Организационно-правовые основы деятельности нквд рсфср по решению проблемы беженцев (1918-1923 гг.)

Вид материала

Диссертация

Содержание Содержание работы Первый параграф Во втором В третьем параграфе Во второй главе – «Организационно-правовые основы деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР в после В первом параграфе Во втором параграфе В третьем параграфе В заключении Засыпкин М.А Михаил Александрович ЗАСЫПКИН Подписано в печать 24.09.2008 г. Фельштинский Ю.Г.

Подобный материал:

• Организационно-правовые основы деятельности юридической службы вооруженных сил россии, 2840.88kb.
• Абабков степан иванович, 8853.86kb.
• Организационно-правовые основы деятельности адвоката по защите прав доверителя в налоговых, 301.59kb.
• Дополнительной образовательной программы «Технологические основы деятельности предприятия, 76.53kb.
• Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайных, 348.31kb.
• Московский новый юридический институт адвокатура, 82.75kb.
• Правда о Сардарапатской битве, разгроме турецкой армии, победе армянских воинов, народных, 641.86kb.
• Институт дополнительного образования проводит повышение квалификации по программе, 25.82kb.
• Абашин александр (василий) сергеевич, 25314.42kb.
• Задачи, функции, полномочия Министерства юстиций Российской Федерации в современных, 58.77kb.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность, научная новизна, теоретическая и практическая значимость выбранной темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет, раскрываются методология исследования, хронологические рамки, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава – «Организационно-правовые основы создания и развития аппаратов по делам пленных и беженцев в системе НКВД РСФСР в условиях гражданской войны (1918-1920 гг.)» – состоит их трех параграфов.

Первый параграф посвящен правовым основам создания и деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах в системе НКВД РСФСР.

На первоначальном этапе становления Советского государства большевистское правительство столкнулось с проблемой миграции многомиллионной массы населения. Требовалось в короткий срок решить комплекс вопросов, связанных с реэвакуацией беженцев и репатриацией пленных на места их довоенного проживания. В процессе создания нового государственного механизма решение этих вопросов ключевое место было отведено Центральной коллегии о пленных и беженцах (Центропленбеж).

Необходимость ее создания и деятельности была обусловлена следующими факторами: нахождение, как на территории России, так и за границей, многомиллионной массы людей – беженцев, пленных и нуждающихся в реэвакуации (на 1 января 1918 г. на территории России находилось около 10 млн. беженцев, военнопленных и переселенцев, в лагерях Германии и Австро-Венгрии находилось в заключении от 3,4 до 5 млн. русских пленных); многообразие государственных и общественных организаций и учреждений, оказывавших мигрантам различные виды помощи, но при отсутствии единой системы управления, учета и контроля со стороны государства; необходимость разрешения вопросов по обмену пленными и реэвакуации беженцев на межгосударственном уровне. Дополнительным импульсом к организации специальных органов стало подписание 3 марта 1918 г. в Брест-Литовске мирного договора России с Германией, Австро-Венгрией, Болгарией и Турцией.

После Октябрьской революции советское правительство приступило к созданию новых органов, ведавших делами беженцев и пленных, реорганизации существовавших и установлению контроля за их деятельностью. Но возникшие в разное время государственные и общественные учреждения и организации, ведавшие делами пленных и беженцев, хотя и решали общие задачи, действовали разрозненно, не согласовывая своих действий, а поэтому малоэффективно. Возникла объективная потребность в создании единого специального государственного органа, способного осуществить реэвакуацию беженцев и репатриацию пленных.

Поиск лучшего организационного решения проблемы первоначально привел к образованию Центральной коллегии по делам пленных и беженцев в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР. Правовой основой ее деятельности стал декрет СНК РСФСР от 23 апреля 1918 г. Центропленбеж был наделен особым правовым статусом. Он действовал как самостоятельное (автономное) учреждение, наделялся правом делать доклады непосредственно в СНК РСФСР.

Изначально Центропленбеж был сформирован в Комиссариате по военным делам потому, что, во-первых, в требовалось реализовывать условия Брест-Литовского мирного договора и дополнительных соглашений по обмену военнопленными и гражданским пленными; во-вторых, общее количество пленных, как иностранных в России, так и русских за границей превышало общее количество беженцев. Ответственным за судьбу военнопленных являлось военное ведомство.

Организационное построение, права и обязанности, принципы деятельности Центропленбежа и его местных органов определялись его собственными приказами. В соответствии с основными направлениями деятельности Центропленбежа были сформированы его отделы. Местные коллегии по делам пленных и беженцев создавались при местных Советах, но при этом они не включались в их состав. В течение первых шести месяцев деятельности было завершено формирование единой централизованной системы учреждений, ведавших делами пленных и беженцев. Создавая Центропленбеж, Советское правительство преследовало цель - устранить многообразие и бессистемность в делах о пленных и беженцах и придать процессу реэвакуации беженцев и репатриации пленных строгий и планомерный характер.

В конце 1918 г. нагрузка на органы Центропленбежа существенно возросла. С ноября 1918 г. по январь 1919 г. в Россию из плена вернулось по официальным данным около миллиона человек. Для обеспечения процесса репатриации пленных декретами СНК от 23 и 26 ноября 1918 г., за подписью председателя правительства В.И. Ленина, Центропленбежу были предоставлены исключительные полномочия: в экстренных случаях открывать дополнительные учреждения; вводить новые должности, не предусмотренные штатами. В декретах подчеркивалось, что Центропленбеж являлся высшим органом, руководящим всеми учреждениями и организациями, задействованными в обеспечении реэвакуации беженцев и пленных. Издаваемые Центропленбежем распоряжения носили общеобязательный характер для всех государственных органов и общественных организаций РСФСР.

