа по курсу "Уголовное право" / Сост проф. Б. С. Волков, проф. И. Д. Козочкин,, 638.15kb.
• Квалификационные тесты по дерматовенерологии Москва, 2267.11kb.
• Інформаційні технології в журналістиці: вітчизняний І світовий досвід Київ 2002, 8272.38kb.
• И научные учреждения второе переработанное и дополненное издание, 8298.18kb.
• Программа учебного курса «Международное право» для студентов, 747.97kb.

§ 5. Административно-территориальное устройство и национальная автономия. Местное управление и самоуправление

По форме административно-территориального устройства КНР является централизованным унитарным государством, вклю­чающим в себя автономные национально-территориальные обра­зования. Вопросы административно-территориальной организации государства и территориальной дислокации публичной власти все­гда находились в Китае в центре внимания, поскольку от пра­вильного решения этой проблемы в огромной по территориаль-ны₁м масштабам и численности населения многонациональной стра-не¹ во многом зависит целостность самого государства и его социальная стабильность. За период, прошедший после образова­ния КНР, территориальное устройство Китая не претерпело се­рьезных изменений и предусматривает трехзвенную систему ад­министративного деления на провинциальное, уездное и волост­ное звенья. На определение формы территориального устройства в Китае повлияло множество различных факторов: историчес­ких, социально-экономических, национально-демографических, на­личие языково-диалектных барьеров, а также сложившиеся в Китае многовековые традиции государственного управления. Но главное внимание при этом уделялось задаче сохранения едино­го, целостного и неделимого Китая, сдерживанию тенденций се­паратизма регионов, повышению эффективности государственно­го и социального управления, что в специфических условиях Китая могло быть обеспечено только при высокой степени концентрации власти в руках центра.

В настоящее время территория КНР состоит из 23 провин­ций, 5 автономных районов, 4 городов центрального подчинения. В свою очередь провинции и автономные районы делятся на авто­номные округа, автономные уезды и города; уезды и автономные уезды делятся на волости, национальные волости и поселки; го­рода центрального подчинения и крупные города делятся на рай­оны и уезды; автономные округа — на уезды, автономные уезды и города. Автономные районы, автономные округа и автономные уезды являются районами национальной автономии.

КНР является самым большим по численности государством в мире (около 1 млрд. 300 млн. чел.), где проживает более 55 различных нацио­нальностей общей численностью около 100 млн. чел., и третьим государ­ством по размерам территории.

Глава 21. Основы конституционного права КНР

В соответствии с Конституцией (ст. 31) в КНР могут созда­ваться "особые административные районы", правовой статус которых определяется специальными законами. Так, в 1997 году в состав КНР был включен Сянган (Гонконг), получивший статус "особого административного района". Запланировано и в будущем создание подобных новых административно-территориальных еди­ниц в соответствии с концепцией "одно государство — две систе­мы" в качестве основы для решения вопроса мирного воссоедине­ния китайских территорий с материковым Китаем. В частности, в декабре 1999 года статус "особого административного района" должен получить Аомынь (Макао), передача которого под сувере­нитет КНР предусмотрена соглашением между правительствами КНР и Португалии.

Структура современного административного деления КНР закрепляется в Конституции (ст. 30). Изменения в территориаль­ную организацию страны могут быть внесены только решениями Всекитайского собрания народных представителей или Государ­ственного совета КНР. Так, согласно Конституции, образование провинций, автономных районов и городов центрального подчине­ния утверждается ВСНП. Вместе с тем административно-террито­риальное деление провинций, автономных районов, городов цен­трального подчинения, а также территориальное деление авто­номных округов, уездов, городов утверждается Госсоветом КНР.

Система местных государственных органов

В соответствии со структурой административно-территори­ального деления строится система местных государственных ор­ганов — собраний народных представителей (СНП), которые определяются в Конституции как органы государственной власти на местах (ст. 96) и местных народных правительств как исполни­тельных органов местных органов государственной власти — СНП, государственных административных органов на местах (ст. 105). Правовой статус местных органов власти и управления определя­ется Конституцией (Глава III, раздел 5) и Законом об организа­ции местных собраний народных представителей и местных на­родных правительств 1982 г. (в редакции 1995 г.).

