Региональная политическая власть: институты, структуры, механизмы
| Вид материала | Диссертация |
- Политология справочные материалы для подготовки к тестированию содержание, 784.53kb.
- Тема общество, политическая власть, государство. Политическая система общества, 4955.66kb.
- А. И. Политическая психология терроризма Доклад, 924.2kb.
- Конспект лекции по теме: Политическая власть, 204.93kb.
- Местное самоуправление в россии: шаг вперед или политическая игра?, 318.38kb.
- Политическая власть как основной объект политической психологии, 1444.16kb.
- Мучительный процесс создания в России гражданского общества по-прежнему далек от завершения, 555.39kb.
- 13. 04. 2011 17: 19 Бизнес и власть "сверяют часы", 57.94kb.
- Лекция Власть. Государство. Демократия. Политическая система Власть, 325.96kb.
- История Малороссии, 552.6kb.
Параграф 5.1. «Политико-экономический механизм региональной политической власти: понятие и особенности формирования в современной России» характеризует роль и процесс формирования политико-экономического механизма региональной власти в новейшей истории России.
Важнейшим политическим ресурсом, которым обладают регионы, по мнению автора, является их финансово-экономическая база. Связанные с нею возможности позволяют регионам отстаивать свои позиции на федеральном уровне, ослабляя свою зависимость от Центра.
Региональная власть для их получения бывает вынуждена включиться в обмен с «группами вето», в число которых входят и субъекты бизнеса (как региональные, так и межрегиональные). От взаимодействия с ними зависят способность региональной политической власти конвертировать экономические ресурсы в социальные и политические, а также эффективное управление экономикой региона и успешное проведение социально-экономической политики.
Как следствие, в число механизмов региональной политической власти входят формальные и неформальные компоненты, образующие в совокупности политико-экономический механизм.
Автор исходит из положения о том, что стратегии управления экономикой, использовавшиеся властями конкретных регионов в переходный период 1990 – 2000-х годов, были предопределены особенностями их взаимодействия с экономическим окружением (бизнес-акторами), а сами эти особенности – характером процессов трансформации экономических и властных институтов в России на рубеже ХХ – ХХ1 веков.
С конца 1980-х годов, и особенно начиная с периода 1990 – 1991 годов, Россия подверглась масштабным экономическим и политическим изменениям. Наследники прежнего экономического порядка – директорат предприятий и региональные политико-административные элиты – удерживали свои позиции пока новые политические институты были относительно слабыми.
На этой базе возникла многоуровневая система клиентарных связей, именуемая административным рынком, в рамках которого условно равноправные административные и хозяйственные акторы вели равноправный торг, обменивая «властные» ресурсы на экономические (то есть клиентела стала полицентричной).
После коллапса Советского Союза в 1991 году центральные органы экономического управления находились в хаотическом состоянии. Тем самым утвердилась автономия экономических акторов. Появилась возможность для политической экспансии директората промышленных предприятий, опирающегося на сформированные отраслевые сети, что требовало соответствующего институционального оформления в форме рыночных механизмов.
Вместе с тем, как показал опыт пятнадцатилетнего реформационного развития страны, сбалансированный рыночный порядок на основе законов не сложился. В итоге результатом взаимодействия региональных властных и бизнес-акторов в ситуации политической и хозяйственной неопределенности 1990-х годов стало заключение «неформального пакта» между властными и бизнес-акторами о выстраивании клиентарной модели отношений, ядром которых оказалась региональная политическая власть.