Произошедшие перемены в международном положении России и события гражданской войны в середине 1919 г. привели к изменению правового статуса Центропленбежа. Теперь вектор его деятельности был направлен на обеспечение внутренних процессов миграции населения. Была расширена его компетенция, поставлены новые задачи, переданы для обслуживания новые контингенты. Названные обстоятельства привели к изменению ведомственной принадлежности Центропленбежа.

24 мая 1919 г. декретом СНК РСФСР «Об изменении и дополнении Положения о Центральной коллегии по делам пленных и беженцев» Центропленбеж был передан в состав НКВД РСФСР на правах самостоятельного отдела. За ним сохранялись прежние права и наименование. Местные пленбежи сохранялись в прежнем виде «на правах самостоятельных единиц» при Совдепах и не включались в состав отделов управления. Однако, со второй половины 1919 г. начали проявляться тенденции к ограничению самостоятельности Центропленбежа.

В связи с общей перестройкой советского государственного аппарата в направлении упрощения организационной структуры и экономии денежных средств с мая 1919 г. началась реорганизация Центропленбежа. Постановлениями коллегии НКВД РСФСР он лишался функций по управлению концлагерями, но обязанности по технической и хозяйственной стороне обслуживания действующих лагерей и строительству новых лагерей за ним сохранялись. В августе 1919 г. состоялось решение о переходе от коллегиального к единоличному принципу управления. Местные коллегии по делам пленных и беженцев были переименованы соответственно в губернские и уездные Управления по делам пленных и беженцев.

Во втором параграфе раскрываются организационные формы деятельности Центропленбежа.

В системе органов государственного управления Центральная коллегия о пленных и беженцах занимала особое положение. Изначально ей были переданы функции нескольких ведомств по оказанию медицинской, правовой, социальной помощи, обеспечению продовольствием, одеждой, жильем движущихся масс беженцев и пленных.

В процессе осуществления своих полномочий Центропленбеж тесно сотрудничал с государственными органами и общественными организациями (народными комиссариатами – иностранных дел, внутренних дел, путей сообщения, продовольствия, здравоохранения, социального обеспечения, труда, ВЧК, Управлением военных сообщений, Красным Крестом, Всероссийским Земским Союзом и Союзом Городов¹ и др.). Организационными формами такого взаимодействия выступали создаваемые при Центропленбеже постоянно действовавшие совещания - медицинское, продовольственное, финансовое, эвакуационное. Основное назначение совещаний состояло в объединении и направлении усилий всех организаций и ведомств, задействованных в процессе реэвакуации, в выработке и реализации общих планов действий и контроль за их исполнением. Планы составлялись на основе сведений, поступавших в Центропленбеж, о количестве беженцев и военнопленных, расселенных как по губерниям России, так и за рубежом.

В деле оказания медицинской помощи декретом СНК от 22 июня 1918 г. на правительственном уровне было проведено разграничение предметов ведения Центропленбежа, отдельных комиссариатов и медицинских организаций, устанавливался новый порядок их финансирования.

Центропленбежу отводилась роль «заказчика», предъявляющего мотивированные и детализированные «заказы», а их исполнение возлагалось на медицинский аппарат НКЗдрава, органы НКСО, НКВД, НК по военным делам, РОКК. Декретом были определены и пределы оказания помощи возвращающимся русским военнопленным со стороны Центропленбежа и его органов: здоровым - до времени размещения на выбранных ими местах жительства; больным и инвалидам - до передачи органам социального обеспечения, а беженцам - с момента их реэвакуации и до передачи иностранным государствам на пунктах обмена¹.

Следует отметить, что работа по устройству пленных и беженцев Центропленбежем планировалась с учетом привлечения профильных наркоматов. Однако в связи с тем, что он начал функционировать сравнительно раньше, чем Народный комиссариат здравоохранения и Народный комиссариат социального обеспечения наладили работу своих местных аппаратов, он какое-то время выполнял и их функции. По мере налаживания деятельности медицинских органов республики, соответствующие функции передавались им. Так осенью 1918 г. совместным приказом Центропленбежа, Комиссариатов по военным делам и здравоохранения в очередной раз разграничивались сферы деятельности соответствующих органов по оказанию медицинской помощи беженцам, военнопленным, гражданским пленным и солдат Красной Армии. За Центропленбежем сохранялась ведущая роль, он осуществлял общее руководство и контроль над всеми организациями и учреждениями, участвовавшими в оказании медицинской помощи.

В деле обеспечения продовольствием беженцев и пленных Центропленбеж также исполнял роль «заказчика». «Поставщиком» продовольствия был Комиссариат продовольствия, его местный аппарат, а также учреждения Красного Креста, Всероссийского Земского Союза, Союза Городов, Хозяйственный Комитет Красной Армии. Продовольствие представлялось на основе требований Центропленбежа.

Большое значение имели такие организационные формы как съезды, конференции представителей Центропленбежа. Здесь осуществлялся обмен опытом по организации и деятельности коллегий, вырабатывались единые формы и методы работы, рассматривались вопросы взаимодействия. Решения, принятые на съездах, конференциях при Центропленбеже носили общеобязательный характер, часть из них оформлялись в виде приказов.

Непосредственная помощь мигрантам в процессе реэвакуации оказывалась со стороны Центропленбежа врачебно-питательными, обсервационно-продовольственными, обсервационными пунктами, правовая помощь оказывалась юридическими консультациями.

