Ю. И. Лейбо и д ю. н., проф

Вид материала

Учебник

Содержание Роль и место в конституционном механизме власти Структура и порядок образования Палата представителей Партийные органы Положение депутатов Глава 14. Основы конституционного права США Компетенция Конгресса 1) Финансы и бюджет. 2) Регулирование экономики. 3) Оборона и внешние сношения. 4) Внутренняя жизнь. 5) Импичмент. 6) Избрание Президента и Вице-президента. Законодательный процесс Первое чтение Второе чтение Третье чтение Глава 14. Основы конституционного права США Президент в конституционном механизме власти Глава 14. Основы конституционного права США ... Полное содержание

Подобный материал:

• Р. А. Хальфин 08. 12. 2006 г. N 6530-рх методические рекомендации, 1062.91kb.
• Программа студенческой олимпиады мгмсу по стоматологии 30. 10., 33.94kb.
• М. А. Рыбалко (отв редактор), проф, 973.68kb.
• Реферат циклу підручників «Україна в світовій політиці», 148.74kb.
• Колективу авторів у складі: проф. Гаращенко Ф. Г., проф. Закусило О. К., проф. Зайченко, 259.94kb.
• Программа по курсу "Уголовное право" / Сост проф. Б. С. Волков, проф. И. Д. Козочкин,, 638.15kb.
• Квалификационные тесты по дерматовенерологии Москва, 2267.11kb.
• Інформаційні технології в журналістиці: вітчизняний І світовий досвід Київ 2002, 8272.38kb.
• И научные учреждения второе переработанное и дополненное издание, 8298.18kb.
• Программа учебного курса «Международное право» для студентов, 747.97kb.

§ 3. Конгресс

Роль и место в конституционном механизме власти

Конгресс, состоящий из Сената и Палаты представителей,

является органом народного представительства. Граждане США избирают обе его палаты на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Конгресс призван выражать интересы всего американского народа и в то же вре­мя — интересы штатов, объединенных в федеративное государ­ство. Как организация, так и деятельность этого органа выражают идеи народовластия и представительной демократии.

В соответствии с принципом разделения властей Конгресс имеет исключительное право издавать законы, исполнение и при­менение которых обязательно на всей территории США. В Конг­рессе представлены две ведущие политические партии, одна из

§ 3. Конгресс

которых всегда находится в оппозиции к Президенту и его адми­нистрации, осуществляя критику внутренней и внешней полити­ки. Этот орган не вправе осуществлять контроль над исполнитель­ной властью, т. е. отправлять администрацию в отставку, давать ей обязательные указания и т. д., но он все же оказывает замет­ное влияние на практическую деятельность администрации. Кон­гресс оказывает сдерживающее воздействие на Президента, не давая его власти перерасти в абсолютную. Взаимодействие зако­нодательной власти с исполнительной и судебной обеспечивает единство государственной власти.

Деятельность Конгресса тесно связана с общественностью, средствами массовой информации. В стенах этого органа часто проходят важные обсуждения актуальных общественных и меж­дународных проблем.

Структура и порядок образования

Конгресс строится на двухпалатной основе (бикамерализм). Такая структура типична для демократических парламентов, нуж­дающихся в создании гарантий от возможных ошибок в законода­тельном процессе; каждая палата как бы сдерживает "горячность" другой и способна ее поправить.

Палаты американского Конгресса формально равноправны, но каждая из них имеет специальную компетенцию и по-разному представляет население страны (Палата представителей — про­порционально численности населения штатов, а Сенат — на осно­ве равенства представительства штатов). Сенат, выражая феде­ративный характер государства, одновременно придает системе федеральной государственной власти стабильный характер: срок полномочий сенаторов — 6 лет, в то время как Президента США — 4 года, а Палаты представителей — 2 года. По стабильности срока своих полномочий Сенат уступает только Верховному суду США. Статус Сената как верхней палаты подчеркивается более высоки­ми требованиями к избранию его членов (по возрасту и стажу гражданства).

Конституция не ограничивает права сенаторов и членов Па­латы представителей переизбираться на новые сроки, поэтому многие из них заседают в Конгрессе по нескольку десятилетий. Чтобы обеспечить реальное обновление палаты, в ряде штатов был установлен 12-летний предел пребывания в Конгрессе, но Верховный суд США посчитал, что без конституционной поправ­ки вводить такое ограничение нельзя.

Сенат, верхняя палата Конгресса, избирается населением штатов. От каждого из 50 штатов, независимо от численности их населения, избирается по 2 сенатора. В него, кроме того, входит Вице-президент США, который согласно Конституции является председателем Сената. Все сенаторы избираются сроком на 6 лет, но полного обновления состава Сената никогда не происходит: через

Глава 14. Основы конституционного права США

каждые 2 года обновляется только одна треть. Такой порядок из­брания обеспечивает сенаторам больше свободы и независимости. Принято считать сенаторов своеобразными послами своих шта­тов, хотя никакой ответственности перед органами власти штатов они не несут.

Сенатором может быть избран любой гражданин США со ста­жем гражданства не менее 9 лет, достигший 30-летнего возраста и проживающий в пределах своего штата.

В случае, если Вице-президент США в Сенате отсутствует, из числа сенаторов избирается временный председатель (рго гегпроге). В партийном отношении это всегда представитель партии большинства, в то время как конституционный председатель Се­ната — Вице-президент США может представлять партию мень­шинства. Председательствуя в Сенате, Вице-президент США как бы олицетворяет связь законодательной и исполнительной влас­тей. Он ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, подписывает принятые Палатой законопроекты и др., но голосу­ет только в тех случаях, если мнения сенаторов разделились поровну.

Палата представителей, нижняя палата Конгресса, избира­ется населением штатов в составе 435 человек сроком на 2 года (кроме того, от Пуэрто-Рико избирается резидент, который уча­ствует в дискуссиях, но не имеет права голоса). Закон запрещает увеличивать число мест в Палате, несмотря на рост численности населения; в связи с этим каждые 10 лет в соответствии с данны­ми переписи населения производится перераспределение мест между штатами с тем, чтобы обеспечить пропорциональность пред­ставительства. В настоящее время один конгрессмен избирается примерно от 600 тыс. жителей. Образование избирательных окру­гов в соответствии с этой квотой осуществляет легислатура штата.