Изменение социально-экономического (и политического) контекстов, в рамках которых шел процесс формирования политико-экономического механизма региональной власти и складывались различные модификации клиентарных взаимоотношений региональной власти и бизнес-элиты в 1990-е годы, может быть описан по схеме: первоначальная институциональная и правовая неопределенность, связанная с либеральным курсом Федерального правительства, подкрепленная либерализацией цен и приватизацией, которые в конечном итоге укрепили позиции региональных властей и связанного с ними директората предприятий; «корпоративно-закрытая» модель региональной экономики, основанная на механизмах административного предпринимательства и тесной смычке региональных властей с директоратом крупнейших предприятий в условиях неразделенности собственности и управления, что не позволяло финансовой олигархии Центра взять под полный контроль ведущие региональные производства; переходный период после дефолта 1998 года, связанный с попытками региональных властей монополизировать экономическое пространство регионов за счет усиления веса административных инструментов управления региональной экономикой; относительно «открытая» модель региональной экономики после дефолта, связанная с экспансией ФПГ в регионы при поддержке Федерального центра с вынужденным демонтажом механизмов административного рынка и изменением позиций губернаторов, превратившихся в политических и бизнес-партнеров олигархов, с замещением прежнего директората предприятий менеджерами частных компаний, действующих в условиях разделения собственности и управления.
В рамках клиентелы, в обмен на предоставляемые в той или иной форме (прямое финансирование, «натурналог», долевое участие, передача акций наиболее рентабельных предприятий и т. п.) в распоряжение местной власти ресурсы, ее «клиенты» получали хозяйственные льготы как законного, так и незаконного характера (льготные кредиты и налогообложение, игнорирование их нарушений налоговыми службами, статус региональных «уполномоченных банков», ответственных за продвижение бюджетных средств, «административное прикрытие» в неблагоприятных ситуациях и т. п.).
Выбор же конкретного типа (модели) клиентарных отношений, а также его успешное функционирование либо дисфункциональный характер, зависели в указанный период от влияния и соотношения следующих факторов:
– монополизированного либо диверсифицированного характера региональной экономики;
– отсутствия либо наличия развитой и разветвленной региональной рыночной инфраструктуры (банки, биржи, ФПК, рынки ценных бумаг и др.);
– состояния базовых (структурообразующих) отраслей региона, возможности осуществления в них последовательных рыночных преобразований при допустимом уровне социальных издержек;
– наличия либо отсутствия влиятельной и сплоченной общими «номенклатурно-советскими корнями», способной к неформальному влиянию и навязыванию патронажа власти административно-хозяйственной элиты;
– наличия либо отсутствия в регионе независимой («неангажированной») от местной администрации и консолидированной бизнес-элиты, способной добиться от региональной власти удовлетворения своих интересов;
– структуры региональной бизнес-элиты, соотношения различных ее сегментов;
– характера преобладающего в регионе типа политической культуры, способствующего либо препятствующего осуществлению определенной экономической стратегии (либерально-реформаторской, социально-патер-налистской и др.);
– фигуры регионального лидера – типа его легитимности, силы его харизмы и уровня поддержки населением, которые позволяют либо не позволяют ему освободиться от «опеки» со стороны отдельных бизнес-акторов или хозяйственных групп.
Все эти факторы в той или иной степени определяют характер модели взаимоотношений региональной власти и бизнес-элиты, сложившейся в кон-кретных регионах, которые автор рассматривает в параграфе 5.2. «Модели взаимодействия региональной власти и бизнеса».
Первый тип клиентарных отношений (модель «партнерства») возникал, когда реформаторски настроенному руководителю развитого «прорыночного» региона с дифференциированной экономикой удавалось воплотить в жизнь свои проекты и начинания за счет знания местных проблем и налаживания конструктивного сотрудничества с местной хозяйственной элитой в рамках стратегии регионального патернализма. Модель «партнерства» соответствует полицентричной модели клиентелы, основой которой являются плюралистические сети, выстроенные вокруг главы региона и вовлекающие в себя различных бизнес-акторов.
Подобная модель взаимоотношений власти и бизнеса стимулировала развитие конкурентной среды, привлечение инвестиций, реформирование структуры производства, создавала условия для обеспечения занятости и повышения уровня жизни широких групп населения.