До передачи в ведение НКВД РСФСР Центропленбеж и его органы находились под постоянным внутренним и внешним контролем. Формой контроля были постоянно проводимые инспекторские проверки, ревизии, которые осуществлялись специально созданными ревизионными комиссиями, действовавшими в центре и на местах. Текущий контроль за работой Центропленбежа осуществлялся органами Комиссариата государственного контроля, рабоче-крестьянской инспекции, а надзорные функции принадлежали военно-хозяйственному надзору Военно-Законодательного Совета. Проверяющие органы осуществляли фактический контроль за исполнением декретов и постановлений правительства, проверяли деятельность всех пленбежей, законность и целесообразность расходования государственных средств.

Следует отметить особую роль, которую сыграл Центропленбеж в области международных отношений. Представители Центропленбежа и Комиссариата иностранных дел совместно участвовали в заседаниях смешанных комиссий (Русско-Германской, Русско-Австрийской), где вырабатывались и реализовывались первые международно-правовые соглашения о реэвакуации военнопленных и беженцев. Участие в смешанных комиссиях являлось залогом успешного решения многочисленных организационных, правовых, технических вопросов, связанных с процессом реэвакуации беженцев и репатриацией пленных.

При реализации положений Брест-Литовского мирного договора Центропленбеж осуществлял контроль за деятельностью 17 германских и австро-венгерских комиссий попечения о пленных и беженцах. Обо всех случаях выявленных нарушений Центропленбеж уведомлял НКИД.

Благодаря участию в заседаниях смешанных комиссий, Центропленбежу удалось добиться разрешения о допуске на территорию Германии и Австро-Венгрии русских комиссий попечения, не предусмотренных Брест-Литовским мирным договором. Правовой основой создания названных комиссий стало положение «О комиссиях попечения о пленных РСФСР», выработанное Центропленбежем совместно с НКИД. Деятельность данных комиссий позволила направить хаотическое движение пленных, выпущенных из лагерей Германии, после ноябрьской революции, в организованное русло.

В конце 1918 г. - начале 1919 г. в Литве, Латвии, Белоруссии и Украине была установлена Советская власть. В деле реэвакуации беженцев и репатриации пленных между РСФСР и союзными республиками было налажено тесное взаимодействие, в котором лидирующая роль принадлежала Центропленбежу, а именно, в организационно-административных и финансовых вопросах.

Многообразие организационных форм деятельности Центропленбежа и его местных органов характеризует его как исполнительно-распорядительный орган. Принимаемые Центропленбежем правовые акты в отношении органов, участвовавших в обеспечении процесса реэвакуации и репатриации пленных, носили императивный характер. Центропленбеж являлся, прежде всего, координирующим и контролирующим органом.

В третьем параграфе анализируются нормативно-правовые акты, в которых раскрывается правовой статус беженцев.

После Октябрьской революции 1917 г. правовой основой работы с беженцами был признан закон от 30 августа 1915 г. «Об обеспечении нужд беженцев», в котором закреплялось само понятие «беженцы». Таковыми признавались «лица, оставившие местности, угрожаемые неприятелем или им уже занятые, либо выселенные распоряжением военных или гражданских властей из района военных действий, а также выходцы из враждебных России государств»¹.

Данное определение беженцев было воспроизведено в декрете СНК от 28 января 1919 г. «Об упорядочении дела реэвакуации беженцев и об удовлетворении их материальных и духовных нужд». Но положения данного декрета распространялись лишь на беженцев, расселенных на территории России вследствие Первой мировой войны 1914-1918 гг. Центропленбеж неоднократно ставил перед СНК вопрос о распространении положений декрета и на беженцев войны гражданской.

В дальнейшем во внутригосударственных и международных актах понятие «беженец» уточнялось и расширялось. В итоге беженцами считались как выходцы из России, так и иностранные граждане, не исключая военнопленных и демобилизованных солдат, которые до войны или во время войны 1914-1918 гг. и во время гражданской войны покинули места своего жительства, являвшиеся театром военных действий, оставившие их принудительно или добровольно под влиянием обстоятельств военного времени.

С момента образования Центропленбеж тесно сотрудничал с беженским отделом НКВД РСФСР, которых внес существенный вклад в определение правового статуса беженцев и обеспечении их прав.

В ведении беженского отдела НКВД сосредотачивались сведения о положении беженцев, их численности. Беженцам оказывалась материальная помощь, они снабжались продовольствием. В целях защиты прав беженцев весной 1918 г. неоднократно всем Губсовдепам направлялись циркуляры с разъяснениями о том, что «беженцы должны пользоваться всеми правами гражданства и умаления их прав ни в коем случае не должно допускаться»¹.

Следующим шагом в определении правового статуса беженцев стал декрет СНК от 27 июля 1918 г. «Об уравнении беженцев, оставшихся в Российском гражданстве, в отношении подведомственности с остальными гражданами Российской Республики». В соответствии с декретом беженцы, не заявившие о выходе из российского гражданства, приравнивались к российским гражданам². В правовом статусе беженцев было единственное отличие от остальных граждан: они обладали правом репатриации.

Мирные договоры и соглашения, заключенные РСФСР с Литвой, Латвией, Эстонией, Польшей и Финляндией стали правовой основой проведения репатриации беженцев и предоставления права выбора гражданства - оптации. Порядок и сроки оптации устанавливались мирными договорами. Оптация считалась законченной с момента получения лицом оптационного удостоверения от НКВД РСФСР. До окончания оптации беженцы имели права и исполняли обязанности граждан РСФСР, в том числе призывались на военную службу.

При этом в условиях гражданской войны Центропленбеж и Всероссийских Главный Штаб предписывали местным органам не вносить в регистрационные списки беженцев призывного возраста с 18 до 40 лет. Задерживалась отправка беженцев из числа рабочих, железнодорожников и др.

