Региональная политическая власть: институты, структуры, механизмы
| Вид материала | Диссертация |
- Политология справочные материалы для подготовки к тестированию содержание, 784.53kb.
- Тема общество, политическая власть, государство. Политическая система общества, 4955.66kb.
- А. И. Политическая психология терроризма Доклад, 924.2kb.
- Конспект лекции по теме: Политическая власть, 204.93kb.
- Местное самоуправление в россии: шаг вперед или политическая игра?, 318.38kb.
- Политическая власть как основной объект политической психологии, 1444.16kb.
- Мучительный процесс создания в России гражданского общества по-прежнему далек от завершения, 555.39kb.
- 13. 04. 2011 17: 19 Бизнес и власть "сверяют часы", 57.94kb.
- Лекция Власть. Государство. Демократия. Политическая система Власть, 325.96kb.
- История Малороссии, 552.6kb.
В первой главе диссертации « Региональная политическая власть как актор пространства и субъект политики» региональная власть рассматривается автором как комплексный феномен, выделяются ее основные измерения и характеристики, анализируется роль в рамках современного политического процесса.
В параграфе 1.1. «Региональная политическая власть: понятие, признаки, специфика функционирования» автором осуществляется анализ природы и специфики региональной политической власти, предопределенных четырьмя основными факторами:
– во-первых, тем, что она является составной частью общегосударственной системы государственной власти и управления, что связано с выполнением государственно-властных функций и отношениями субординации с общегосударственной властью;
– во-вторых, тем, что она выступает в качестве элемента регионального политического пространства, занимая в нем определенную статусную позицию;
– в-третьих, она выступает в качестве ключевого актора региональной политической системы, выстраивая формальные и неформальные отношения с другими ее акторами (партиями, движениями, группами давления и т. д.) и населением региона в целом;
– в-четвертых, региональная политическая власть выступает в качестве субъекта (хроно)политического процесса общенационального и регионального уровней, одним из измерений которого является региональный политический процесс.
Параграф 1.2. «Региональная политическая власть в контексте социально-политических изменений на рубеже ХХ-ХХ1 веков. Современная концепция региональной власти» посвящен автором анализу изменений, связанных с формированием «постсовременного общества».
В современных условиях, когда в связи с изменением места и роли регионов меняется характер функционирования региональных политий и политических систем, региональная политическая власть выступает не только как формально-правовой и формально-институциональный, но и сетевой феномен. Она представляет собой совокупность региональных властных институтов с юридически закрепленным статусом, их руководителей и персонала, и одновременно – комплекс сформированных региональными руководителями политических сетей и неформальных институтов (регионального лидерства (в его неформальном аспекте), той или иной версии клиентелы и клановых механизмов).
Для сохранения своих доминирующих позиций в отношениях с так называемыми «группами вето» и с другими субъектами региональной политической системы региональная политическая власть стремится сформировать вертикальную сетевую структуру (максимально густые вертикальные сети), благодаря которым может существовать и функционировать механизм клиентелы (сетевой структуры асимметричного типа).
Возможность противостояния подобному сценарию по мнению автора проявляется тогда, когда региональное сообщество реально заинтересовано в сохранении своей автономии по отношению к официальным институтам региональной политической власти и через «рассеянные» сети горизонтального типа, аккумулирующие социальный капитал.
С точки зрения автора, наиболее значимыми для региональной политической власти являются институционально-властный механизм (определяющий порядок организации и конкретные формы деятельности власти), механизм представительства интересов (в рамках которого происходят «торг» и обмен ресурсами между региональной властью и другими акторами региональной политической системы) и региональный политико-экономический механизм (определяющий взаимоотношения региональной власти и бизнес-акторов) и способы взаимной конвертации («обмена») политических и экономических ресурсов).
В качестве специфического механизма региональной политической власти, являющегося основанием всех трех перечисленных механизмов, автор выделяет клиентарный механизм (региональная политическая клиентела), выстраиваемый вокруг институтов региональной политической власти и их лидеров, сочетающих формальные властные позиции с неформальным доминированием в рамках региональных «сетей влияния».