Членом Палаты представителей может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее 7 лет, достиг­ший 25-летнего возраста и проживающий в том штате, от которо­го он баллотируется (как правило, он должен проживать и в соот­ветствующем избирательном округе).

Палату представителей возглавляет Спикер, избираемый са­мой Палатой (фактически ее партийным большинством). Это тре­тье лицо в государстве (после Президента и Вице-президента). Он наделен широкими полномочиями (ведет заседания, направля­ет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, поддерживает связь с Президентом и пр.).

Партийные органы

Эти органы играют главную роль в организации работы каж­дой палаты. Они действуют самостоятельно и не подчиняются национальным исполкомам своих партий, хотя и тесно с ними связаны.

§ 3. Конгресс

Члены каждой партии в каждой палате образуют фракцию, которая на своей закрытой конференции (кокус) избирает лидера. Лидеры большинства в Сенате и Палате представителей (это мо­гут быть представители разных партий) фактически руководят своими палатами, в то время как лидеры меньшинства организу­ют оппозицию. Под руководством лидеров работают партийные "кнуты" и их помощники, которые обеспечивают дисциплину во фракциях, а главное — нужное голосование. На конференции фракции избирается "рулевой комитет", в который входят партий­ные руководители; этот комитет обеспечивает единство партий­ной политики, улаживает разногласия внутри фракции и т. д. Фрак­ции образуют и другие комитеты со специальными функциями.

Положение депутатов

Сенаторы и члены Палаты представителей работают на про­фессиональной основе и не вправе заниматься предприниматель­ской деятельностью. Ни один из членов Конгресса не может зани­мать какую-либо должность в органах власти. Они получают де­нежное вознаграждение (индемнитет) и ряд льгот. XXVII поправкой к Конституции (1992 г.) установлено, что закон, изменяющий раз­меры вознаграждения сенаторов и членов Палаты представите­лей, не должен вступать в силу до проведения следующих выбо­ров в Палату представителей; тем самым членам Палаты предста­вителей и одной трети сенаторов не разрешается увеличивать размер вознаграждения для самих себя. Члены обеих палат имеют штат помощников и референтов, обладают неприкосновенностью (свобода от ареста), свободой слова и голосования, законодатель­ной инициативой.

Члены Конгресса независимы, что обеспечивается невозмож­ностью досрочного роспуска палат. Их мандат, полученный от из­бирателей, носит свободный, а не императивный характер. Это означает, что депутаты представляют всю нацию, а не только своих избирателей и, следовательно, не связаны предваритель­ными обещаниями и обязательствами. Они, однако, (особенно в Палате представителей) постоянно озабочены своим переизбра­нием на новый срок, что требует организационной и финансовой поддержки партийного аппарата штата, "заигрывания" с избира­телями и т. д.

Комитеты

В каждой палате действует большое число постоянных и вре-менныгх комитетов, комиссий и подкомиссий. Здесь центр обсуж­дения законопроектов, расследовательской деятельности. Особен­но важную роль играют постоянные комитеты, число которых составляет 17 — в Сенате и 22 — в Палате представителей (по номенклатуре вопросов они в основном совпадают). Комитеты стро­

Глава 14. Основы конституционного права США

ятся в соответствии с законом по всем направлениям государствен­ного управления. Предметная компетенция каждого комитета рас­крыта в регламенте палаты (по ассигнованиям, обороне, иност­ранным делам, транспорту и др.). Они формируются из депутатов в том же партийном соотношении, что и в палатах. Председате­лем постоянного комитета (эта должность считается в стране очень высокой) всегда становится представитель партии большинства, обычно с наибольшим стажем пребывания в палате.

Постоянные комитеты имеют широкие права. Они вправе потребовать любую информацию от государственных органов, вы­зывать на свои заседания министров и других должностных лиц исполнительных органов власти, осуществлять надзор за деятель­ностью этих органов по своему профилю. Главное же заключается в специализированной проработке законопроектов, которые час­то в ходе обсуждения в комитете существенно меняют свой смысл.

Сенат и Палата представителей часто создают объединенные комитеты; они разрабатывают проекты законов, проводят со­вместное обсуждение некоторых вопросов. Для преодоления раз­ногласий между палатами создаются согласительные комитеты. Существует еще такая форма деятельности палат, как "комитет всей палаты" (в Палате представителей для рассмотрения финан­совых биллей, в Сенате — международных договоров); это дает возможность палате, оставаясь в полном составе применять упро­щенную комитетскую процедуру рассмотрения вопросов, уходя от обязанности соблюдать более сложный регламент палаты.

Компетенция Конгресса

Конституция закрепила строго определенный объем полно­мочий законодательного органа (разд. 8 и 9 ст. I), т. е. те предметы ведения, по которым он имеет право принимать законы, и те, по которым он этого делать не вправе. Но с годами многие из этих полномочий перестали осуществляться (например, право карать пиратство в открытом море). В то же время компетенция Конгрес­са была расширена путем толкования за счет так называемых "подразумеваемых полномочий".

Установление в Конституции строго определенного объема полномочий федерального законодательного органа преследовало цель не допустить его вторжения в полномочия легислатур шта­тов. Но и здесь полномочия Конгресса фактически оказались шире задуманных.

Компетенция Конгресса может быть разделена на общую и специальную. Общая компетенция осуществляется двумя палата­ми и заключается в принятии законов и резолюций по установ­ленным Конституцией предметам ведения. Специальной компетен­цией обладает каждая палата в отдельности.

Конгресс вправе принимать законы и резолюции по следую­щим основным вопросам.

§ 3. Конгресс

1) Финансы и бюджет. Сюда относится право введения и взи­мания налогов, пошлин, сборов и акцизов, которые единообразны на всей территории США, чеканка монеты, займы, регулирова­ние банкротств. Ежегодно Конгрессом принимается федеральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом. Финан­совые билли вносятся только Палатой представителей, но Сенат имеет право вносить в них любые поправки и дополнения, что практически уравнивает обе палаты.