Центропленбеж играл важную роль в обеспечении прав беженцев. Беженцы поступали на попечение Центропленбежа с момента регистрации того или иного человека в качестве беженца. Для подтверждения своего состояния они должны были предоставить документальные доказательства, подтверждавшие факт их беженства. По окончании регистрации беженцам выдавали беженский паспорт, который служил видом на жительство и предоставлял право однократного проезда до границы. По мере совершенствования регистрационной деятельности беженцам выдавали беженские билеты, которые подтверждали личность беженца, предоставляли право на проезд до границы за счет РСФСР, и на получение дополнительной помощи со стороны государства: а именно, жилищную, продовольственно-вещевую, денежную, медицинскую, призрения (социального обеспечения), трудовую, культурно-просветительную, юридически-справочную (правовую).

В соответствии с декретом от 28 января 1919 г. беженцы делились на три категории: 1) осевшие на местах их водворения до момента реэвакуации; 2) тронувшиеся в путь для водворения на родину; 3) остановившиеся в пути на тыловых пунктах или в прифронтовой полосе. На Центропленбеж возлагались обязанности оказывать помощь беженцам 2 и 3 категории. Забота о беженцах 1 категории возлагалась на Комиссариаты социального обеспечения, здравоохранения, просвещения и их местные органы.

Отправка беженцев осуществлялась эшелонами. Зарегистрированные беженцы вносились в эшелонные списки, которые должны были согласовываться с представителями германских и австрийских властей и утверждаться Центропленбежем.

С первых шагов своей деятельности Центропленбеж принимал активное участие в разработке правил провоза багажа беженцами и пленными, возвращающимися на родину, в целях недопущения беспрепятственного вывоза материальных ценностей и продовольствия из РСФСР. Первоначально правила были несовершенны, содержали ограниченный перечень предметов и вещей, разрешенных и запрещенных к вывозу. В целях урегулирования многочисленных вопросов правового характера в заседании межведомственной комиссии при Центропленбеже были выработаны новые правила о провозе багажа беженцами и введены в действие с 25 января 1919 г. приказом Центропленбежа. Порядок применения приказа определялся инструкцией, в которой закреплялось разграничение функций Центропленбежа, ВЧК, и органов таможенного контроля при проведении осмотра багажа беженцев.

Деятельность Центропленбежа по обеспечению прав беженцев имела важную гуманистическую, социальную направленность. В трудных условиях существования Советское правительство не отказалось от обязательств по оказанию помощи пострадавшим беженцам вследствие Первой мировой и гражданской войн.

Во второй главе – «Организационно-правовые основы деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР в послевоенный период (1920-1923 гг.)» - рассматриваются правовые основы организации деятельности Центропленбежа в составе НКВД РСФСР. Проводится анализ места и роли Центрального управления по эвакуации населения в механизме государственной власти, а также основные направления деятельности.

В первом параграфе освещается процесс реорганизации Центропленбежа после передачи в ведение НКВД РСФСР. Поиск лучших организационных форм управления Центропленбежем и его местными органами осуществлялся в постоянно изменяющейся экономической и политической обстановке, как в России, так и на международной арене. С начала 1920 г. в русле проводимой общей перестройки советского государственного аппарата в направлении упрощения организационной структуры и экономии средств на его содержание, а также в связи с сокращением объема выполняемых работ Наркоматом внутренних дел первоначально намечалось ввести Центропленбеж в состав НКВД на правах отдела. Но так как основная работа по реэвакуации беженцев и репатриации пленных была выполнена не полностью, в целях сохранения авторитета эвакуационных органов и предотвращения возможных межведомственных противоречий Центропленбежу был придан статус управления.

20 февраля 1920 г. постановлением коллегии НКВД Центральная коллегия о пленных и беженцах реорганизовывалась в Центральное управление по эвакуации населения (Центроэвак) НКВД РСФСР. 20 марта 1920 г. приказом Центропленбежа объявлялось о его реорганизации и объявлялось Положение о местных органах Центроэвака НКВД РСФСР. За ним сохранялись прежние права, предоставленные Центропленбежу декретами СНК. Губернские и уездные эвакуационные управления состояли при отделах управления соответствующих губернских и уездисполкомов. Но они подчинялись непосредственно Центроэваку в отношении получения и выполнения поставленных задач.

В процессе государственного строительства в годы Гражданской войны и интервенции система и структура эвакуационных органов на местах менялась вслед за изменением административно-территориального деления и образованием новых административно-территориальных единиц. При этом прослеживалась общая тенденция укрупнения органов Центроэвака.

В процессе формирования в 1919-1921 гг. федеративных отношений между РСФСР и независимыми советскими республиками высшие органы исполнительной власти РСФСР стали выполнять функции федеральных органов. Фактически такую же роль играл и Центроэвак НКВД РСФСР. Его деятельность была связана с реализацией общегосударственных планов и программ в области миграционной политики. Центроэвак являлся единым для всех республик центром, в котором, с согласия правительств республик, было сосредоточено общее руководство всеми эвакуационными органами. При правительствах Украины, Белоруссии, а также в Туркестане учреждались управления Особоуполномоченных, комиссии или управления по эвакуации населения с непосредственным подчинением Центроэваку НКВД РСФСР. Фактически они являлись исполнительно-распорядительными органами РСФСР на территории союзных республик. Центроэвак подготавливал общие планы перевозок обслуживаемого контингента, централизованно финансировал эвакорганы, распределял материальные средства, медикаменты и контролировал их расходование.