В конечном итоге, по мнению автора, несовершенства институционального дизайна как советской, так и постсоветской системы региональной политической власти в период 1990-х годов делали неизбежной значительную (и зачастую преобладающую) роль неформальных институтов в «поле» региональной власти, существенно меняющих характер деятельности официальных структур и механизмов с их недостаточной гибкостью и неадекватностью. Неформальные институты клиентарного типа показали свою «жизнеспособность» и в условиях трансформации региональных властных институтов под формально демократические, что привело к разрыву между формальным устройством институтов и реальным характером власти в регионах.
Во второй главе «Трансформация институтов и механизмов региональной политической власти в Российской Федерации» автор стремится прояснить природу и характер неформальных институтов, оказавших решающее влияние на процесс властно-институционального строительства в регионах России в 1990-е годы.
В параграфе 2.1. «Неформальные институты в поле региональной политической власти. Клиентела как структура региональной власти» автор осуществляет анализ процессов неформальной институционализации в России 1990-х годов с целью выяснения причин разрыва между формальным устройством региональных властных институтов и реальной практикой осуществления власти в регионах.
На взгляд автора, для решения этой задачи применительно к ситуации 1990-х годов следует выделить обобщенную модель отношений между отдельными сегментами региональной элиты, между региональной элитой и лидерами, которая представляла бы собой неформальный институт и являлась закономерным результатом политического процесса 1990-х годов.
Понятие «клиентела» является именно таким отражающим все вышеперечисленные аспекты определением, характеризующим не только форму внешней организации, но и саму суть взаимоотношений власти и общества 1990-х годов, а также модель взаимодействия социально-поли-тических акторов, охватывавшую все уровни государственной власти и управления в указанный период.
При этом, как считает автор, клиентела не представляет собой однозначно дефектный и дисфункциональный неформальный институт. Клиентарная структура, ставшая в современных условиях социально-полити-ческим основанием региональной политической власти, способна выполнять ряд необходимых и важных политических функций, способствуя интеграции региональной политической властью политического персонала региона, экстренной мобилизации политических и экономических ресурсов, урегулированию внутрирегиональных политических конфликтов за счет использования системы неформальных связей сетевого типа.
В то же время, как полагает автор, существование и функционирование политической клиентелы в современных условиях сопряжено с целым рядом недостатков. Главный из них – синкретичный характер клиентарной власти, отрицающий реальное разделение властей и разделение власти и собственности, ограничивающий автономию региональных политических и экономических акторов. Все это затрудняет формально-правовую институционализацию региональной власти и формирование механизмов публичной политики.
Автор усматривает истоки клиентарной природы современной российской власти в особенностях властно-управленческой системы, сложившейся в советский период. Именно специфика существовавших в указанный период тесно взаимосвязанных систем партийного, советского и отраслевого управления способствовала торжеству клиентарных отношений в структуре региональной власти, что создавало предпосылки для их торжества в ситуации политико-правовой неопределенности 1990-х годов.
Благодаря этому существовала институциональная база (наследие) не только для формирования моноцентричных клиентел (партийная вертикаль), но и для полицентричных (региональные отраслевые и межотраслевые сети).
Автор также связывает утверждение клиентарных отношений в системе региональной политической власти с последствиями радикальных трансформаций 1990-х, породивших у многих групп регионального социума потребность в социальной опеке, что особенно остро проявлялось в связи с дефицитом социально-экономических ресурсов и ограниченностью потенциала саморазвития у многих территорий вследствие влияния наследия плановой системы. Этому способствовал произошедший в 1996 – 1999 годы в условиях слабости федеральной власти расцвет «губернаторской России», когда главы регионов сосредоточили в своих руках большой объем формальной компетенции и реальной власти, узурпировав многие прерогативы и ресурсы Федерации, а также региональных парламентов и местного самоуправления.
В итоге подобных трансформаций, заключает автор, региональные руководители клиентарно-патерналистского типа, опиравшиеся на наследие советского периода в виде моноцентричного характера властеотношений и системы замкнутых на регионального «патрона» региональных сетевых связей, в ответ на идущий «снизу» «социальный запрос» создали режим социальной опеки для населения регионов, одновременно благоприятный для узкого слоя политической и бизнес-элиты, связанной с ним клиентарно-клановыми связями.