Местные собрания народных представителей являются орга­нами государственной власти на местах и рассматриваются как составная часть единой системы представительных учреждений, возглавляемых ВСНП. Депутаты СНП уездов, городов (без район­ного деления), городских районов, волостей, национальных воло­стей и поселков избираются непосредственно населением, выше­стоящие местные СНП (провинций, автономных районов и окру­гов, городов центрального подчинения и городов с районным делением) избираются нижестоящими СНП. Срок полномочий СНП провинций, автономных районов, городов центрального подчине­ния, автономных округов, городов с районным делением, а также

§ 5. Административно-территориальное устройство

(с 1995 г.) СНП уездов, автономных уездов, городов без районного деления — 5 лет, а СНП волостей, национальных волостей и по­селков — 3 года.

К компетенции местных СНП относится: обеспечение в соот­ветствующей административной единице исполнения: Конститу­ции, законов, политических установок, указов, постановлений и решений вышестоящих органов власти; рассмотрение и утверж­дение народнохозяйственных планов и бюджета для данной тер­ритории, а также отчетов об их исполнении; решение наиболее важных вопросов в политической, экономической и культурной областях, в деятельности гражданской администрации и межна­циональных отношениях; формирование ряда других местных ор­ганов; охрана социалистической собственности, поддержание об­щественного порядка, защита прав граждан, прав национальных меньшинств, обеспечение равенства мужчины и женщины и т. д. Местные СНП также имеют право отменить или изменить ненад­лежащие постановления местных правительств данного админис­тративного уровня. Осуществляя свои полномочия, местные СНП принимают решения, а СНП провинций, автономных районов и городов центрального подчинения вырабатывают местные уста­новления, о которых уведомляют Постоянный комитет ВСНП и Государственный совет КНР.

Местные СНП работают в сессионном порядке: очередные сессии, как правило, проводятся не реже одного раза в год, а внеочередные — по предложению 1/5 числа депутатов. Для руко­водства сессией депутаты избирают президиум, а также началь­ника секретариата. Сессии уездных и вышестоящих СНП также избирают из числа депутатов председателя, заместителей предсе­дателя и членов постоянных комитетов СНП — постоянно дей­ствующих органов соответствующих СНП (они проводят свои за­седания два раза в месяц). Председатели постоянных комитетов местных СНП для решения наиболее важных вопросов могут объе­диняться в советы председателей постоянных комитетов СНП. По­стоянные комитеты СНП подотчетны собраниям народных пред­ставителей данной ступени. Члены постоянных комитетов СНП не могут занимать должности в государственных административных органах, а также органах суда и прокуратуры.

В компетенцию постоянных комитетов СНП входит руковод­ство выборами депутатов в СНП соответствующей ступени, они созывают сессии местных СНП данной ступени, решают наиболее важные вопросы политической, экономической, культурной и иных сфер деятельности, вопросы в области межнациональных отно­шений, деятельности гражданской администрации, контролиру­ют работу народных правительств, народных судов и народных прокуратур, осуществляют связь с депутатами соответствующих собраний народных представителей, принимают на рассмотрение жалобы и предложения населения, присваивают местные почет­ные звания. К их ведению относится решение наиболее важных

Глава 21. Основы конституционного права КНР

кадровых вопросов местного значения, в том числе (в период между сессиями СНП) они назначают и смещают заместителей губерна­торов провинций, председателей автономных районов, мэров го­родов и т. д., а в случае невозможности выполнения функций гу­бернаторами провинций, председателями автономных районов и т. д., определяют кандидатуры временно исполняющих обязанности. Постоянные комитеты СНП могут изменять или отменять ненад­лежащие решения нижестоящих местных СНП. В свою очередь в период между сессиями местных СНП постоянные комитеты СНП провинций, автономных районов и городов центрального подчине­ния имеют право принимать местные установления с последую­щим уведомлением Постоянного комитета ВСНП и Государствен­ного совета.

В 1995 г. в КНР была проведена существенная реформа мест­ных органов власти и, в частности, в волостном звене была введена должность председателей СНП волостей, национальных волостей и поселков (ранее функции этих должностей выполняли соответствен­но волостные старшины и поселковые старосты), что должно спо­собствовать совершенствованию государственного механизма на низовом уровне и более четкому разделению полномочий между органами власти и управления. Председатели СНП волостного зве­на и его заместители организуют работу депутатов в период между сессиями, поддерживают с ними постоянную связь, реализуют пред­ложения, критические замечания и мнения населения.