Сосредоточение всего дела по реэвакуации беженцев и репатриации пленных стало следствием оформления сначала военного союза между РСФСР и союзными республиками, а затем дополненного экономическим. Центропленбежем НКВД РСФСР был накоплен определенный опыт работы, сложилась единообразная структура, отработан механизм взаимодействия всех звеньев, как самой системы, так и с правительственными учреждениями, задействованными в процессе реэвакуации, государством выделялись значительные суммы на обеспечение процесса реэвакуации беженцев и репатриации пленных. А советские республики не все имели возможность самостоятельно организовать данный процесс из-за того, что на их территориях еще шли боевые действия, из-за недостатка финансов, медикаментов, продовольствия, транспортного кризиса, нехватки подготовленных специалистов.

Необходимость централизованного руководства всем процессом реэвакуации беженцев и пленных была обусловлена еще тем, что эвакуационные пути проходили по территории как РСФСР, так и независимых республик. Для того чтобы добиться единообразия, планомерности и согласованности в действиях в условиях Гражданской войны и интервенции требовалось объединить усилия всех эвакуационных органов, так как сбой в одном «звене» приводил к нарушению общего плана эвакуации.

С 1921 г. в ходе реорганизации всех отделов и управлений НКВД некоторые самостоятельные структурные звенья Центроэвака (финансовый, материальный отделы, стол личного состава) были ликвидированы, а их функции были возложены на соответствующие подразделения НКВД. При этом не было учтено, что окончание гражданской войны, переход к новой экономической политике не повлекли снижения объема работы органов эвакуации населения. Перед Центроэваком ставились новые задачи, передавались для обслуживания новые контингенты. Ограничение компетенции Центроэвака отрицательно отражалось на всей эвакуационной деятельности и на положении беженцев и пленных.

Старая система органов эвакуации населения, основанная на двойном подчинении, уже не удовлетворяла потребностям времени. Эффективность руководства местными органами была низкая, нарушена координация действий всех органов, задействованных в эвакуационном процессе. Эти обстоятельства способствовали началу реорганизации аппаратов Центроэвака. Был подготовлен проект положения «О Центроэваке и его местных органах», который содержал предложения о переходе на линейный принцип управления эвакуационным аппаратом.

Центральным управлением по эвакуации населения была подготовлен план развития местных органов, предусматривавший существование 46 базисных и 211 линейных пунктов, охватывавших территорию РСФСР, Украины, Белоруссии и Туркестана¹, со штатом 12 471 человек.² Однако реализовать данный проект в полной мере Центроэваку не удалось из-за острого дефицита бюджета и проведения курса на упрощение советского государственного аппарата. Для Центроэвака было установлены штаты в 5 600 сотрудников. Поэтому были пересмотрены принципы организации местных органов Центроэвака, штаты базисных и линейных пунктов, схема вновь создаваемых пунктов. В результате Центроэвак почти на 2/3 сократил число баз и линейных пунктов, намечавшихся к открытию³.

Правовой основой для проведения реорганизации эвакуационных органов на территории РСФСР и союзных республик стал приказ Центроэвака от 20 декабря 1921 г. Новые принципы организации и деятельности Центроэвака в составе НКВД были закреплены и в «Положении о НКВД РСФСР» 1922 г. Реорганизация системы управления органами Центроэвака по линейному принципу привела к усилению централизации управления ими.

Однако уже в июне 1922 г. Центроэвак приступил к частичной ликвидации своих местных органов. Это было связано с тем, что выполнение основных задач по реэвакуации беженцев и пленных близилось к завершению. Часть пунктов передавалась в Народный комиссариат земледелия, на основе постановления СНК РСФСР от 27 октября 1922 г. «О передаче Народному комиссариату земледелия свертываемых пунктов Центрального управления по эвакуации населения», которое определило направление по окончательной ликвидации Центроэвака и его местных органов. Сокращение органов Центроэвака и передача их НКЗему происходило и в союзных республиках. Кроме того, часть пограничных пунктов Центроэвака передавалась в ГПУ. 11 января 1923 г. совместным постановлением ВЦИК и СНК объявлялось о ликвидации Центроэвака с 1 января 1923 г.

Во втором параграфе раскрываются организационно-правовые основы деятельности Центроэвака по реэвакуации беженцев и пленных.

Деятельность Центроэвака по реэвакуации беженцев и репатриации пленных строилась на основе заключенных в 1920-1921 гг. мирных договоров с Эстонией, Литвой, Латвией, Финляндией и соглашения о перемирии с Польшей. На основе и в дополнение к мирным договорам были заключены: 12 июня 1920 г. договор между Россией и Латвией о реэвакуации беженцев; 30 июня 1920 г. договор между Россией и Литвой о реэвакуации беженцев; соглашение с Эстонией по беженскому вопросу 19 августа 1920 г.; 24 февраля 1921 г. соглашение о репатриации между РСФСР и УССР, с одной стороны, и Польшей – с другой; соглашение между РСФСР и Литвой от 28 июня 1921 г. о порядке оптации литовского гражданства. Кроме этого, 19 апреля 1920 г. было заключено «Соглашение между Германией и РСФСР об отправлении на родину военнопленных и интернированных гражданских лиц той и другой стороны». Аналогичные соглашения в 1920 – 1921 гг. РСФСР и Украина заключили с Финляндией, Эстонией, Турцией, Венгрией, Данией, Бельгией, Австрией, Румынией, Италией и Англией. Заключенные соглашения стали правовой базой для возвращения беженцев и пленных на родину и предопределили существенное увеличение объема работ Центроэвака.

В соглашениях определялись условия и порядок, очередность проведения реэвакуации беженцев, оптантов, категории лиц, подлежащих эвакуации, порядок и условия проведения оптации. Положения данных соглашений раскрывались и дополнялись приказами, инструкциями, циркулярами Центроэвака.

Международными соглашениями и приказами Центропленбежа устанавливались новые единые правила провоза возвращающимися на родину беженцами своего имущества, определялись порядок и условия осмотра багажа беженцев при посадке в вагоны и на границе сотрудниками таможни при непосредственном участии представителей Центроэвака, ВЧК (ГПУ), отдела военной цензуры.