В параграфе 2.2. «Региональное политическое лидерство и трансформация структуры региональной элиты как факторы формирования клиентарных механизмов региональной политической власти» автор анализирует влияние факторов регионального политического лидерства и структуры региональной элиты на процесс складывания клиентарных отношений в системе региональной власти в 1990-е годы.
На взгляд автора, процессы регионализации, становления региональных политических систем и институтов существенно повышают роль региональных политических лидеров, выступающих в роли ключевого политического посредника в отношениях Центра и регионов, а также медиатора и направляющей силы региональных политических процессов.
В ситуации политического перехода 1990-х годов в России выбор той или иной модели структуры региональной элиты и направления регионального институционально-властного транзита в значительной степени зависел от фигуры регионального политического лидера (отождествляемого, как правило, с фигурой главы региональной исполнительной власти), уровня его поддержки населением и элитой, его политического стиля, идеологической ориентации, его кратко- и долгосрочных политических целей.
На взгляд автора, именно активная включенность в региональные сети и доминирование в них в течение 1990-х годов позволяли губернаторам выстраивать клиентарные отношения и доминировать в рамках региональной политической системы, осуществляя свое влияние по главным направлениям деятельности: реализуя неформальный контроль за элитой и политическим персоналом региона, выстраивая единую вертикаль региональной власти благодаря доминирующему влиянию на аппарат регионального и муниципального уровней, мобилизуя различные категории населения региона на поддержку собственной политики через меры протекционистского характера.
Как считает автор, контроль губернатора за региональными «сетями влияния» через механизм клиентелы позволял ему направлять процессы институционально-властного строительства в регионах в выгодное ему русло в период неопределенности 1990-х годов. В свою очередь, направление регионального институционально-властного транзита во многом зависело от политического стиля и характера отношений с другими акторами региональной политической системы, избранного губернаторами, их способности соответствовать запросам элиты и населения регионов.
Переход к избранию региональных лидеров предоставлял им в руки де-факто неограниченный административный ресурс, который в условиях 1990-х годов превратился в их руках в основной инструмент построения клиентелы. В условиях переходного периода в России 1990-х годов административный капитал и неформальное доминирование в «сетях влияния» наиболее успешно сочетали «прагматики», «хозяйственники», «партийные функционеры» и «администраторы», что подтверждают данные социологических исследований.
Тем более, что масштабные трансформации региональных институтов и системы управления регионами, произошедшие с начала 2000-х годов, не сопровождались глубокими изменениями состава регионального руководства и региональных элит. В отличие от советского периода, основой новой когорты региональной элиты стали нижние этажи региональной номенклатуры. Одновременно проявилась восходящая вертикальная динамика «нижних этажей» региональной номенклатуры.
В период общественно-политических трансформаций 2000-х годов формально существенного изменения состава и структуры региональных элит не произошло, но главным стало изменение режима их функционирования.
Главный результат произошедших изменений, инициированных в начале 2000-х годов Президентом РФ В. В. Путиным – возникшая зависимость глав регионов от заметно окрепшей единой властной вертикали. Состав региональных элит изменился незначительно, но изменился порядок их функционирования, не позволяющий региональным лидерам замыкать на себя весь административный ресурс (но только ту его часть, которая делегирована им федеральным Центром), и бесконтрольно выстраивать клиентелы на основе одностороннего подчинения региональных акторов. Неформально-клиентарные механизмы отныне подчинены интересам и политике федерального Центра; что не исключает, однако, возможности будущего «реванша» региональных элит с восстановлением роли и веса данных механизмов.
В условиях политической неопределенности в России 1990-х годов и менявшегося соотношения формальных новых (условно демократических) и «неформальных» старых (патримониально-клиентарных) институтов многое зависело от характера взаимоотношений между различными сегментами региональной элиты.
Конечным итогом динамических изменений в структуре региональной элиты стал «реванш» выходцев из среднего и низшего слоев партийно-хозяйственной номенклатуры, разделивших власть с менеджерами нового поколения и выходцами из бизнес-кругов. Это способствовало торжеству клиентарных отношений на всех уровнях власти и управления в России в период 1990 – первого десятилетия 2000-х годов.
