Организационно-правовые основы деятельности нквд рсфср по решению проблемы беженцев (1918-1923 гг.)

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2

АКАДЕМИЯ

УПРАВЛЕНИЯ

МВД РОССИИ

На правах рукописи

ЗАСЫПКИН Михаил Александрович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НКВД РСФСР ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ БЕЖЕНЦЕВ (1918-1923 гг.)

Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2008

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

Засыпкин Михаил Александрович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НКВД РСФСР ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ БЕЖЕНЦЕВ (1918-1923 гг.)

Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2008

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Малыгин Александр Яковлевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Шамаров Вячеслав Матвеевич

кандидат юридических наук

Ермаков Евгений Геннадьевич

Ведущая организация – Тюменский юридический институт МВД России

Защита состоится «06» ноября 2008 г., в 14 час. 30 мин., на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд. 404.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России

Автореферат разослан «___» ___________ 2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент К.Л. Яковлев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В начале 90-х годов ХХ века на постсоветском пространстве произошли серьезные изменения в социально-экономической, политической, правовой, демографической и иных сферах. Одним из последствий развала СССР стало появление на территории России огромной массы беженцев и вынужденных переселенцев, возникновение проблемы миграции населения.

Миграция возрастала всегда, когда возникали вооруженные конфликты, заставлявшие сотни тысяч людей покидать обжитые места. На долю России выпали особенно тяжелые испытания, вызванные сначала Первой мировой, а затем гражданской войнами и иностранной интервенцией, повлекшие за собой массовую миграцию. Лишенные средств правовой и социальной защиты, которую призвано оказывать государство, беженцы оказались наиболее уязвимой группой населения.

Решение вопросов, связанных с реэвакуацией беженцев, оказанием им необходимой помощи потребовало привлечения значительных финансовых и материальных средств, создания разветвленной сети специальных аппаратов, общее руководство которыми было возложено на НКВД РСФСР.

В неразрывной связи с проблемой беженцев решались вопросы обмена, перемещения и устройства пленных (по имеющимся данным в германском плену находилось почти 4,5 млн. российских граждан, а в РСФСР — около 2,3 млн. немцев).

В этой связи научное и практическое значение имеет исследование деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР как органа отраслевого управления, участвовавшего в реализации целенаправленной государственной политики в отношении беженцев и пленных.

Изучение организации и деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцев позволит составить научно обоснованное представление о выполнявшихся Наркоматом в первые годы Советской власти функциях, точнее охарактеризовать его государственно-правовой статус, а шире - поможет дополнить научные знания об истории государственного строительства в Советской России, углубить понимание сущности и социальной роли Советского государства в рассматриваемый период. Этим, в частности, объясняется актуальность данного исследования с теоретических позиций.

С точки зрения прикладной, практической актуальность и значимость настоящего исследования обусловливаются современными реалиями, в том числе, как уже отмечалось, наличием проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, для решения которой необходимо использовать все имеющиеся в распоряжении государства и общества средства, в том числе опыт прошлого.

В этом отношении интерес представляет определение роли и места Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР в механизме советского государства. Изучение опыта его деятельности, безусловно, может быть востребовано в процессе укрепления и совершенствования Федеральной миграционной службы России, повышения эффективности ее деятельности. В этом отношении не утратили значения также конкретные формы и методы работы с пленными и беженцами, организации взаимодействия Центроэвака (Центропленбежа) с другими государственными органами и общественными организациями, обеспечение гласности в работе эвакуационных аппаратов и т.д.

Степень научной разработанности темы исследования. Следует отметить, что специального комплексного историко-юридического исследования деятельности НКВД РСФСР, связанной с организацией процесса реэвакуации беженцев и репатриации пленных, до настоящего времени не проводилось. Вместе с тем имеются работы, посвященные отдельным аспектам данной проблемы.

Применительно к этапу становления Советского государства она упоминалось в работах 50-70-х гг. прошлого века таких ученых, как Е.Н. Городецкий, Е.Г. Гимпельсон, М.П. Ирошников, И.И. Минц, В.М. Клеандрова, А.П. Косицын, В.М. Курицын, А.И. Лепешкин и др., рассматривавших общие вопросы строительства советского государственного аппарата.

В конце 60-х начале 90-х годов активизировалось исследование истории НКВД РСФСР. В этот период были подготовлены и изданы многие работы, в которых раскрывались основные направления деятельности НКВД РСФСР. В их числе следует назвать исследования Л. Ф. Болтенковой, В.П. Галицкого, М.И. Еропкина, Т.И. Желудковой, И.И. Кизилова, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, Л.П. Рассказова, В.В. Черникова и др.^¹ Однако в большинстве работ лишь упоминается о создании аппаратов, призванных решать проблему беженцев и пленных, излагаемый материал носит информационный характер. В качестве самостоятельного данное направление деятельности НКВД РСФСР практически не рассматривалось.