Второй тип клиентарных отношений (патронажно-клиентарный) имел место, когда во главе, по преимуществу, консервативно ориентированного региона оказывается выходец из местной партхозноменклатуры или «крепкий хозяйственник», пользующийся авторитетом у местного населения и элиты, с прочными связями на федеральном уровне. С точки зрения сетевого подхода, данная модель предполагает доминирующие позиции региональной власти и опеку разной жесткости над бизнесом через моноцентричные клиентарные сети, выстроенные главой региона.
И, наконец, третий тип взаимоотношений региональной власти и бизнеса (кланово-моноцентричная модель) имел место, когда во главе региона оказывался выдвиженец определенного номенклатурно-хозяйствен-ного клана (или группы – внутренней или внешней по отношению к региону), первоначально лишенный амбиций общероссийского масштаба и широкой поддержки со стороны местного населения.
Модель «подавления» или «борьбы всех против всех» сложилась в регионах с ограниченными экономическими ресурсами, жизнедеятельность которых всецело зависела в указанный период от получения трансфертов из федерального Центра.
При этом острые политические конфликты между властью и бизнесом возникали в течение 1990 – 2000-х годов в регионах в случаях, когда интересы привыкшей к экономической (и политической) самостоятельности региональной бизнес-элиты, тяготеющей именно к третьей модели клиентарных отношений, сталкивались с волей лидера региона, имеющего политические амбиции общероссийского масштаба и тяготеющего, как правило, ко второй, «патронажно-клиентарной», модели клиентелы с высокой ролью перераспределительных механизмов и социальной ответственностью бизнеса). При этом подобный конфликт усугубляется в случае, если деятельность региональной бизнес-элиты явно идет вразрез с социальными обязательствами его официального руководителя.
С учетом расширяющейся с 2000 года экспансии федеральных структур в регионы, поддержанной структурами федерального Центра и подкрепляемой новым порядком назначения глав регионов, отношения власти и бизнеса в регионах выстраивались в принципиально новом социально-полити-ческом контексте, в рамках которого автор выделяет следующие аспекты.
Во-первых, олигархические группы приступили к созданию собственных «бизнес-вертикалей», сфер влияния, охватывающих большие территории. На уровне отдельных регионов эти вертикали оказываются не менее прочными, чем административная вертикаль В. Путина.
Во-вторых, конфликты экономических интересов начинают все в боль-шей степени определять развитие политической ситуации в регионах.
В-третьих, отношения власти и бизнеса на всех уровнях сегодня определяют стабильность общественно-политической ситуации в регионах, а, сле-довательно, и в России в целом.
В конечном итоге конфликтный потенциал в отношениях региональной власти и бизнеса в значительной степени зависит от состояния бизнес-среды конкретных регионов и конкретных моделей взаимоотношений между губернаторами и ФПГ («посреднически-арбитражная», «селективная», «закрытая», «лавирующая»).
Таким образом, мы можем констатировать преобладание неформальных структур клиентарного типа в отношениях между региональной властью и бизнесом в регионах России в исследуемый период с перспективой их сохранения в обозримом будущем. При этом, если в период «закрытости» регионального пространства 1992 – 1999 годов клиентела имела «моноцентричный» характер и означала подчиненность бизнес-акторов региональной власти, то, начиная с 1999 года, в связи с ослаблением региональных элит и расширением экспансии ФПГ, в роли «клиента» в отношениях чаще стала выступать сама региональная власть.
На взгляд автора, полноценному социально-экономическому развитию регионов способствует не административная централизация, а межрегиональная интеграция (с созданием предпосылок для будущего укрупнения регионов на экономической основе) с сохранением разумной экономической самостоятельности субъектов РФ, что позволит им избавиться от различных форм клиентарной зависимости и выйти на путь интенсивного экономического развития.