В ситуации социальной и политической неопределенности 1990-х годов трансформация структуры региональной элиты направление и транс-формаций всей системы институтов региональной политической власти.
На взгляд автора, различные модели регионального политического транзита в 1990-е годы способствовали установлению того или иного типа клиентарно-клановой организации региональной власти, отразившейся на организации властных институтов и характере регионального режима правления. Модель «победитель получает все» способствовала утверждению модели региональной власти с очевидным неформальным доминированием главы региона и поддерживающего его сегмента элиты (моноцентричная клиентела). Моделью регионального режима правления при данном варианте политического транзита стала автократия¸ формой правления – суперпрезидентская республика.
В случае банкротства («политического дефолта») прежней элиты во главе с прежним лидером и замещения его ярким харизматический лидером последний выстраивал моноцентричную клиентелу с полным доминированием над неконсолидированной региональной элитой. Режим правления – автократия, форма правления – суперпрезидентская республика.
Если в регионе реализовалась модель «соглашение элит» («пакт») то в нем формировалась модель полицентрической клиентелы с разделом сфер влияния между сегментами элиты. Региональный режим правления – устойчивая полиархия, форма правления – президентская или смешанная республика с высокой степенью автономии региональной легислатуры.
В регионах, где реализовался сценарий «война всех против всех» (то есть шла борьба различных сегментов элиты) устойчивая клиентарная структура вообще не возникала, элита оставалась неконсолидированной, а региональная власть – маловлиятельной и неэффективной. Модель регионального режима правления – неустойчива и вариативна¸ форма правления – президентская либо республика со смешанной формой правления и с низкой степенью эффективности институтов власти. Таковы были основные результаты властно-политического транзита в регионах России, отмеченные автором
В третьей главе «Формально-институциональный механизм региональной политической власти» автором рассматривается формально-институциональная основа региональной политической власти, ее структура и элементы, ее трансформация в современных условиях.
В параграфе 3.1. «Институты региональной политической власти в системе государственного управления: специфика положения и режимы функционирования» рассматривается специфика положения и функционирования властно-политических институтов в условиях современных транс-формаций.
Институционально-властный механизм региональной политической власти, по мнению автора, включает в себя определенный комплекс официальных институтов региональной власти, обладающих установленным политико-правовым статусом в рамках единой системы общегосударственной власти, региональные модели власти и конкретные типы региональных режимов правления с соответствующим набором средств и способов осуществления власти.
С точки зрения автора, в современных условиях разнообразные неформальные сети, пронизывающие современную формально-организаци-онную структуру, представляют собой ее полноценный функциональный элемент, входящий в структуру государственной власти. Поэтому современная классификация государств, с точки зрения типов административно-территориального устройства, должна принимать во внимание соотношение как формальных, так и неформальных институтов, как вертикальных (административных), так и горизонтальных (сетевых) механизмов интеграции.
Однако, в связи с тем, что в современных развитых странах Европы и Северной Америки не существует централизованных и автономных систем управления в чистом виде и имеет место экспансия центральных ведомств в регионы и расширение регионального влияния на центральные правительства с возникновением большого числа перекрещивающихся сетей влияния, более реалистично говорить о существовании различных видов смешанных «локально-централизованных систем», тяготеющих к тем или иным моделям федерализма, либо соединяющих (в разной пропорции) элементы деконцентрации и децентрализации в управлении регионами.
Реалии современного российского федерализма, однако, отличаются как от вышеописанных моделей, так и от его формально-правовых принципов (государственный суверенитет РФ, единство системы государственной власти в РФ, единство правовой системы РФ, равноправие субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ и другие), что создает весьма неблагоприятные условия для формирования в России дееспособной федерации.
Стремление быть федерацией де-юре и невозможностью добиться этого качественного состояния в короткий срок обусловили формирование в России несовершенных и половинчатых форм федерализма и моделей управления регионами («исполнительный федерализм», «унитарный федерализм»).
Автор полагает, что главная проблема преобразования территориально-государственного устройства России заключалась в том, что не удавалось найти модель равновесия между принципами единства и разнообразия, уравновесить влияние вертикальных государственных и горизонтальных региональных политических структур в системе административно-территориального устройства, формальных и неформальных институтов в поле региональной политической власти. Так, в имперский (в значительной части) и советский периоды истории принципы централизации и унификации явно подавляли региональное разнообразие и автономию (а вместе с ними – и региональные горизонтально-сетевые структуры, создающие благоприятные условия для полноценного регионального развития), а формальные учреждения – неформальные общественные институты.