Реализация положений соглашений о реэвакуации строилась на основе выработанных и согласованных планов. Но с 1920 г. приходилось бороться и с внеплановым неорганизованным стихийным движением беженцев – «самотеком». Любое стихийное движение больших масс населения резко нарушало планы эвакуации. НКВД вел решительную борьбу с самовольным движением беженцев и действиями местных властей, нарушающих плановые перевозки беженцев. НКВД неоднократно направлял всем губисполкомам циркуляры с указанием, что все массовые людские перевозки (кроме военных) по железным дорогам производятся только по нарядам Центроэвака, никакие другие органы не имеют права их осуществлять.

Весной 1921 г. самостоятельные передвижения беженцев возобновились. Основными причинами стали разразившийся голод в 1921 г. и задержки в оформлении документов, затягивание на долгие месяцы решений о реэвакуации.

В целях ограждения Центроэвака от вмешательства в его деятельность и поддержания планомерной эвакуационной работы в период с апреля по июнь 1921 г. ВЦИКом, СТО были приняты постановления, обязывающие органы местной власти точно выполнять инструкции и постановления Центроэвака. Подтверждались исключительные права Центроэвака на проведение реэвакуации беженцев и пленных.

Центроэвак, являясь ответственным за эвакуацию, предпринимал меры к установлению контроля за самостоятельным и стихийным движением «беженцев голода». Для обслуживания самовольно движущихся беженцев Центроэваком в районе западной границы и в Москве формировались временные пункты. В этом ему оказывали помощь Главное санитарное управление, Народный комиссариат продовольствия.

Еще одна сторона процесса реэвакуации была связана с политическими интересами России. Органы Центроэвака решали такие важные задачи: задерживали репатриацию врачей, интеллигенции, военных специалистов, рабочих квалифицированного труда (железнодорожников, рабочих металлургических заводов и др.); фиксировали в общей репатриантской массе (в контакте с ВЧК) определенных лиц, представлявших «обменную ценность» и не выпускали их «до срока и без эквивалента»; основной целью Центроэвака было «протолкнуть за границу возможно большее число пролетарских и крестьянских беженских масс (в большинстве своем неработоспособных), в особенности из голодающих районов». Поэтому в ходе репатриационной работы Центроэвак сталкивался с противодействием принимающих государств, которые задерживали отправку и прием эшелонов, либо полностью прекращали эвакуацию без уведомления, придирались к документам крестьян и бедняков. В ответ на такие действия Центроэвак предпринимал аналогичные меры.

Параллельно с плановой реэвакуацией беженцев, осуществлялась оптационная компания. Условия, порядок и требования к лицам, желавшим оптировать гражданство, содержались в мирных договорах и дополнительных соглашениях, перечисленных выше. На территорию России допускались иностранные представительства для проведения оптационной кампании, в частности, Эстонская контрольно-оптационная комиссия, Латвийская дипломатическая миссия, полномочное представительство Литвы. С ними тесно сотрудничал Центроэвак.

Процесс реэвакуации беженцев, оптировавших гражданство, имел свои особенности. Списки оптантов, желавших выехать, составлялись консульствами тех государств, гражданство которых они приняли. Списки согласовывались с Центроэваком, ВЧК (ГПУ). С 1 января 1922 г. все оптанты обязывались оплачивать проезд и провоз багажа на общих для всех пассажиров основаниях. Оптанты перевозились на родину органами Центроэвака исключительно группами и эшелонами. Вопросы, возникавшие в связи с отправкой оптантов, Центроэвак согласовывал с НКИД.

В третьем параграфе рассматривается деятельность Центроэвака по организации приема из-за границы русских беженцев, покинувших Россию после событий Октябрьской революции 1917 г. и Гражданской войны. Работа в данном направлении началась с 1921 г.

29 января 1921 г. в газете «Правда» в статье председателя Центроэвака А.В. Эйдука «Требует разрешения»¹ были изложены программные положения по возвращению русских беженцев в Россию. Однако данные положения не были подкреплены конкретными правовыми актами, закреплявшими правила их возвращения на родину. Отсутствовали планы приема и расселения беженцев, не были подготовлены регистрационные пункты. Для приема беженцев требовались дополнительные финансовые затраты, продовольствие, медикаменты. С данными проблемами как Центроэвак, так и возвращавшиеся беженцы, столкнулись уже в феврале-марте 1921 г.

Вопросами возвращения в РСФСР беженцев одновременно занимались РКП(б), ВЦИК, СНК и соответствующие отделы ВЧК. Каждое из ведомств независимо друг от друга принимало свои решения по отношению к возвращающимся беженцам, эмигрантам, военнослужащим бывших белых армий. Их деятельность носила противоречивый, непоследовательный характер. Основная нагрузка по приему из-за границы пленных, интернированных, беженцев и реэмигрантов легла на приграничные пункты Центроэвака. Для проверки всех возвращающихся в Россию контингентов мигрантов Центроэвак совместно с ВЧК создал сеть карантинных пунктов для выявления «политически опасных элементов». Правовой основой организации карантинных пунктов стало постановление СТО от 4 мая 1921 г. Руководство пунктами осуществляли представители от ВЧК, а в обязанности Центроэвака входило оборудование и обеспечение деятельности пунктов. В этом Центроэваку должны были помогать все наркоматы по предоставлению помещений, оборудования.

В конце 1921 г. произошли изменения в государственной политике по отношению к возвращавшимся мигрантам. 3 ноября 1921 г. постановлением ВЦИКа объявлялось о проведении амнистии отдельных категорий военнослужащих «белых армий». 24 ноября 1921 г. была утверждена инструкция о порядке, условиях проведения амнистии.