Одной из первых работ, подготовленных на основе архивных материалов рассекреченного фонда о Центропленбеже была книга Малькова А.А. «Деятельность большевиков среди военнопленных русской армии 1915-1919 гг.»^¹, в который рассматривался процесс создания и деятельности Центральной коллегии по делам пленных и беженцев. Однако автор уделил внимание в основном проблемам оказания помощи военнопленным за границей и лишь фрагментарно рассмотрел деятельность Центропленбежа, находившегося в составе Народного комиссариата по военным делам, до передачи в ведение Народного комиссариата внутренних дел РСФСР.

Отдельные сведения о первоначальном этапе деятельности Центропленбежа содержатся и в коллективной работе Э.П. Нечаевой и С.В. Лившиц, однако там также лишь кратко упоминается о беженцах, как особой группе населения, правовая и социальная защита которой была возложена на Центропленбеж^².

В начале 90-х гг. вышла работа Ю.Г. Фельштинского^³ в которой анализировалось советское иммиграционное и эмиграционное законодательство периода 1917-1939 гг. В ней говорится о создании Центропленбежа как централизованного правительственного органа, призванного разрешить проблемы, связанные с военнопленными и беженцами, находившимися на территории РСФСР, но при этом вне поля зрения остается деятельность его учреждений за рубежом. Также в работе не в должной мере раскрыт правовой статус беженцев, военнопленных.

В течение двух последних десятилетий в исторической и историко-правовой литературе заметно возрос интерес к исследованию деятельности органов, учреждений, организаций, оказывавших помощь беженцам и пленным в период с 1914 г. по 1925 гг. В диссертационных исследованиях в основном освещаются процессы образования местных коллегий по делам пленных и беженцев, а также проблемы, возникавшие при оказании помощи беженцам и пленным на местах в процессе их реэвакуации. И.П. Щеров в своих работах сосредоточил внимание на создании Центропленбежа, организационно-хозяйственной деятельности пленбежей в Смоленской области. Особое внимание автор уделил идеологической работе с пленными и беженцами, и проблемам миграции в годы гражданской войны^⁴. Аналогичные вопросы рассматривал И.Е. Зубаров при проведении исследования деятельности Симбирской губернской коллегии по делам военнопленных и беженцев^¹. Н.В. Лахарева рассматривала создание Центропленбежа, как органа, призванного ликвидировать беженство, как социальное явление. На примере Курской губернии освещено оформление системы государственных органов по эвакуации населения, их реорганизация с последующей ликвидацией^². В научных статьях О.А. Леусян^³, Т.Ю. Труханович^⁴ раскрываются особенности формирования и деятельности «пленбежей» в Екатеринодаре и Череповце.

В названных работах освещается деятельность некоторых региональных органов Центроэвака НКВД РСФСР, однако комплексного научного исследования организационно-правовых аспектов деятельности Центроэвака до настоящего времени не проводилось.

Проблемы реорганизации подразделений НКВД РСФСР освещаются в диссертации А.В. Лобанова^⁵. В числе других при переходе к НЭПу преобразованию подверглось и Центральное управление по эвакуации населения НКВД РСФСР. В работе проанализирована нормативно-правовая база процесса реорганизации НКВД РСФСР.

О правовом статусе, материальном положении, социальном составе пленных и беженцев говорится в публикациях А.А. Арутюняна, З.С. Бочаровой, М.В. Власова, Н.М. Жданова, В.Б. Жиромской, В.М. Кабузана, А.Х. Клеванского, И.В. Михутиной, П.Н. Ольшанского, Ю.А. Полякова, В.И. Потапова, Н.С. Райского, Г.Я. Тарле и др. В одной из последних статей В. А. Золотарева, бывшего в 1996-2005 гг. председателем Комиссии при Президенте Российской Федерации по военнопленным, интернированным и пропавшим без вести, также упоминается о проблеме военнопленных в первые годы после Октябрьской революции^⁶.

Таким образом, несмотря на значительное количество работ, посвященных различным аспектам организации и деятельности центральных и местных органов по эвакуации населения, вопросы становления и развития Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР, определения его роли и места в государственном механизме Советского государства в первые годы советской власти не получили достаточно полного и всестороннего исследования и освещения.

Объектом исследования являются правовые и организационные отношения, складывавшиеся в процессе становления и развития Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР в 1918 – 1923 гг.