В итоге политических трансформаций 1990-х годов региональная политическая власть приобрела статус «контр-власти», но в силу своего клиентарного характера не могла и не стремилась в полной мере опереться на региональные горизонтально-сетевые структуры, по преимуществу выражая корпоративно-клановые интересы вместо общерегиональных. Стихийная децентрализация 1990-х годов не привела к формированию демократических региональных политий и в конечном итоге закончилась возрождением региональных администраций клиентарного типа.
В то же время без известного баланса административной централизации и автономии регионов (вкупе с автономией региональных элит), динамического равновесия формальных и неформальных институтов в структуре региональной политической власти и создания полноценных региональных демократических политий такая модель никогда не будет достаточно эффективной, что показал опыт правления Б. Н. Ельцина.
С учетом указанных обстоятельств, его преемнику на посту Президента В. В. Путину предстояло решить весьма сложную задачу – укрепить единую вертикаль власти и усилить контроль над региональными органами власти, не подавляя при этом автономии регионов, не вытесняя неформальные региональные институты, но включая их в формируемую властными структурами сеть с сохранением принципа «обратной связи». Именно эта модель была успешно реализована им в течение первого срока своего правления.
Более глубокая трансформация взаимоотношений Центра и регионов произошла в результате инициатив Президента РФ В. В. Путина, выдвинутых осенью 2004 года. Президент предложил отменить институт прямых выборов высших должностных лиц региональных администраций, заменив всенародное голосование процедурой, которая применяется при утверждении Председателя федерального правительства.
В результате административно-политических трансформаций рубежа ХХ – ХХ1 веков возникла специфическая форма управления регионами, именуемая «унитарным федерализмом» и сочетающая в себе элементы деконцентрации и децентрализации (региональные власти формально находятся на децентрализованном статусе, но реально действуют на положении деконцентрированных субъектов).
Тем самым региональная власть превратилась в управляемый объект для центральной власти, что, до известной степени нарушает сложившийся баланс начал «единства и разнообразия» в отношении Центра и регионов.
В то же время позитивные изменения в системе регионального управления, по мнению автора, могут произойти лишь вследствие разработки и реализации новой стратегии государственного строительства, позволяющей создать более сбалансированную систему отношений Центра и регионов. Для решения вышеназванных задач необходимо выработать объективные критерии реформирования государственного устройства и системы административно-территориального деления.
В параграфе 3.2. «Региональная политическая власть в процессе институциональных трансформаций» автором рассматривается первоначальный период трансформаций: становление институтов региональной власти.
Период конца 1980-х – середины 1990-х годов, насыщенный процессами радикальной трансформации российской политической системы, был ознаменован весьма значительными изменениями характеристик региональных органов государственной власти. Данные изменения – как на уровне нормативно-правового регулирования, так и на уровне практик функционирования этих институтов, – явились следствием общероссийских политических реформ.
Первоначально процесс диверсификации систем региональных органов государственной власти был неразрывно связан со становлением местных Советов как полноценных органов власти. Наряду с этим, уже к концу 1990 года, стал заметным рост независимости исполнительных комитетов, которые к тому времени уже слабо контролировались обкомами КПСС, но еще не перешли под контроль Советов.
Это рождало ситуацию противостояния Советов и исполкомов, препятствуя выстраиванию рациональной и сбалансированной модели отношений ветвей региональной власти. В большинстве краев и областей в этот период продолжалось стихийное перераспределение полномочий, выливавшееся во все новые конфликты между региональными органами власти.
В рамках процесса становления региональных властных институтов в новейшей истории России можно выделить четыре основных периода.
1. Период формально-институциональной неопределенности и неустойчивости сетевых структур (1990 – 1991), когда, в результате ослабления власти институтов КПСС, одновременно отсутствовали как устойчивый институциональный дизайн (конфликт «исполкомы-Советы»), так и компромисс региональных элит на основе неформальных структур и соглашений.