Техническая сторона отправления и приема амнистированных лиц осуществлялась органами Центроэвака и производилась на общих основаниях с возвращающимися русскими военнопленными. В отличие от военнопленных их содержали отдельно от других контингентов Центроэвака в концентрационных лагерях, военно-пересыльных пунктах, карантинных пунктах Центроэвака. Но запланированный объем работы не был выполнен из-за общего сокращения финансирования деятельности Центроэвака и проводимого курса по сокращению органов эвакуации населения. В апреле 1922 г. Центроэвак вынужден был приостановить работу в данном направлении.

Весной 1921 г. постановлением СНК РСФСР на органы Центроэвака возлагалась новая обязанность – обеспечить процесс трудовой миграции в Россию, в частности, рабочих из Америки. Уже 15 апреля 1921 г. на заседании СНК РСФСР были утверждены схема приема и оборудования приемных пунктов для американских рабочих и проект положения «об эмигрантских домах». Однако опыт переселения рабочих из Америки и других стран оказался неудачным. Анализ нормативных актов, регламентировавших деятельность Центроэвака по работе с контингентами, возвращавшимися в Россию, позволяет сделать следующие выводы: единая государственная политика по отношению к возвращавшимся мигрантам отсутствовала; правовая база разрабатывалась несвоевременно, охватывала не все стороны деятельности; не было выработано четкого определения правового статуса реэмигрантов, иммигрантов; имело место противостояние ведомств, параллелизм в принятии решений; на результатах деятельности отрицательно сказывалось недостаточное финансирование Центроэвака.

В рассматриваемый период Центроэвак не прекращал свою работу по обеспечению процессов внутренней миграции. С 1920 по 1922 гг. Центроэвак привлекался для обслуживания передвижения переселенцев и ходоков. В ведение Центроэвака постановлением СНК РСФСР от 25 марта 1920 г. были переданы функции по обслуживанию всех массовых людских перевозок. В этих целях ему были переданы все переселенческие пункты Урала, Сибири и Туркестана, ранее принадлежавшие Переселенческому управлению НКЗема.

22 июня 1921 г. постановлением СНК РСФСР на Центроэвак возлагались обязанности по перевозке рабочих во время полевых и уборочных работ.

В связи с победоносным движением Красной Армии на Западном фронте постановлением СНК РСФСР от 21 июля 1921 г. на органы Центроэвака возлагалась обязанность по оказанию помощи гражданскому населению в районах, очищенных от польских войск.

Все рассмотренные выше направления деятельности Центроэвака осуществлялись внеплановым порядком. Это приводило к дополнительной нагрузке на весь аппарат Центроэвака, изменениям в его работе, связанным с организацией плановых перевозок. Перевозка остального контингента осуществлялась внеплановым порядком. Деятельность Центроэвака по реэвакуации беженцев и репатриации пленных строилась на основе ежегодных общих планов перевозок. Это позволяло заранее заготовить требуемое количество продовольствия, медикаментов, выбрать оптимальные пути передвижения контингента, организовать четкую работу органов эвакуации населения. И хотя названные выше новые виды деятельности Центроэвака не предусматривались планами и приводили к значительной дополнительной нагрузке, благодаря тому, что система и структура органов Центроэвака была строго централизована и построена по линейному принципу, удалось избежать негативных последствий, отразившихся на положении мигрантов.

В заключении подводятся итоги исследования, делаются обобщения и выводы.

1) Созданием Центральной коллегии по делам о пленных и беженцах было положено начало формированию миграционных органов Советской России. Однако ее компетенция и место в системе органов государственного управления не были четко определены. Поэтому в течение всего исследуемого периода шел активный поиск оптимальных организационно-правовых форм деятельности. Возникнув в 1918 г. в составе военного ведомства, когда были очерчены только основные контуры структуры этого органа, Центропленбеж (Центроэвак) со временем превратился в хорошо организованный действенный аппарат.

Необходимо отметить то, что в изучаемый период созданная система и структура органов Центроэвака и последующие реорганизации были вызваны потребностям практики. В итоге была сформирована централизованная сеть государственных миграционных аппаратов, со строгой иерархической подчиненностью как внутри РСФСР, так на территории союзных республик УССР и БССР. Также следует подчеркнуть характерную особенность: в отличие от управления другими звеньями системы органами внутренних дел управление всеми органами эвакуации населения, созданными при правительствах советских республик, было централизовано и подчинено Центральному управлению по эвакуации населения НКВД РСФСР. Они обладали административной и финансовой автономией и считались правительственными органами РСФСР на территориях союзных республик.

2) Центропленбеж (Центроэвак) являлся универсальным эвакуационным органом. Это вытекает из анализа целей и задач, которые ставились перед ним на всем протяжении его работы. В зависимости от изменения внешнеполитической обстановки и развития внутригосударственных процессов он привлекался для выполнения новых заданий, связанных с перемещением гражданского населения, в том числе трудовых мигрантов из-за границы, переселенцев, сезонных рабочих и членов их семей.

3) Анализ процесса передачи Центропленбежа из военного ведомства в ведение НКВД РСФСР позволяет выделить следующие причины. В 1919 г. приостанавливалась основная работа по реэвакуации беженцев и обмену пленными. Перед Центропленбежем (Центроэваком) ставились новые задачи, связанные с обеспечением внутренних миграционных процессов. Деятельность местных органов Центропленбежа (Центроэвака) была тесно связана с деятельностью местных Советов и исполкомов. Не последнюю роль сыграло и то, что органы НКВД руководили органами коммунального хозяйства, что позволяло более эффективно решать вопросы, связанные размещением, перемещением и обслуживанием пленных и беженцев. Также необходимо было прекратить участившиеся случаи опасных сепаратистских тенденций, выражавшихся в игнорировании руководящих указаний Центропленбежа.