Таким образом, клиентарный характер взаимоотношений между региональной властью и бизнес-акторами в современной России, наряду с выполнением стабилизационной функции, породил такие феномены, как региональный монополизм, коррупция, наличие необоснованных привилегий, снижение общей эффективности региональной социально-экономической политики, трудности в развитии не связанного с властью малого и среднего бизнеса в регионах. По мнению автора, происходящее с начала 2000-х годов усиление зависимости региональных властей от центральной власти и тесно связанных с ней общефедеральных ФПГ лишь усилило проявления вышеобозначенных диспропорций, лишая региональный бизнес возможности для эффективной конкуренции, а сами регионы – возможностей для самостоятельного и динамичного социально-экономи-ческого развития и эффективной межрегиональной экономической кооперации.
В «Заключении» подводятся итоги исследования, формулируются предложения и рекомендации, намечаются дальнейшие направления научного поиска.
Реальное функционирование институтов и механизмов региональной власти в современных российских условиях существенно отличается от формально-правовых схем и моделей «политических переходов» вследствие влияния неформальных институтов, «пронизывающих» официальные властные структуры и оказывающих существенное влияние на их функционирование. Несовершенства институционального дизайна как советской, так и постсоветской системы региональной политической власти сделали неизбежной значительную (и зачастую преобладающую) роль неформальных институтов в «поле» региональной власти.
Сформированное ими «поле власти» в течение 1990-х годов противодействовало институциональным изменениям, нацеленным на создание сбалансированной модели разделения властей на региональном уровне. Неформальные институты патримониально-клиентелистского типа показали свою жизнеспособность в условиях трансформации региональных властных институтов и существенно трансформировали характер деятельности используемых региональной политической властью механизмов.
С точки зрения автора, для разрешения накопившихся в системе отношений между Центром и регионами противоречий необходимо качественно новая концепция региональной политики, предполагающая решение следующих основных задач:
– укрепление конституционной федерации, основанной на принципе равноправия образующих ее субъектов;
– эволюционное и правовое преодоление асимметрии в отношениях между субъектами Федерации;
– разумное повышение политической, правовой и экономической самостоятельности регионов, позволяющих им эффективно реализовать собственные интересы и специфику в рамках Федерации;
– последовательное развитие механизмов вертикальной и горизонтальной интеграции, способствующих полноценному включению субъектов в единое политическое, правовое социально-экономическое пространство Федерации;
– упрощение и повышение надежности и эффективности всей системы общегосударственной власти и управления.
Для совершенствования институционального дизайна и повышения эффективности институтов региональной власти, а также для оптимизации использования ею механизма представительства интересов и политико-экономического механизма, необходимо выполнение следующих условий:
– эволюционное и научно обоснованное реформирование существующей модели государственно-территориального устройства, имеющее целью создание эффективной федерации, основу которой составят полноценные в социально-экономическом и социально-политическом отношении регионы-субъекты, интегрированные в общефедеральную политическую, правовую и экономическую системы;
– дополнение существующих механизмов вертикальной интеграции общефедерального пространства разнообразными формами горизонтальной интеграции между регионами, взаимоналожение структур федеральных округов на механизмы горизонтальной интеграции, сложившиеся в рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия;
– совершенствование общефедерального и регионального законодательства, определяющих устройство и порядок деятельности институтов региональной власти, с целью создания в регионах демократических моделей институционально-властного устройства;
– создание эффективных и «работоспособных» моделей разделения властей на региональном уровне;
– формирование эффективных демократических механизмов консолидации региональной элиты и политического персонала регионов, активизация каналов обратной связи между региональными властными институтами и региональным сообществом;
– повышение уровня и квалификации сотрудников региональных органов власти, усиление гражданского контроля, развитие механизмов публичной политики и цивилизованных форм представительства интересов;
– стимулирование политической конкуренции и плюрализма политических акторов в регионах, выстраивание региональной властью раноправных отношений с политическими партиями, профсоюзами и другими общественными объединениями, активное привлечение их к разработке и реализации властно-политических решений на разных стадиях;
– расширение масштаба участия политических и гражданских акторов в региональном политическом процессе, активизация и использование социального капитала в целях регионального развития;
– децентрализация процесса принятия решений и осуществления функций различными подразделениями в структуре институтов региональной политической власти;
– радикальная трансформация организационных механизмов вмешательства государства в экономическую систему, и в том числе реформа политических институтов (региональных администраций и их структурных подразделений – департаментов, отделов и других подразделений экономического профиля);
– замена клиентарной модели взаимоотношений региональной власти и бизнеса правовыми и равноправными взаимоотношениями, предполагающими следование обеих сторон принципам социальной ответственности, утверждение публичного характера процесса принятия и реализации властно-управленческих решений в социально-экономической сфере.