2. Период конфликта между формально-институциональным устройством и неформальными структурными основаниями власти (1991 – 1993). Если назначенный губернатор, стремившийся подчинить себе с помощью административного ресурса неформальные властные механизмы, тяготел к моноцентричной клиентеле (на основе жестких вертикальных сетей), то региональные Советы в условиях ограничения их полномочий стремились сохранить автономию и влияние неформально-сетевых структур (сетей клиентарно-плюралистического типа) и с их помощью навязать свою волю исполнительной власти. В итоге конфликт был разрешен в результате событий осени 1993 года путем упразднения системы Советов.
3. Период, когда торжество формально-властных институтов (исполнительной власти) было дополнено усилением влияния губернаторов на неформально-сетевые структуры, вплоть до установления полного контроля над ними (модель моноцентричной клиентелы) со стороны губернаторов, формировавших через уставы модель «президентской республики» и моноцентричной клиентелы (1993 – 1999). Сопротивление было эффективным лишь в регионах, где сложилась реальная модель плюрализма элит и вертикально-сетевые структуры. Здесь сложились более сбалансированные (премьер-президентские) модели разделения властей, подкрепленные неформальными соглашениями элит.
4. Период укрепления единой вертикали исполнительной власти (2000 – 2008 годы), когда неформальные сетевые структуры клиентарного типа, выстроенные губернаторами по согласованию с региональными элитами, были в значительной степени подчинены интересам Центра и использовались в интересах мобилизации региональных элит. Внешнее доминирование формально-властных структур было подкреплено системой неформально-клиентарных сетей и соглашений.
В то же время влияние правовых механизмов на процесс выстраивания моделей институциональной организации региональной власти в исследуемый период было весьма условным. Формально-правовое доминирование губернаторов, являвшееся предпосылкой для становления клиентарных отношений и достигнутое в результате институционально-власт-ных трансформаций 1991–1997 годов не являлось достаточным для стабилизации системы региональной власти, поскольку в условиях слабости легислатур требовался учет интересов, связанного с законодательной властью сегмента региональной элиты, либо навязывание ей своей воли главой исполнительной власти (моноцентричная модель), либо компромисс и соглашение о неформальной опеке со стороны губернатора (полицентричная модель). Вследствие этого, ключевым неформальным институтом, на основе которого строилась деятельность региональной власти и ее взаимодействие с другими акторами региональной политической системы, оставался институт клиентелы (моноцентричного либо полицентричного типа), который играл решающую роль в процессе функционирования институтов региональной власти.
В параграфе 3.3. «Институционализация региональных режимов правления» автором рассматривается процесс складывания региональных режимов правления в период 1990-х годов и влияние на них клиентарных механизмов.
Под региональным режимом правления автор понимает совокупность приемов, способов и организационных форм (как формально-инсти-туциональных, так и неформальных структур сетевого типа), посредством которых региональная политическая власть осуществляет властно-управ-ленческие функции в рамках региональной политической системы, в процессе взаимодействия с различными ее акторами.
Рассматриваемый с точки зрения своих социальных оснований региональный режим правления представляет собой результат институционализации политической элиты на территории. Институционализация региональных политических режимов (в том числе и в региональном аспекте), таким образом, является результатом определенного политического соглашения между различными сегментами региональной элиты, которое предопределяет характер политического перехода.
При определенных условиях региональная элита способна сделать выбор в пользу режима клиентарно-моноцентричного типа и отойти от стандартов демократии, что мы покажем в процессе дальнейшего исследования.
На взгляд автора, региональная клиентела как основа институционально-властной системы может рассматриваться в качестве специфического неформального института и практики, являвшейся порождением процесса региональных политических трансформаций 1990-х годов, которая породила разрыв между формальным демократическим институционально-властным дизайном и режимной практикой, далекой от демократических стандартов.
Автор исходит из того, что в 1990-е годы в регионах России реализовалась определенная модель политического перехода, в результате которой складывался тот или иной вариант клиентарных отношений, которые стали «матрицей» для складывания региональных институтов власти и режимов правления.