2) Регулирование экономики. Эти полномочия осуществляют­ся на основе конституционной нормы о "регулировании торговли с иностранными государствами и между отдельными штатами". Кон­грессом издаются законы по широкому кругу вопросов хозяйствен­ной деятельности, внешней торговли, транспорта и связи, трудо­вых отношений и др.

3) Оборона и внешние сношения. Конгресс имеет исключи­тельное право объявлять войну (заключение мира относится к полномочиям Президента), решать вопросы формирования и со­держания армии и флота, издавать правила по управлению су­хопутными и морскими силами, объявлять призыв милиции для отражения вторжения на территорию США и др. Практически за­конами и резолюциями охвачена вся сфера военной и внешнепо­литической деятельности США, их участия в деятельности меж­дународных организаций, что нередко порождает вмешательство США во внутренние дела других государств.

4) Внутренняя жизнь. Конгрессом учреждаются федераль­ные суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду, регу­лируется деятельность почты, оказывается содействие развитию науки и др. Эта сфера регулирования практически также намного шире ее конституционных пределов.

5) Импичмент. Так называется процедура отрешения от дол­жности федеральных должностных лиц исполнительной и судеб­ной власти (Президента, судей и др.) за совершение государствен­ной измены и другие тяжкие преступления. Это общее полномо­чие Конгресса распадается на специальные полномочия обеих палат. Так, право выдвигать обвинение против того или иного лица при­надлежит Палате представителей, а право судить и выносить решение — Сенату. При этом если подсудимым является Прези­дент США, то председательствует Главный судья. Ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей сенаторов. Им­пичмент означает только отстранение от должности и лишение права занимать какую-либо государственную должность, что не исключает последующего обычного судебного разбирательства по обвинению в преступлении и вынесению приговора.

Со времени принятия Конституции к суду импичмента были привлечены 13 должностных лиц, в том числе один Президент, но осуждены только 4 федеральных судьи.

Глава 14. Основы конститу дионного права США

6) Избрание Президента и Вице-президента. Это полномочие предусмотрено на тот случай, если ни один кандидат в Президенты и Вице-президенты не получит большинства голосов выборщиков. Тогда согласно XII поправке к Конституции право избрать Прези­дента предоставляется Палате представителей, а Вице-президен­та — Сенату. Но такие случаи на практике пока не встречались.

К числу вопросов, по которым Конгресс не может издавать законы, относится установление обратной силы того или иного закона, взимание пошлин на предметы, вывозимые из какого-либо штата, присвоение дворянских титулов и пр.

Специальные полномочия особенно значительны у Сената. Во-первых, он утверждает назначения Президентом высших должно­стных лиц судебной и исполнительной власти (судей Верховного суда США, министров, послов и др. — всего примерно 300 долж­ностей). И хотя Сенат редко отказывает Президенту, но все же с помощью таких утверждений он влияет на кадровую политику. Во-вторых, Сенат обладает правом большинством в 2/3 голосов одобрять международные договоры для их последующей ратифи­кации Президентом. В процессе этой деятельности Сенатом неред­ко вносились поправки в договоры.

К специальному полномочию Палаты представителей отно­сится исключительное право вносить в Конгресс финансовые бил­ли, т. е. те законопроекты, которые связаны с выделением на ка­кие-то цели государственных ассигнований.

Регламент

Внутренняя организация палат строится на основе отдель­ных законов, а также регламентов, которые палаты принимают каждая для себя. Кроме того, регламенты в определенной степени позволяют направлять деятельность палат. В них устанавливается процедура ежедневных заседаний, т. е. последовательность рас­смотрения вопросов, порядок составления ежедневных планов ра­боты ("календарей"), предусматривается введение специальной (уп­рощенной и ускоренной) процедуры принятия отдельных законов ("привилегированных биллей"), порядок проведения дебатов в па­латах, прекращение заседаний, организация деятельности коми­тетов, способы проведения голосования и пр. Регламенты допуска­ют пересмотр палатами своих решений в определенной процедуре.

Правовые акты Конгресса

Основными нормативными актами, издаваемыми Конгрессом, являются законы и совместные резолюции. Эти акты входят в силу после принятия их двумя палатами и подписания Президен­том. Законы подразделяются на публичные и частные; первые, наиболее значительные, устанавливают общие правила, вторые — регулируют вопросы, связанные с интересами отдельных лиц или

§ 3. Конгресс

корпораций. Совместные резолюции обычно решают относитель­но второстепенные вопросы: продлевают срок действия законов, исправляют ошибки в текстах законов, выделяют ассигнования на незначительные нужды и др. Но они могут приниматься (и притом без санкции Президента) и по более важным вопросам — напри­мер, оформлять при одобрении 2/3 голосов в обеих палатах при­нятие проекта поправки к Конституции, которая практически сразу же направляется для ратификации штатам.

Не нуждаются в подписи Президента совпадающие и про­стые резолюции; эти акты обычно выражают позиции Конгресса или одной палаты по конкретным вопросам внутренней и внешней политики, по вопросам, касающимся деятельности палат и др. Выраженное в такой форме мнение Конгресса или одной палаты не носит обязательного характера, а иногда и прямо рассчитано на регулирование только в ну трипа латных вопросов (например, при создании расследовательских комитетов).

Законодательный процесс

Прохождение законопроекта в каждой палате начинается с его внесения. Правом законодательной инициативы обладают только депутаты (Президент вносит проекты законов через "своих" депу­татов, его законопроекты называют "инициативными биллями", и они пользуются правом приоритетного рассмотрения). В среднем в год в Конгресс вносится 10—15 тыс. биллей и резолюций, а прини­мается 500—1000. Основная масса публичных законопроектов прак­тически инициируется исполнительной властью. Многие билли вносятся в палаты с подачи лоббирующих организаций.

Рассмотрение законопроектов в каждой палате распадается на следующие стадии.

Первое чтение заключается в формальном внесении законо­проекта в палату. При этом он регистрируется руководителем аппа­рата — секретарем Сената или клерком Палаты представителей, после чего Спикером передается в соответствующий комитет.