В качестве дополнительной причины можно сказать об исторической преемственности. Ранее вопросами миграции населения, в частности трудовой, занималось Министерство внутренних дел царской России. В годы Первой мировой войны под контролем МВД находились учреждения, оказывавшие помощь беженцам.

4) На всем протяжении функционирования государственно-правовой статус Центропленбежа, а затем Центроэвака видоизменялся. Период работы в составе Народного комиссариата по военным делам характеризуется тем, что Центропленбеж обладал значительно большей самостоятельностью и большим объемом прав, чем состоя в составе НКВД РСФСР. После передачи Центропленбежа в ведение НКВД РСФСР руководство последнего начало проводить политику по сокращению части органов и прав Центропленбежа в целях придания ему статуса отдела, а не управления.

5) Говоря о правовой основе организации и деятельности Центропленбежа (Центроэвака) следует отметить, что до 1922 г. отсутствовало единое положение о нем. Различные стороны его строительства и функционирования в период с 1918 по 1922 гг. были закреплены в многочисленных и разрозненных нормативно-правовых актах, принятых как ВЦИК, СНК РСФСР, НКВД РСФСР, так и самим Центропленбежем (Центроэваком).

Сложные условия международной и внутриполитической обстановки, вызванные событиями Первой мировой и гражданской войнами, требовали принятия оперативных и компетентных решений по широкому кругу административных и хозяйственных вопросов в целях обеспечения нормального хода работы по реэвакуации беженцев и репатриации пленных. Это и предопределило то обстоятельство, что Центропленбежу правительством были предоставлены широкие полномочия. В нем под общим руководством были объединены функции нескольких ведомств (НКВД, НКИД, НКПС, НКПрод, НКЗдрав, НКСообес), частично ими переданные Центропленбежу в целях быстрой и планомерной переброски больших масс мигрантов.

Опыт правового регулирования и практической деятельности Центроэвака был использован при разработке «Положения о НКВД РСФСР» 1922 г. Однако все рассмотренные в диссертации меры по строительству и реорганизации Центроэвака и его органов на местах были осуществлены и закреплены в «Положении о НКВД РСФСР» со значительным запозданием и отставанием от потребностей практики.

6) Несмотря на постоянно происходящие процессы реорганизации эвакуационных органов за весь период своего функционирования Центроэвак провел огромную работу. Его деятельность носила социальный характер. Всего по данным Центроэвака за пятилетний период деятельности им было перевезено из РСФСР 6,5 млн. беженцев, военнопленных и гражданских пленных, а принято свыше 5 млн. мигрантов. Беженцам, пленным, оптантам, переселенцам и другим мигрантам оказывались многочисленные виды помощи в процессе их реэвакуации. Это помогало формировать у беженцев и пленных позитивное отношение к Советской власти. Немаловажным является и тот факт, что деятельность Центропленбежа (Центроэвака) осуществлялась в обстановке гласности, широко освещалась средствами массовой информации.

Подводя итог исследованию, следует сказать о том, что в решении вопросов по реэвакуации беженцев и репатриации пленных Центральному управлению по эвакуации населения НКВД РСФСР удалось добиться больших успехов, был накоплен значительный опыт, который необходим для изучения современными миграционными службами, так как перед ними стоит ряд аналогичных задач.

Изучение организационно-правовых основ деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР расширяет знания об истории Российского государства и его правоохранительных органов. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин «История отечественного государства и права», «История органов внутренних дел», «История отечества».

В практической деятельности Федеральной миграционной службы России могут быть использованы исторический опыт деятельности Центропленбежа (Центроэвака), формы и методы его работы с беженцами, переселенцами, изученные способы организации взаимодействия с правительственными, международными и общественными организациями, способы установления тесного сотрудничества на межправительственных уровнях в области решения проблем беженцев.

В приложении приводятся схемы, иллюстрирующие систему и структуру Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР и его местных органов на разных этапах его развития в период с 1918 по 1923 гг.


Основные положения диссертационного исследования отражены в трех научных статьях автора общим объемом: 1,0 п.л.

Научные статьи, опубликованные в журналах, рекомендованных перечнем ВАК:

1. Засыпкин М.А. Эволюция системы управления органами по эвакуации населения. // Закон и право. №2. 2007. – 0,2 п.л.
   

Научные статьи, опубликованные в иных печатных изданиях:

2. Засыпкин М.А. К вопросу о создании органов по делам пленных и беженцев в Советской России. // Наука и практика: Материалы региональной конференции молодых ученых, адъюнктов и соискателей «правопорядок и безопасность в России: история и современность». – Орел: Орловский юридический институт МВД России, 2005. – 0,4 п.л.
   
3. Засыпкин М.А. Деятельность Центральной коллегии по делам пленных и беженцах по оказанию правовой помощи пленным и беженцам. // Административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, криминалистические и иные меры противодействия экономическим, налоговым правонарушениям и преступлениям: Материалы Всероссийской научно-практической конференции 8 декабря 2005 года: В 2 ч. – Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2006. – Ч.2. – 0,4 п.л.
   

Михаил Александрович ЗАСЫПКИН

Корректор О.В. Арефьева


ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НКВД РСФСР ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ БЕЖЕНЦЕВ (1918-1923 гг.)

Подписано в печать 24.09.2008 г.

Усл. печ.л. Уч.-изд.л. Тираж 100 экз. Заказ №

Центр оперативной полиграфии

ФГУО ВПО РГАУ – МСХА им. К.А. Тимирязева

127550, Москва, ул. Тимирязевская, 44