Предметом исследования являются документальные источники, отражающие правовое регулирование и организацию работы аппаратов по делам пленных и беженцев в составе НКВД РСФСР в 1918 – 1923 гг., а также результаты их деятельности.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1918 по 1923 гг., т. е. с момента создания Центральной коллегии о пленных и беженцах и до момента ликвидации Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР. В этот период времени была определена структура, выработаны обязанности Центропленбежа, как временного учреждения в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР. В мае 1919 г. произошла смена ведомственной принадлежности - Центропленбеж из состава Народного комиссариата по военным делам был передан в ведение НКВД РСФСР. Находясь в составе НКВД РСФСР, Центропленбеж (Центроэвак) подвергался неоднократной реорганизации. Преобразования были связаны, прежде всего, с требованиями общегосударственного характера, с реорганизацией самого НКВД РСФСР, и новыми задачами, которые периодически ставились перед Центроэваком правительственными органами.

Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в проведении комплексного историко-правового анализа законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов, широкого круга архивных документов и иных источников, характеризующих процесс становления, развития и функционирования Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР и его местных органов, определении его правового статуса, основных направлений деятельности по вопросам, связанным с реэвакуацией беженцев и пленных, изучении взаимодействия с другими органами государственного управления.

Для достижения цели определены следующие задачи:

изучить нормативно-правовые акты, регламентировавшие организационное построение и компетенцию Центрального управления по эвакуации населения;
проанализировать процесс организации аппаратов по делам пленных и беженцев, проследить эволюцию изменение их структуры;
раскрыть основные направления, методы, формы деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР по реэвакуации беженцев и репатриации пленных в изучаемый период;
выявить порядок и источники финансирования Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР;
осветить вопросы взаимодействия Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР с народными комиссариатами: иностранных дел, здравоохранения, социального обеспечения, труда, путей сообщения, ВЧК (ГПУ), с организациями Красного Креста;
дать характеристику правового положения беженцев и пленных и показать роль Центроэвака в осуществлении их прав;
осветить место и роль Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР в системе государственных органов по реализации миграционной политики Советского государства.

Методологической основой исследования являются исторический подход и диалектическая теория познания социально-правовых явлений. В исследовании использовался принцип историзма, основанный на освещении событий и явлений в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с конкретной исторической обстановкой. Данный принцип позволил проанализировать многочисленные исторические факты и явления такими, какими они были. В ходе исследования применялись основы системного подхода и анализа, дающие возможность отразить процесс создания Центральной коллегии о пленных и беженцах и дальнейшей ее эволюции на общем фоне становления и развития советского государственного аппарата. Изучение структуры и деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах осуществлялось посредством историко-правового анализа. В рамках исследования применялись частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, системно-структурный.

Источниковая база исследования. Основу диссертационного исследования составили документы фондов: Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ) - Ф.3333 (Центральная коллегия о пленных и беженцах (Центропленбеж), 1918 – 1920, Центральное Управление по эвакуации населения (Центроэвак), 1920 – 1922), Ф.393 (НКВД РСФСР); Российского государственного военного архива (РГВА) - Ф.1 (Управление делами Народного комиссариата по военным делам РСФСР), Ф.44 (Военно-Законодательный Совет (бывш. Военно-Хозяйственный Совет)), Ф.79 (Комиссариат по демобилизации старой армии). Были проанализированы архивные документы и материалы Центрального архива Федеральной службы безопасности РФ (ЦА ФСБ РФ), опубликованные в сборниках – «Русская военная эмиграция 20-х – 40-х годов. Документы и материалы. В 3-х томах» (М., 1998, 2001, 2002); «Красноармейцы в польском плену в 1919-1922 гг. Сборник документов и материалов». (М.:; СПб. 2004).

В работе проанализировано законодательство, подзаконные (в том числе ведомственные) нормативно-правовые акты периода 1917-1923 гг., содержащееся в Собраниях узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского Правительства РСФСР (СУ РСФСР), многотомном издании «Декреты Советской власти», Бюллетенях НКВД РСФСР и др. источниках.

Другую группу источников составляют статистические данные, отчеты, содержащиеся в материалах периодической печати. Среди них: «Вестник комиссариата внутренних дел», «Власть Советов», «Известия Центральной коллегии по делам пленных и беженцев», «Газета военнопленного», «Известия ВЦИК».

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым комплексным историко-правовым исследованием, в котором раскрывается государственно-правовой статус Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР, показана его роль и место в государственном механизме Советского государства.

В диссертации предложена периодизация процесса создания и развития Центропленбежа (Центроэвака), а также показано, в каких социально-экономических и политических условиях происходило становление Центропленбежа (Центроэвака) и его местных органов, дается характеристика основных направлений его деятельности как органа отраслевого управления, участвовавшего в реализации миграционной политики советского государства.

Диссертация подготовлена на основе привлечения широкого круга источников, в том числе архивных документов и материалов, многие из которых впервые вводятся в научный оборот. Такими являются приказы и инструкции Центропленбежа (Центроэвака), отчеты о деятельности его отделов, результаты инспекторских проверок и другие материалы, в которых раскрывается содержание его функций, и полномочия по их реализации.