В комитете билль подвергается детальному обсуждению с вызовом необходимых экспертов, в него вносятся поправки. По результатам обсуждения составляется доклад с рекомендациями палате.

Второе чтение начинается с заслушивания палатой докла­да, с которым выступает председатель комитета. На этой стадии происходит обсуждение билля и поправок, предложенных коми­тетом и депутатами, решается вопрос о принятии или отклонении поправок и о дальнейшем рассмотрении билля. Если удается дос­тичь "единодушного согласия", то обсуждение может быть очень кратким.

Третье чтение состоит в оглашении окончательно подготов­ленного текста билля, после чего он ставится на голосование. Су­ществует несколько способов голосования.

Глава 14. Основы конституционного права США

После одобрения билля палатой он передается в другую па­лату, где проходит те же стадии. В случае возникновения разно­гласий между палатами создается согласительный комитет, кото­рый вырабатывает общую позицию, представляемую палатам. Но если любая палата не соглашается с проектом, он отклоняется. Билль, одобренный двумя палатами, направляется на подпись Президенту.

Президент вправе подписать закрнопроект, и тогда он стано­вится законом, но вправе в течение 10 дней вернуть его в Конг­ресс (применить вето). Вето может быть преодолено повторным одобрением в каждой палате двумя третями голосов депутатов каждой палаты. Тогда проект становится законом и без подписи Президента. Если же Президент, получив законопроект, в тече­ние установленного срока (10 дней) не подписывает его, то про­ект также автоматически становится законом.

Лоббизм

В стенах Конгресса действует несколько тысяч отдельных лиц, а также большое число частных организаций, профессионально оказывающих влияние на депутатов с целью принятия определен­ных законов. Считается, что такая деятельность не является нару­шением независимости Конгресса, а приближает его к практичес­ким потребностям заинтересованных лиц. В то же время известно, что лоббисты осуществляют не просто разъяснительную работу, но нередко и откровенный подкуп депутатов. Специальный закон требует регистрации всех лоббистов и их организаций, а также предоставления полных отчетов об их финансовых операциях. Тем не менее периодически возникают скандальные разоблачения.

§ 4. Президентская власть

Президент в конституционном механизме власти

Согласно Конституции (разд. 1 ст. II) исполнительная власть предоставляется Президенту США. Этим скупым указанием, ос­нованным на принципе разделения властей, определяется роль Президента как главы всей исполнительной ветви власти, т. е. все­го огромного федерального аппарата управления страной. Со вре­менем эта роль возросла до признания Президента главой госу­дарства и высшим должностным лицом страны.

Исполнительная власть предоставлена Президенту в личном качестве. В Конституции ничего не говорится о каком-либо кол­легиальном правительстве или хотя бы о структуре органов ис­полнительной власти. Президент независим, он не подотчетен Кон­грессу, неподконтролен ему и несет ответственность только перед народом, от которого он получил свой мандат. Его полномочия

§ 4. Президентская власть

1 3 право зарубежных стран

закреплены в достаточно широком объеме, но без строгих преде­лов, что и способствовало их неуклонному фактическому возрас­танию. В то же время президентская власть не переросла в лич­ную диктатуру, поскольку она всегда сдерживалась определенны­ми полномочиями Конгресса и Верховного суда.

Нельзя сказать, чтобы образовавшийся с годами разрыв между конституционными и фактическими правами Президента был не­заметен для Конгресса. Более того, принимались (главным обра­зом в ходе межпартийной борьбы) отдельные законы, ограничи­вавшие эти права. Однако Конгрессом не было сделано ни одной попытки к ограничению власти Президента конституционным пу­тем: все поправки к Конституции, касающиеся положения Прези­дента (XII, XX, XXII, XXIII, XXV), касались только вопросов, связанных с порядком избрания или замещения постов Президен­та и Вице-президента в определенных случаях. Во многом в том же направлении шли решения Верховного суда. Отсюда можно сделать вывод, что определившееся к настоящему времени поло­жение и роль Президента в государственном механизме у амери­канской общественности беспокойства не вызывают.

Современные американские исследователи единодушно от­мечают ведущую роль Президента в системе органов государства; по своему влиянию на государственные дела он безусловно доми­нирует по отношению к Конгрессу и Верховному суду. Внутренняя и внешняя политика страны в основном формируется и осуществ­ляется властью Президента. Но многое в реальном влиянии Пре­зидента зависит от расклада политических сил. В тех случаях, когда Президент и большинство Конгресса относятся к одной по­литической партии, Президент сравнительно легко добивается нужного ему поведения Конгресса (поскольку он является нефор­мальным лидером своей партии до следующих выборов). Когда же партийная принадлежность Президента и большинства в Конгрес­се не совпадает, то возникают острые противоречия, подчас до­ходящие до угрозы импичмента. Иногда Президенту удается до­биться лояльности судей Верховного суда (когда большинство су­дей состоит из его сподвижников), но и здесь периодически возникают осложнения. Конституционный баланс трех властей, та­ким образом, при определенных политических условиях может оказаться временно неустойчивым.

При всей исключительно важной роли Президента не следу­ет думать, что он способен осуществлять свои полномочия, ни с кем не считаясь. В демократической стране, какой являются США, вся деятельность Президента (и в гораздо большей степени, чем всех других органов власти) находится в фокусе внимания амери­канской и международной общественности, средств массовой ин­формации. Политическая оппозиция использует любые промахи главы государства, касающиеся в том числе и его личной жизни, для дискредитации Президента и его партии в целях обеспечения своей победы на следующих президентских выборах. Президент

Глава 14. Основы конституционного права США

должен постоянно прикладывать усилия для установления и со­хранения ровных и спокойных отношений с Конгрессом, вести вне­шнюю политику так, чтобы она не порождала международные конфликты и осложнения. Успехи в деятельности Президента в немалой степени зависят от взаимоотношений со всеми группами давления, и прежде всего с могущественными финансово-эконо­мическими объединениями.