Местные СНП создают в качестве своих исполнительных ор­ганов, государственных административных органов на местах ме­стные народные правительства. Законодательство устанавливает систему "двойного подчинения" местных правительств: с одной стороны, они ответственны перед избравшими их собраниями на­родных представителей, а с другой — перед вышестоящими на­родными правительствами. Все местные народные правительства как государственные административные органы находятся под единым руководством Государственного совета и ему подчиняют­ся. Сроки полномочий народных правительств совпадают со сро­ками полномочий избравших их местных СНП (уездные и выше­стоящие правительства — 5 лет, волостные, национальных воло­стей и поселковые — 3 года). В состав местных народных правительств входят их главы (губернаторы в провинциях, мэры в городах центрального подчинения, председатели в автономных районах и т. д.), их заместители, ответственные секретари (на­чальники секретариатов), начальники департаментов, управлений и комиссий и других рабочих органов местных народных прави­тельств. Глава правительства, его заместители и ответственный секретарь образуют постоянное бюро правительства. В регулярно проводимых пленарных заседаниях принимают участие все чле­ны правительства.

Местные народные правительства, реализуя решения мест­ных СНП и их постоянных комитетов, а также вышестоящих ор­

Административно-территориальное устройство

ганов государственной администрации, принимают необходимые меры по выполнению местных народнохозяйственных планов, осу­ществляют всю административно-управленческую работу на соот­ветствующей территории в области экономики, образования, куль­туры, общественной безопасности, национальных отношений и т. д. Объем полномочий местных народных правительств в зависимос­ти от их уровня различен. В частности, правительства уездного и вышестоящего звена руководят работой не только своих функци­ональных подразделений, но и нижестоящих народных прави­тельств и могут изменять либо отменять ненадлежащие постанов­ления и распоряжения нижестоящих органов государственной ад­министрации. Народные правительства низового звена подобными полномочиями не располагают. В соответствии с законом, народ­ные правительства провинциального уровня могут разрабатывать административные установления, которые должны соответство­вать законам и административным установлениям Государствен­ного совета.

Местные народные правительства, как правило, имеют це­лую систему своих рабочих органов и многочисленный штат со­трудников, например, на провинциальном уровне число различ­ных канцелярий, департаментов, комиссий и управлений может доходить до 50—60. Несколько меньший рабочий аппарат имеет­ся в уездном правительственном звене. Некоторые уезды в свою очередь могут делиться на районы, в которых создаются упра­вы, являющиеся делегированными органами народных прави­тельств. В кварталах (микрорайонах) городских районов и горо­дов, не имеющих районного деления, создаются квартальные канцелярии — делегированные органы районных правительств, в задачи которых входит работа среди населения по поручению местных правительств, руководство работой комитетов населе­ния, передача предложения населения в низовые органы госу­дарственного управления. На уровне кварталов функционируют организации самоуправления ("самодеятельные организации") — комитеты городского и комитеты сельского населения по месту жительства, действующие под руководством создаваемых в них партячеек КПК. Эти организации, с одной стороны, решают все местные вопросы самоуправления в данном квартале, а с дру­гой — местные правительства возлагают на них некоторые ад­министративные функции, например, охраны общественного по­рядка, закупки зерна, набора в армию, помощи особо нуждаю­щимся, разрешения возникающих между жителями споров, передачи предложений и пожеланий населения в народные пра­вительства и т. д.

Что касается низового (волостного) звена, то состав прави­тельства здесь невелик и включает в себя главу администрации (волостной старшина или поселковый староста), его заместителей и ответственного секретаря, в необходимых случаях может созда­ваться небольшой аппарат сотрудников.

Глава 21. Основы конституционного права КНР

Районы национальной автономии

Создание автономии для компактно проживающих нацио­нальных меньшинств является важнейшей формой решения наци­онального вопроса в КНР. Как известно, в Китае наряду с ханьца-ми (92% населения) проживают многочисленные неханьские на­роды (тибетцы, уйгуры, монголы, чжуаны, корейцы, казахи и др. — всего более 55 различных национальностей), которые рас­селены на территории, занимающей не менее 60% всей площади КНР. Национальная районная автономия официально трактуется в КНР как "основная политическая форма марксистско-ленинско­го разрешения Коммунистической партией Китая национального вопроса в КНР, одним из важнейших институтов политической системы страны" (Закон КНР о национальной районной автоно­мии). Вместе с тем при решении национальных проблем КНР опи­ралась в значительной мере на собственный многовековой истори­ческий опыт регулирования национальных отношений, предусмат­ривающий традиционные методы их разрешения и отрицающий право наций на самоопределение (оно не закреплено ни в одном законодательном акте или другом официальном документе КНР). Как неоднократно отмечалось в этой связи в китайской печати, в реально существующих условиях Китая КПК могла принять лишь данную политику районной национальной автономии, пойдя по соб­ственному, китайскому пути решения национального вопроса в стране. Главной особенностью национальной автономии в КНР яв­ляется то, что она не обладает чертами национальной государ­ственности и выступает лишь в качестве административной ав­тономии, как неотъемлемой части унитарного государства. Вмес­те с тем национальная автономия рассматривается в КНР не только как основная форма решения национального вопроса, но и как важнейший элемент политической системы страны.