О научной новизне работы свидетельствуют приложения к диссертации, в которых на основе обобщения архивных и иных источников схематично показана структура Центропленбежа (Центроэвака) и его местных органов, его место в как в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР, так и в составе НКВД РСФСР, а также отражено взаимодействие с многочисленными государственными учреждениями и общественными организациями в рассматриваемый период.

Положения, выносимые на защиту:

Центральная коллегия о пленных и беженцах (Центропленбеж) создавалась в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР, как орган временного назначения, для решения двух принципиально важных задач: во-первых, выполнить обязательства по Брест-Литовскому мирному договору, в части касающейся обмена военнопленными, во-вторых, параллельно организовать процесс реэвакуации беженцев на места их довоенного проживания. Для выполнения поставленных задач Центропленбеж был наделен «исключительными полномочиями».
На первом этапе деятельности - с момента создания и до передачи в ведение Народного комиссариата внутренних дел РСФСР - не было разработано единого нормативного акта, являвшегося правовой основой Центропленбежа и его местных органов. Основные принципы организации и деятельности были закреплены в декрете СНК РСФСР от 23 апреля 1918 г. об учреждении Центропленбежа и приказах Центропленбежа №№ 1 и 2. Правовое регулирование отдельных сторон его деятельности осуществлялось рядом декретов СНК, множеством межведомственных актов и ведомственных приказов и инструкций Центропленбежа.
Организационные формы деятельности Центропленбежа напрямую зависели от объема предоставляемых ему полномочий, позволявших осуществлять широкий круг общесоциальных функций при эвакуации беженцев и репатриации пленных. Для решения поставленных задач Центропленбежу делегировали (в соответствующем объеме) функции Комиссариатов здравоохранения, иностранных дел, продовольствия, социального обеспечения, что позволяло действенно обеспечивать права беженцев и пленных.
Вклад в нормативное регулирование правового статуса беженцев внесли представители Центропленбежа. Они принимали непосредственное участие в разработке проектов нормативно-правовых актов (в том числе международно-правовых), в которых закреплялся правовой статус беженцев, военнопленных, гражданских пленных.
Период деятельности Центропленбежа (Центроэвака) в составе НКВД РСФСР характеризуется тем, что, с одной стороны, был расширен круг выполняемых задач, с другой стороны была произведена реформа управления его органами, направленная на сокращение его полномочий в административно-хозяйственных и финансовых вопросах, при одновременном сокращении штатов. Окончательно правовой статус Центроэвака был оформлен с принятием Положения о НКВД РСФСР в 1922 г.
По окончании гражданской войны в деятельности Центроэвака определилось три основных направления: 1) реализация заключенных мирных договоров, международных соглашений о реэвакуации беженцев и репатриации пленных; 2) регулирование внутренних миграционных процессов в связи с обострившимися социальными проблемами (засуха, неурожай, голод 1921 г.); 3) организация процесса возвращения в Россию беженцев, покинувших страну с белоэмигрантами, трудовой миграции из-за рубежа и внутренней миграции населения.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в диссертационном исследовании выводы будут являться вкладом в углубление научных знаний о правовых основах организации и деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР, его структурных изменениях в период 1918-1923 гг.

Практическая значимость исследования заключается в том, что материалы диссертации, основные выводы и положения могут быть использованы:

в процессе профессиональной подготовки кадров в учебных заведениях системы МВД, при изучении и преподавании дисциплин «История органов внутренних дел», «История государства и права России», «История государственного управления», «История России»;
в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем, связанных с определением федеральной миграционной политики в РФ и роли в ее реализации органов внутренних дел;
при разработке и совершенствовании нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность Федеральной миграционной службы России;
в практической деятельности государственных органов (миграционной службы в том числе), общественных формирований в сфере реализации права на свободу передвижения и выбора места жительства, при определении правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определена кругом изученных и проанализированных документальных источников: нормативно-правовыми актами органов государственного управления; изданными, в пределах компетенции, Центропленбежем, а затем Центроэваком, приказами, постановлениями и инструкциями; отчетами о деятельности НКВД в 1917-1922 гг.; отчетами о деятельности Центроэвака и его отделов; архивными материалами; историко-правовой литературой и периодическими изданиями.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В ходе проведения исследования отдельные выводы и результаты были изложены в виде научных сообщений.

Основные положения отражены в опубликованных работах, рассматривались диссертантом на Всероссийских, межвузовских научно-практических конференциях. Материалы исследования используются в преподавании дисциплин «История государства и права России», «История органов внутренних дел» в Омской академии МВД России, Барнаульском юридическом институте МВД России.

Структура и объем диссертации обусловлены целью исследования и вытекающими из нее задачами. Диссертация включает введение, две главы, включающих шесть параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.

Blog

Организационно-правовые основы деятельности нквд рсфср по решению проблемы беженцев (1918-1923 гг.)

Содержание

На правах рукописи

На правах рукописи