Порядок избрания Президента

Конституционные требования к Президенту невелики. Им может стать любой прирожденный (т. е. не натурализованный) граж­данин США, достигший 35-летнего возраста и проживающий в течение четырнадцати лет в Соединенных Штатах. Конституцион­но установлено также, что Президент и Вице-президент не мо­гут быть жителями одного и того же штата. Разумеется, реаль­ных требований к кандидату намного больше, но они носят скры­тый характер. На этот пост выдвигаются известные политические деятели с опытом работы на крупных государственных постах (обыч­но из числа губернаторов штатов, сенаторов, генералов), тесно связанные с аппаратом своих политических партий, не радика­лы, не представители национальных меньшинств. На пост Прези­дента или Вице-президента ни разу не были избраны женщина, негр или просто малоизвестные лица. Поиск и выдвижение кан­дидатов на пост Президента практически находятся в руках у двух ведущих политических партий.

Президент избирается сроком на четыре года, досрочные выборы Конституцией не предусмотрены, и их в американской истории никогда не было. Выборы неизменно происходят каждый високосный год в первый вторник после первого понедельника ноября месяца. В первоначальном тексте Конституции не было запрета на переизбрание Президента, но почти сразу (начиная с Президента Д. Вашингтона) установился обычай, согласно которо­му Президент не может занимать свою должность более двух сро­ков подряд. Однако этот обычай был нарушен Ф. Рузвельтом, ко­торый начиная с 1932 г. избирался четырежды, и тогда (в 1951 г.) в Конституцию была внесена действующая и поныне поправка, зап­рещающая избрание какого-либо лица на должность Президента более двух раз подряд. При этом срок более двух лет, в течение которого какое-то лицо занимало эту должность или исполняло обязанности Президента (это касается, например, Вице-президен­та, который замещает Президента в случае его отставки или смер­ти), не учитывается при исчислении полного срока. Тем самым допускается, чтобы при определенных обстоятельствах должность Президента была занята одним лицом десять лет подряд.

Президент избирается косвенным путем. Избиратели голосу­ют за коллегию выборщиков, которая затем избирает Президента. В каждом штате избирается столько выборщиков, сколько от него

§ 4. Президентская власть

избрано сенаторов и членов Палаты представителей. В дополне­ние к этому от столицы (федеральный округ Колумбия) избирает­ся три выборщика. Следовательно, коллегия выборщиков включа­ет 100 + 435 + 3 = 538 выборщиков. Все выборщики от штата, в качестве которых обычно выступают малозначительные обществен­ные деятели, представляют одну партию, поскольку каждая по­литическая партия выдвигает в штате полный список своих кан­дидатов, и избиратели голосуют не за отдельных личностей, а за полный список. Для победы того или иного списка достаточно от­носительного большинства голосов избирателей.

Коллегия выборщиков никогда не собирается в полном соста­ве, выборщики голосуют за конкретного кандидата, оставаясь в столицах своих штатов. Это происходит в первый понедельник после второй среды декабря того же года. Списки с результатами голо­сования подписываются в штате и в опечатанном виде направля­ются в Сенат, где 3 января следующего года происходит офици­альное провозглашение победивших на выборах Президента и Вице-президента США. Для победы кандидата на этой стадии тре­буется абсолютное большинство голосов выборщиков. Затем 20— 21 января в Вашингтоне происходит инаугурация, т.е. принесе­ние присяги и вступление Президента в должность.

Сложная система косвенных выборов главы государства но­сит формальный характер, поскольку выборщики при всех усло­виях обязаны голосовать только за кандидатов той партии, по списку которой они были избраны (примеров, когда выборщики нарушили бы это правило, в американской практике не было). Сложности могут возникнуть только в случае, если голоса выбор­щиков окажутся разбитыми между тремя и более кандидатами в Президенты и при этом ни одна группа выборщиков не будет об­ладать большинством. На этот случай XII поправка устанавливает правило, согласно которому Президент должен быть избран Па­латой представителей (из трех кандидатов на этот пост, получив­ших наибольшее число голосов выборщиков), а Вице-президент — Сенатом (из двух таких кандидатов на этот пост). Предусмотрено, что при выборах Президента в Палате представителей каждый штат имеет один голос.

На протяжении многих лет система косвенных выборов под­вергается острой критике со стороны общественности, многих кон­грессменов, деятелей науки и политики, но изменить конституци­онный порядок и перейти к прямым выборам Президента пока не удается.

Выборы Президента — шумная общенациональная кампания. Она начинается в начале выборного года с выдвижения кандида­тов от партий в каждом штате, проведения первичных выборов (праймериз). На этой стадии основные претенденты в каждой партии ведут борьбу за избрание своих сторонников в качестве делегатов на национальный съезд партии. Теоретически партийная органи­зация каждого штата может выдвинуть своего кандидата на съезд

Глава 14. Основы конституционного права США

партии (и тогда таких кандидатов оказалось бы 50), но практичес­ки, благодаря целенаправленным усилиям партаппарата, этого не происходит, и борьба ведется между 2—3 наиболее известны­ми претендентами. Первичные выборы, особенно в крупнейших штатах (Калифорния, Нью-Йорк, Техас), позволяют заблаговре­менно определить будущего кандидата на пост Президента от каж­дой из ведущих партий. Это обеспечивается тем, что избранные в ходе праймериз делегаты связаны обязанностью голосовать на съезде только за своего претендента. Поэтому на национальных съездах партий последних лет неожиданностей не бывает: избран­ное большинство делегатов довольно быстро официально оформ­ляет выдвижение кандидата на пост Президента от данной партии. Выдвинутый съездом кандидат обладает привилегией самому на­звать кандидата на пост Вице-президента, и эта кандидатура все­гда утверждается съездом без особых возражений. Выдвинутые национальными съездами партий (съезды происходят летом вы­борного года) кандидатуры заносятся в избирательные бюллетени (или на табло в машинах для голосования) во всех штатах.

Правовые гарантии

Глава государства пользуется неприкосновенностью, т. е. сво­бодой от ареста и уголовного преследования, пока он не будет отстранен от должности в соответствии с процедурой импичмента. Это, однако, не освобождает его от гражданско-правовой ответ­ственности, что было установлено Верховным судом в отношении исков, предъявлявшихся в 1997—1998 гт. к Президенту Б. Клинто­ну. Президент получает за свою службу вознаграждение, которое не может быть увеличено или уменьшено в течение того срока, на который он избран; и в течение этого срока он не должен полу­чать какое-либо иное содержание. Президент пользуется государ­ственной охраной, имеет резиденцию (Белый дом), право на вы­сокую пенсию, другие блага, установленные законом.