В то же время, все эти изменения могут произойти лишь вследствие разработки и последовательной реализации качественно новой стратегии национально-государственного строительства и регионального развития, позволяющей создать более сбалансированную систему отношений Центра и регионов.
Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:
Монографии
1. Бирюков, С. В. Региональная политическая власть: институты, структуры, механизмы [Текст] / С. В. Бирюков. – Кемерово: КемГУ, 2006. – 18 п. л.
2. Бирюков, С. В. Региональная политическая власть и механизмы ее осуществления [Текст] / С. В. Бирюков. – Кемерово: КемГУ, 2006. –
12,5 п. л.
3. Бирюков, С. В. Федерализм в России: путь к распаду или величию державы [Текст] / С. В. Бирюков // В кн.: Россия державная (коллективная монография). – М.-Волгоград: Изд-во Волгоград. ун-та, 2006. – 0,5/42 п. л.
Учебные пособия, научно-методические пособия
1. Бирюков, С. В. Политическая система общества [Текст] /
С. В. Бирюков, С. В. Ивлев. – Кемерово: КемТИПП, 1999. – 9 (7/2) п. л.
2. Бирюков, С. В. Политология [Текст] / С. В. Бирюков, С. В. Ивлев, Т. В. Батурина, Е. В. Мельниченко. – Кемерово: КемТИПП, 1999. – 8 (4,5 / 3,5) п. л.
3. Бирюков, С. В. История политических и правовых учений: учебно-методическое пособие для студентов юридического факультета КемГУ [Текст] / С. В. Бирюков. – Кемерово: КемГУ, 2000. – 3 п. л.
4. Бирюков, С. В. История политических учений: учебно-методичес-кое пособие для студентов отделения политологии [Текст] / С. В. Бирюков, В. В. Желтов. – Кемерово: КемГУ, 2000. – 8 (5 / 3) п. л. (в соавт.).
5. Бирюков, С. В. История политических и правовых учений: учебное пособие для студентов юридического факультета [Текст] / С. В. Бирюков. – Кемерово: КемГУ, 2006 (гриф СибРУМЦ). – 28 п. л.
Статьи в зарубежных научных изданиях:
1. Birukov, S. Sibirien Vom Armenhaus zum gelobten Land? [Текст] / С. В. Бирюков // WeltTrends. – Zeitschrift für internationale Politik. – № 60. – Mai/Juni 2008. – 16. Jahrgang. – S. 75-84. – 0,6 п. л. (на нем. яз.)
2. Birukov, S. Barriere oder Brücke? Polen, Deutschland und Russland. – Eine russische Sicht [Текст] / С. В. Бирюков, В. В. Савин // WeltTrends. - Zeitschrift für internationale Politik. – № 63. – November/Dezember 2008. – 16. Jahrgang. – S. 69-82. – 0,9 (0,7/0,2) п. л. (в соавт.). (на нем. яз.).
Статьи в научных журналах, рецензируемых ВАК
1. Бирюков, С. В. Республика Узбекистан: модель авторитарной модернизации [Текст] / С. В. Бирюков // Восток. – 1997. – № 1. – 0,6 п. л.