Основными нормативно-правовыми актами, определяющими формы национальной автономии в Китае и статус национальных автономных административно-территориальных единиц, являют­ся Конституция 1982 г. (Глава III, раздел 6 "Органы самоуправле­ния в районах национальной автономии"), Закон о районной наци­ональной автономии 1984 г., а также Положения о каждом из видов национальной автономии, которые принимаются самими автономными образованиями с последующим утверждением вы­шестоящими органами.

Районы национальной автономии создаются на территориях с компактным проживанием неханьских национальностей и включа­ют в себя три вида автономных образований: автономный район, автономный округ и автономный уезд. В КНР существует пять ав­тономных районов (Внутренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский, Нинся-Хуэйский, Тибетский, Гуанси-Чжуанский), 30 автономных округов и более 120 автономных уездов. Все другие национальные меньшинства могут создавать внутри данного района свои авто­

§ 5. Административно-территориальное устройство

номные единицы соответствующей ступени или национальные во­лости. Все районы национальной автономии являются неотъемле­мыми частями КНР.

Решения об образовании районов национальной автономии, их разграничении и наименовании принимаются вышестоящими государственными органами вместе с соответствующими органами автономий после "всесторонних консультаций" с представителями соответствующих национальностей (например, утверждение об­разования автономных районов относится к компетенции ВСНП). Название районов национальной автономии, как правило, уста­навливается или по местному названию, или по названию нацио­нальностей, населяющих данную автономию, или по ее админис­тративному положению.

Органы районов национальной автономии (собрания народ­ных представителей, их постоянные комитеты, местные народ­ные правительства) наделены не только функциями обычных ор­ганов власти и управления соответствующей ступени, но и явля­ются также органами самоуправления, которое осуществляется в пределах, установленных Конституцией и законами, а также про­водят в жизнь законы государства и политические установки с учетом конкретных местных условий. Так, органы национальной автономии осуществляют экономическое строительство, принима­ют меры по регулированию общественных отношений, по рацио­нальному использованию местных природных ресурсов и охране природы. При освоении ресурсов и создании предприятий в райо­нах национальной автономии государство учитывает интересы автономных образований, при этом органы самоуправления пользу­ются преимуществом разработки и использования естественных природных ресурсов. Органы автономных образований имеют пра­во самостоятельно распоряжаться финансовыми средствами на местах, при этом Государственный совет КНР устанавливает ста­тьи финансовых поступлений и расходов в этих регионах по прин­ципу предоставления преимуществ районам национальной автоно­мии. С учетом местных условий они разрабатывают и реализуют планы экономического строительства, совершенствуют систему управления экономикой, осуществляют капитальное строитель­ство, ведут работу по подготовке кадров и специалистов для раз­личных отраслей управления, уделяя при этом особое внимание подготовке лиц, представляющих национальные меньшинства. К ведению органов самоуправления также относятся вопросы обра­зования, науки и культуры, охраны памятников национальной культуры и т. д. В связи с важным для современного Китая значе­нием внешнеэкономических связей районы национальной автоно­мии могут осуществлять в соответствии с государственными уста­новлениями внешнеторговую и внешнеэкономическую деятельность, а также осуществлять обмен с зарубежными странами в области образования, науки и техники, культуры, здравоохранения и спорта. С разрешения Государственного совета они могут откры­

Глава 21. Основы конституционного права КНР

вать порты для внешней торговли, а районы, граничащие с инос­транными государствами, с разрешения Государственного совета могут осуществлять пограничную торговлю.

В соответствии с государственной военной системой и с уче­том реальной обстановки для охраны общественного порядка в данном районе органы самоуправления могут формировать войска общественной безопасности.