Прекращение полномочий Президента

В Конституции (XXV поправка) указаны четыре основания досрочного прекращения полномочий Президента:

• отстранение от должности,

• смерть,

• отставка,

• неспособность осуществлять полномочия и обязанности по своей должности.

Отстранение от должности возможно только через процеду­ру импичмента, которая осуществляется палатами Конгресса (Па­лата представителей выдвигает обвинение, а Сенат судит под пред­седательством Главного судьи). Президент, как и Вице-президент, может быть отстранен по импичменту за государственную изме­

§ 4. Президентская власть

ну, взяточничество, либо за другие серьезные преступления и правонарушения. Процедура импичмента была применена в XIX в. в отношении Президента Джонсона, но не привела к отстранению его от должности. В 1974 г. под угрозой применения импичмента Президент Р. Никсон был вынужден добровольно уйти в отставку. В 1998—1999 гг. процедуре импичмента в полном объеме подверг­ся Президент Б. Клинтон, но решение об отстранении не было принято.

Смерть Президента влечет прекращение его полномочий и немедленное вступление в должность замещающего лица. Так, при исполнении своих обязанностей скончался Президент Ф. Д. Руз­вельт (1945 г.), был убит Президент Д. Кеннеди (1963 г.), что сразу же повлекло замещение их постов действовавшими вице-прези­дентами (соответственно Г. Трумэном и Л. Джонсоном). Предусмот­рено (XX поправка), что если к тому дню, с которого начинается срок полномочий избранного Президента, наступит его смерть, то Президентом становится избранный Вице-президент. Если же смерть настигает кого-либо из лиц, из которых Палата- предста­вителей избирает Президента, а Сенат — Вице-президента (т. е. в случае, предусмотренном XII поправкой), то Конгресс вправе предусмотреть необходимые меры путем принятия специального закона.

Добровольная отставка Президента может последовать под влиянием личных причин (состояние здоровья и др.) или под дав­лением обстоятельств.

Неспособность Президента осуществлять свои полномочия и обязанности (XXV поправка) ведет к временному прекращению полномочий при наличии его письменного заявления временному Председателю Сената и Спикеру Палаты представителей. Но с таким заявлением могут обратиться также Вице-президент вмес­те с большинством высших должностных лиц департаментов. В этих случаях Вице-президент принимает на себя исполнение обя­занностей Президента. Президент, однако, может заявить, что он в состоянии осуществлять полномочия и обязанности по своей дол­жности и возобновить их осуществление, если Вице-президент и большинство должностных лиц департаментов в течение четырех дней этому не воспротивятся. В этом случае Конгресс обязан со­браться в течение сорока восьми часов после получения соответ­ствующего заявления и в течение 21 дня большинством в две тре­ти голосов обеих палат определить, действительно ли Президент не в состоянии осуществлять свои полномочия, вследствие чего обязанности сохраняются за Вице-президентом. Если же Конгресс таким образом не выскажется, то Президент возобновляет осу­ществление полномочий и обязанностей по своей должности. В 1985 г., например, по заявлению Президента Р. Рейгана на крат­кий период действия наркоза во время проведения хирургической операции его полномочия и обязанности были переданы Вице-пре­зиденту.

Глава 14. Основы конституционного права США

Для того чтобы ни при каких обстоятельствах страна не ока­залась без главы государства, в 1947 г. быгл принят Закон о преем­ственности президентской власти (он дополнялся в 1965 и 1966 гг.). В нем была установлена последовательность лиц, замещающих пост Президента, если этот пост окажется вакантным: Вице-пре­зидент, Спикер Палаты представителей, временный Председа­тель Сената, Государственный секретарь и далее все руководите­ли департаментов по хронологии создания этих департаментов. Однако любое из этих лиц может занять пост Президента только в случае, если оно отвечает всем конституционным требованиям, предъявляемым к Президенту.

Полномочия Президента

Основные полномочия перечислены в Конституции (разд. 2 ст. II). Однако со временем теорией и практикой быгло сформули­ровано понятие "подразумеваемых (или "скрытых") полномочий", благодаря которому конституционные права и обязанности Пре­зидента существенно расширились. Кроме того, глава государ­ства систематически наделяется Конгрессом различными "делеги­рованными правами".

Конституционные полномочия Президента могут быть систе­матизированы по следующим основным группам.

Представительские функции. В качестве главы государства Президент осуществляет высшее представительство США внутри страны и в международных отношениях. Ему принадлежит право отсрочки исполнения приговоров и помилования за преступления против Соединенных Штатов, за исключением дел по импичмен­ту. Он же объявляет амнистию. Как "лидер нации" Президент воз­главляет разного рода церемонии, участвует в торжествах и праз­днествах. Он награждает высшими военными и другими наградами, что, впрочем, вправе делать и Конгресс. Награждение действую­щих президентов государственными наградами в США не принято.

Участие в законодательном процессе. Формально не пользу­ясь правом законодательной инициативы и не участвуя в заседа­ниях палат при принятии законов, Президент тем не менее ока­зывает огромное влияние на законодательный процесс. Исследо­ватели отмечают, что это влияние носит даже решающий характер, ибо подавляющее большинство ключевых законопро­ектов, разработанных аппаратом Президента, Конгрессом прини­маются. К тому же сам Конгресс часто передает Президенту зако­нодательные полномочия, из которых вырастает обширное указ­ное право.