2. Бирюков, С. В. Легитимация статуса региональной политической власти [Текст] / С. В. Бирюков // Вестник МГУ. – Сер. 18. – Социология и политология. – 1997. – № 12. – 1 п. л.
3. Бирюков, С. В. Механизмы управления экономикой региона как составная часть инструментария региональной политической власти [Текст] / С. В. Бирюков // Вестник МГУ. – Сер. 18. – Социология и политология. – 2000. – № 4. – 1,2 п. л.
4. Бирюков, С. В. Политика России в отношении новых независимых государств [Текст] / С. В. Бирюков // Восток. – 2001. – № 1. – 1 п. л.
5. Бирюков, С. В. Электоральный процесс и становление региональных политических режимов [Текст] / С. В. Бирюков, Е. В. Мельниченко // Вестник МГУ. – Сер. 18. – Социология и политология. – 2002. – № 1. –
1/1 п. л. (в соавт.).
6. Бирюков, С. В. Региональная политическая власть: от концептов к интегративной модели [Текст] / С. В. Бирюков // Вестник МГУ. – Сер. 18. – Социология и политология. – 2003. – № 1. – 1,2 п. л.
7. Бирюков, С. В. Социум, власть и фактор лидерства: политическая динамика Кузбасса на рубеже ХХ и ХХ1 веков [Текст] / С. В. Бирюков // Свободная мысль. – 2003. – № 4. – 2 п. л.
8. Бирюков, С. В. Анатолий Чубайс как герой и парий российского постмодерна [Текст] / С. В. Бирюков // Философия хозяйства. Альманах Центра общественных наук МГУ. – 2003. – № 1. – 0,5 п. л.
9. Бирюков, С. В. Россия и постмодерн: в поисках выхода из смуты [Текст] /С. В. Бирюков // Философия хозяйства. Альманах Центра общественных наук МГУ. – 2003. – № 6. – 0,75 п. л.
10. Бирюков, С. В. Создание единой вертикали власти и проблемы реконструирования административно – территориального устройства России [Текст] / С. В. Бирюков // Вестник МГУ. – Сер. 18. – Социология и политология. – 2004. – № 1. – 1 п. л.
11. Бирюков, С. В. Специфика положения институтов региональной политической власти в рамках основных моделей политико-администра-тивного устройства [Текст] / С. В. Бирюков // Вестник МГУ. – Сер. 18. – Социология и политология. – 2005. – № 3. – 1 п. л.
12. Бирюков, С. В. Институты местного самоуправления и проблемы создания единой вертикали власти в масштабах региона [Текст] / С. В. Бирюков // Вестник МГУ. – Сер. 18. – Социология и политология. – 2007. – № 3. – 1 п. л.
13. Бирюков, С. В. Сибирь: через тернии – к будущему? [Текст] / С. В. Бирюков // Свободная мысль. – 2007. – № 1. – 0,8 п. л.
14. Бирюков, С. В. Региональная политическая власть в контексте социально-политических изменений на рубеже ХХ-ХХ1 веков [Текст] /
С. В. Бирюков // Вестник МГУ. – Сер. 18. – Социология и политология. – 2008. – № 2. – 1 п. л.
15. Бирюков, С. В. Российский регионализм: о возможной модели [Текст] /С. В. Бирюков // Свободная мысль. – 2008. – № 8. – 0,6 п. л.
16. Бирюков, С. В. Германия-Франция: спор о «Европе регионов» [Текст] / С. В. Бирюков // Мировая экономика и международные отношения. – 2008. – № 10. – 0,75 п. л.
17. Бирюков, С. В. Региональная политическая власть в процессах трансформации российского государства [Текст] / С. В. Бирюков, Е. Мель-
ниченко // Свободная мысль. – 2008. – № 12. – 1,1 (0,8 / 0,3) п. л. (в соавт.).
Объем научных публикаций по теме исследования: 60 п. л.