Осуществляя свою деятельность, органы национальной авто­номии могут принимать нормативно-правовые акты — положе­ния об автономии и так называемые отдельно действующие поло­жения, которые вступают в силу после их утверждения Постоян-ныгм комитетом ВСНП (для автономныгх районов), постоянными комитетами СНП провинций и автономныгх районов (для автоном­ных округов и автономных уездов) с последующим доведением до сведения об этом Постоянного комитета ВСНП. Если решения, постановления, приказы и инструкции вышестоящих государствен­ных органов не соответствуют реалиям районов национальной ав­тономии, то органы самоуправления с разрешения вышестоящих государственных органов могут их изменить или приостановить их исполнение (ст. 20 Закона о национальной районной автономии).

В районах национальной автономии государство проводит политику, направленную на активное привлечение национальных меньшинств к государственному управлению, предоставляя зна­чительные преимущества лицам коренной неханьской националь­ности при занятии важнейших государственных должностей в ав­тономных единицах. В собраниях народных представителей авто­номий кроме депутатов, принадлежащих к национальности, осуществляющей автономию, должны быть соответствующим об­разом представлены и другие национальности, проживающие в данной автономной единице. Их число и соотношение определяется постоянными комитетами СНП провинций и автономных районов и доводятся до сведения Постоянного комитета ВСНП. Председа­тели постоянных комитетов СНП районов национальной автоно­мии или их заместители должны принадлежать к национально­стям, осуществляющим автономию, так же как и председатели автономных районов, начальники автономных округов и автоном­ных уездов.

В отдельных районах, населенных сравнительно малочислен­ными народностями, создаются национальные волости, однако они не пользуются какими-либо дополнительными автономными правами и не рассматриваются в КНР в качестве одной из форм национальной автономии.

Эффективность проводимых в Китае преобразований, осо­бенно в сфере государственного управления, во многом зависит от результатов начатой в 1993 году кадровой реформы, главной задачей которой является оптимизация административного аппа­рата и его совершенствование, внедрение современных методов работы, создание единой системы государственной службы в стране

§ 5. Административно-территориальное устройство

и укрепление ее правовой основы, организация системы подго­товки кадров государственных служащих. При этом впервые по­является категория государственных служащих (лиц, занимаю­щих должности в административном аппарате), которая выделя­ется из общей категории кадров (ганьбу). Одновременно с этим устанавливается иерархия государственных должностей и вводятся ранги госслужащих, которые напрямую увязываются с занятием определенных должностей. Принципиально новым является под­ход к зачислению на государственную службу путем проведения специальных экзаменов (однако это относится сейчас лишь к ни­зовым должностям в госаппарате). Важнейшими требованиями к претендентам является, наряду с соответствующей профессиональ­ной подготовкой и квалификацией, наличие высокого идейно-по­литического и морального уровня. Также предусматриваются ре­гулярные проверки деятельности государственных служащих и их ежегодные аттестации, по результатам которых выносятся решения о присвоении очередного ранга, переводе на другую работу или переподготовку, о назначении различных поощрений и взысканий и т. д. Все эти вопросы детально урегулированы при­нятым в 1993 г. Временным положением о государственных слу­жащих. Данные меры призваны способствовать совершенствова­нию и модернизации всего аппарата государственного управле­ния и в итоге обеспечить реализацию главной задачи китайского государства как она сформулирована во Введении Конституции: на основе теории социализма с китайской спецификой осуществить построение в КНР социализма в его модернизированном виде.

Глава 22. Основы конституционного права Индии

Индия является крупнейшим в мире демократическим феде­ративным государством, занимающим второе место ₁ по численно­сти населения, которое приближается к 1 млрд. чел.¹ Страна обла­дает огромными природными и трудовыми ресурсами, колоссаль­ным интеллектуальным и научно-техническим потенциалом и представляет собой один из перспективнейших мировых рынков.

Индия была в числе первых крупных стран, освободившихся после второй мировой войны от колониальной зависимости и со­здавшей свою оригинальную государственность и Конституцию, ставших объектами изучения и в определенной мере примерами для других освобождавшихся вслед за ней стран и народов. Эта "живая лаборатория развивающегося конституционализма" стала своеобразной моделью, воплотившей в себе многие характерные для афро-азиатских конституций черты, проблемы и тенденции. Индийская Конституция за полвека своего развития продемонст­рировала удивительное сочетание типичности и оригинальности, модернизма и традиционности, а главное — умение приспосабли­ваться к меняющимся условиям современного мира и достаточно эффективно обеспечивать развитие этой громадной, многонацио­нальной, поликонфессиональной, разнокастовой и многоликой стра­ны, похожей благодаря этому на нашу. .