Президент имеет право вето, т. е. право в течение 10 дней не подписывать билли, принятые Конгрессом, и возвращать их на повторное рассмотрение со своими поправками; вето может быть преодолено Конгрессом только при одобрении билля большинством

§ 4. Президентская власть

в 2/3 голосов обеих палат. Нельзя сказать, что президенты этим правом злоупотребляют, но угроза его применения оказывает на Конгресс известное воздействие. Ежегодно Президент направляет в Конгресс послание о положении дел в Союзе, т. е. о внутреннем и международном положении страны; с этим посланием он лично (обычно в январе) выступает перед объединенным заседанием двух палат. В послании Конгрессу рекомендуется принять конкретные законы (эта своеобразная законодательная программа Президента рассматривается палатами в приоритетном порядке). Кроме того, Президент ежегодно в обязательном порядке направляет в Конг­ресс экономический доклад и проект федерального бюджета, а также специальные послания по конкретным вопросам.

Президент не вправе созывать или распускать Конгресс, но при чрезвычайных обстоятельствах может созвать обе палаты или одну из них и в случае разногласий между ними по поводу срока переноса заседаний вправе отложить их на срок, какой сочтет возможным. Президент не обязан являться по вызову Конгресса, и таких случаев в истории не было. Он имеет право на так назы­ваемые "привилегии исполнительной власти", под которыми по­нимают право на конфиденциальность, т. е. на отказ Конгрессу в требовании информации по внутренним вопросам деятельности Президента. Взаимоотношения с Конгрессом • — каждодневная ра­бота Президента, которую он осуществляет через специальную Службу по связям с Конгрессом.

Военные полномочия. Президент является по Конституции Верховным главнокомандующим армии и флота и призванной на действительную службу милиции штатов. Он не вправе объявлять войну, но может направлять войска за границу для "защиты аме­риканских интересов", в миротворческих целях и др. По закону 1973 г. такие военные действия можно осуществлять в течение 60 дней, после чего Конгрессу должен быть представлен соот­ветствующий доклад. Конгресс вправе совпадающей резолюцией потребовать от Президента немедленно вывести войска из госу­дарства, в которое они были введены. К своему праву направ­лять вооруженные силы за границу президенты прибегали весь­ма часто.

Глава государства присуждает высшие воинские звания, производит назначения военачальников, формирует Объединен­ную группу начальников штабов родов войск (генеральный штаб), назначает министра обороны (гражданское лицо).

Внешнеполитические полномочия. Президент формирует и осуществляет внешнюю политику, ведет сам или через своих пред­ставителей международные переговоры и пр. Им подписываются с совета и согласия Сената международные договоры; Президент их ратифицирует после одобрения Сенатом (двумя третями голо­сов сенаторов). Наряду с этим глава государства вправе заключать с другими государствами так называемые исполнительные согла­шения, которые не требуют одобрения Сенатом; таких исполни­

Глава 14. Основы конституционного права США

тельных соглашений Президентом подписывается огромное мно­жество.

Президент с одобрения Сената назначает послов, консулов и представителей в международные организации, именно ему при­надлежит руководство внешнеполитической деятельностью госу­дарства. Нередко президентами выдвигаются различные внешне­политические доктрины, имеющие стратегическое значение. Кон­гресс лишь изредка в резолюциях палат формулирует свое отношение к отдельным вопросам внешней политики и междуна­родного положения США, но позиция Конгресса Президента прак­тически ничем не связывает. В обязанность Президента входит аккредитация и прием послов иностранных государств.

Назначения высших должностных лиц. Это одно из важней­ших управленческих полномочий Президента. Все высшие долж­ностные лица (их примерно 300) назначаются главой исполнитель­ной власти "по совету и с согласия" Сената. Среди них министры, судьи Верховного суда и других федеральных судов, руководите­ли ведомств, послы и другие лица. Практика знает немало случа­ев, когда Сенат отказывал Президенту в назначении предложен­ных им кандидатов, в том числе и на должности министров. От­странение всех этих лиц от их должностей осуществляется Президентом по собственному усмотрению. Назначение и смеще­ние должностных лиц более низкого уровня регламентируется за­конами и ведомственными инструкциями.

Чрезвычайное положение. Президент имеет право объявлять чрезвычайное положение — как в национальном масштабе, так и в отдельных штатах. Постановление Президента об объявлении чрезвычайного положения незамедлительно передается в Конг­ресс и публикуется в официальном издании "Федерал реджис-тер". Национальное чрезвычайное положение может быть пре­кращено совпадающей резолюцией Конгресса, изданием акта Президента или по истечении указанного срока. При объявлении национального чрезвычайного положения за Президентом сохра­няются только те права и полномочия, которые основываются на законах.

Акты Президента

Осуществляя свои полномочия, Президент издает различные правовые акты. Основные из этих актов обладают нормативным характером, во многом напоминающим законодательные акты Конгресса. Принудительная сила таких актов вытекает из консти­туционной обязанности Президента заботиться о том, чтобы зако­ны добросовестно исполнялись. В число основных актов, издавае­мых Президентом, входят:

• исполнительные приказы, которые основываются на зако­нах или делегированных полномочиях и регулируют многие важные вопросы государственного управления;

§ 4. Президентская власть

планы, с помощью которых вносятся из­менения в систему органов исполнительной власти (но с пос­ледующим утверждением Конгрессом). Кроме того, Президентом издаются разного рода инструк­ции, директивы, прокламации, правила и положения. Они также действуют на всей территории страны и периодически подвергаются судебному контролю.

Вице-президент

Это второе лицо в государстве, избираемое вместе с Прези­дентом. Его конституционная обязанность состоит в том, что он председательствует в Сенате и замещает Президента, когда эта должность оказывается вакантной. Если должность Вице-прези­дента становится вакантной, то Президент назначает Вице-пре­зидента, который вступает в должность по утверждении боль­шинством голосов обеих палат Конгресса. Такой случай, напри­мер, произошел в 1974 г., когда после отставки Президента Р. Никсона его пост занял Вице-президент Д. Форд, который за­тем с одобрения Конгресса назначил Вице-президентом Н. Рок­феллера.

Вице-президент работает под непосредственным руководством Президента, получая от него различные поручения, обычно свя­занные с председательством в различного рода комиссиях.

Система органов исполнительной власти

Эта система, обычно именуемая администрацией Президен­та, включает три звена: кабинет и департаменты, исполнитель­ный аппарат Президента, исполнительные (независимые) агент­ства.

Кабинет состоит из руководителей департаментов, обычно именуемых министрами (по закону это Секретари). Кабинет фор­мируется и действует в силу обычая, сложившегося еще при Д. Вашингтоне. В Конституции о нем не упоминается (только гово­рится, что Президент вправе требовать от высших должностных лиц департаментов письменного мнения по любому вопросу). Это чисто совещательный орган при Президенте, который созывается и обсуждает вопросы по личному его усмотрению. Кабинет не при­нимает никаких правовых актов и не публикует своих протоко­лов, все его решения, если они принимаются, оформляются ак­тами Президента. С уходом Президента в отставку прекращает свое существование и кабинет.

Реальная роль этого органа определяется в зависимости от личных методов управления, присущих разным президентам. Были президенты (например, Д. Эйзенхауэр), при которых кабинет со­зывался регулярно, обсуждал актуальные вопросы внутренней и внешней политики, напоминая обычное правительство. Другие

Глава 14. Основы конституционного права США

президенты (Д. Кеннеди, Р. Никсон) созывали кабинет редко, по­скольку переносили центр тяжести в принятии решений на дру­гие органы исполнительной власти.

В настоящее время в состав кабинета входит 13 руководите­лей департаментов. Все они назначаются Президентом с одобре­ния Сената, а смещаются его личной властью. Министры — за­метные фигуры в государственном механизме исполнительной власти, они тесно связаны с соответствующими комитетами палат Конгресса, находятся в центре внимания средств массовой ин­формации. Деятельность возглавляемых ими департаментов, ко­торые создаются каждый в соответствии со "своим" законом, прак­тически не контролируется Конгрессом, хотя Конгресс через ко­митеты палат находится в курсе дел соответствующих министерств, получая от них запрашиваемую информацию.

В состав кабинета входят: государственный секретарь (он воз­главляет государственный департамент, т. е. фактически министер­ство иностранных дел), министры финансов, юстиции (генераль­ный атторней, которому подчинено Федеральное бюро расследо­ваний), обороны (ему подчиняются министры армии, флота и военно-воздушных сил, не входящие в состав кабинета), внут­ренних дел, торговли, сельского хозяйства, труда, здравоохра­нения и социальных служб, жилищного строительства и городс­кого развития, транспорта, образования, энергетики. В Своде законов США (титул 5, гл. 3, § 301) определено, что глава депар­тамента или военного департамента может предписывать правила об управлении своим департаментом, о поведении его служащих, распределении и исполнении дел, а также об охране, использова­нии и хранении протоколов, документов и собственности департа­мента. Этот параграф не предоставляет права отказывать обще­ственности в информации или ограничивать доступ общественнос­ти к протоколам.

Исполнительный аппарат Президента (ИАП). Этот аппарат создается реорганизационными планами Президента или его рас­поряжениями, включает несколько структурных подразделений и большое число советников, помощников и референтов Президен­та (всего около 2 тыс. человек). Каждый Президент обязательно меняет число и функции отдельных служб ИАП. Как основной вспомогательный орган, ИАП должен оказывать помощь Прези­денту в связях с общественностью, Конгрессом и прессой, опреде­лять бюджетную политику и координировать позиции органов ис­полнительной власти перед Конгрессом, информационно обеспе­чивать принятие решений Президентом, представляя ему как можно более широкий спектр мнений, осуществляя консульта­ции при планировании и анализе приоритетных направлений по­литики и др.

Наиболее важными в политическом отношении являются: Совет национальной безопасности (СНБ), Совет по внутренней политике, Совет по международной экономической политике. СНБ

§ 4. Президентская власть

состоит из Президента, Вице-президента, государственного сек­ретаря, министра обороны, некоторых руководителей ведомств военного профиля; на его заседания приглашаются начальник объединенной группы начальников штабов (это высшая военная должность в вооруженных силах США), директор Центрального разведывательного управления. Совет разрабатывает военные программы, координирует военную и внешнюю политику. Другие структурные подразделения ИАП: Служба Белого дома, Служба Вице-президента, Административно-бюджетное управление, Со­вет по качеству окружающей среды, Совет экономических кон­сультантов, Управление по науке и технике и др. — всего 14— 16 таких подразделений.

Исполнительные агентства (иногда именуются независи-административными, регулирующими, комиссиями). Не­которые из этих органов напоминают министерства (по числен­ности чиновников они даже превышают отдельные министер­ства), их руководители назначаются Президентом с одобрения Сената. Некоторые агентства при этом формально Президенту не подчиняются, а подотчетны Конгрессу. Общее их число до­ходит до 50.

К наиболее значительным агентствам относятся: Националь­ное управление трудовых отношений, Информационное агентство, Агентство национальной безопасности, Федеральная резервная система, Национальное агентство по аэронавтике и космосу, Ко­миссия по атомной энергии, Комиссия гражданской службы, Ко­миссия гражданской авиации и др.

С независимыми агентствами в определенной степени схожи так называемые правительственные корпорации, управляющие крупными объектами, являющимися собственностью правитель­ства США. В их число входят: Управление долиной р. Теннесси (там расположен крупный гидротехнический комплекс), Комиссия Панамского канала, Управление железной дороги Аляски.

Государственная служба

Служащие органов исполнительной власти находятся на го­сударственной службе (гражданской, дипломатической). Они по­лучают соответствующие их должностям официальные ранги, пользуются правовыми и социальными гарантиями. Закон о ре­форме гражданской службы (1978 г.) закрепил принцип "системы заслуг", в соответствии с которым в определенном порядке предъявляются требования к чиновникам, происходит продвиже­ние по службе, осуществляется оплата труда и т. д. Это способ­ствует укреплению дисциплины в государственном аппарате, за­интересованному и ответственному отношению чиновников к сво­им обязанностям. Важную роль играет введенный Конгрессом кодекс этики правительственной службы, требующий от служащих пре­данности высшим моральным принципам и государству, поддер­

Глава 14. Основы конституционного права США

жания Конституции и законов, работы в течение всего трудового дня, кроме того, требующий вскрывать случаи коррупции, ни­когда не пользоваться конфиденциальной информацией, получен­ной при исполнении должностных обязанностей, для извлечения личной выгоды и др.