В тех из регионов, где региональным элитам и лидерам удавалось заключить политический пакт и создать определенную модель клиентарных отношений (моноцентричную или полицентричную), там быстрее шел процесс формирования системы институтов и складывалась определенная региональная модель разделения властей (президентская, смешанная или парламентская). Там же, где этого не происходило, возникали острые конфликты и политическая борьба между различными сегментами элиты и ветвями власти.
После событий сентября-октября 1993 года и ликвидации исполнительной вертикалью системы региональных и местных Советов моноцентричная клиентела воплотилась в модели президентской республики с доминированием главы исполнительной власти (президента или губернатора) без сколько-нибудь существенных сдержек и противовесов. Полицентричная клиентела нашла свое воплощение в утвердившейся в ряде субъектов РФ президентско-парламентской (смешанной) модели региональной власти, где исполнительная власть региона оказывалась уравновешена сильным региональным парламентом, представлявшим интересы различных региональных групп региональной элиты.
Автор предлагает собственную классификацию региональных режимов правления в современной России. В ее основу положено различие в уровне контроля официальной администрации за органами власти и политическими ресурсами, уровне консолидации и структуре правящей элиты, а также в способах осуществления власти:
– автократические, на основе моноцентричной клиентелы, с практически полным контролем главы региона и выдвинувших его на основе заключения «картельного соглашения» элитных групп, с монопольным контролем главы региона за региональными институтами власти, экономическими ресурсами, политическим и информационным пространствами;
– авторитарные, также сложившиеся на основе моноцентричной клиентарной структуры, предполагающей аналогичную автократии концентрацию полномочий и ресурсов в руках консолидированной региональной элиты, соединяющей в своем составе выходцев из прежней партийно-хозяйственной номенклатуры и выходцев из новых элитных групп. В то же время в условиях доминирования главы региона и сформированной им «элитной корпорации» допускается ограниченная автономия экономических или политических элитных групп, не способных либо добровольно отказывающихся бороться за власть;
– упорядоченные полиархические режимы, предполагающие соглашение («пакт») примерно равных по силе влияния групп региональной элиты о разделе власти и сфер влияния со взаимной готовностью к разрешению спорных вопросов через переговоры. В рамках политического режима подобного типа глава региона является гарантом соблюдения условий подобного «пакта», арбитром-посредником в отношениях между различными сегментами региональной элиты, замыкающим на себя, благодаря выполнению посреднической функции, основные «сети влияния»;
– неупорядоченные полиархические режимы, где такого соглашения о разделении власти и сфер влияния между различными группами элиты добиться не удалось, что породило общую слабость и неэффективность региональной политической власти, сопровождаемую периодическими кризисами. Развивая подход, автор предлагает классификацию региональных режимов правления, сложившихся на основе различных типов клиентарных отношений, сложившихся в регионах России в процессе институциональных трансформаций в течение 1990 – 2000-х годов:
1. Тип клиентарных отношений, основанный на интеграции региональной элиты по принципу личной преданности (как правило, политико-идеологической), формально легально-бюрократическом типе политического господства с низким уровнем эффективности и популярности власти.
2. Тип клиентарных отношений, основанный на консолидации элитных групп различной политико-идеологической ориентации и социального происхождения вокруг главы региона по схеме «реформаторское ядро» – «консервативное окружение», формально легально-бюрократическом типе господства с достаточно высоким уровнем эффективности и популярности власти.
3. Тип клиентарных отношений, основой которого является консолидация основных социально-политических акторов вокруг главы не пережившего сколько-нибудь масштабных трансформаций региона («номенклатурного бастиона») на базе связей, сложившихся в прежней системе управления и замкнутых на бывшего номенклатурного (партийного или хозяйственного) лидера, обладающего неограниченным неформальным влиянием.
Автор определяет его как тип упорядоченной (институционализированной) моноцентричной клиентелы (Республика Татарстан).
4. Тип клиентарных отношений, «промежуточный» между третьим и четвертым типами интеграции (модель, соединяющая элементы моноцентричной и полицентричной клиентелы), в рамках которого выделяется основанное на старых «номенклатурных связях» «ядро» правящей элиты с одновременным привлечением к управлению новых людей.
5. Тип моноцентричных клиентарных (патримониальных) отношений, который выстраивается высокопопулярным и эффективным лидером харизматического типа, пришедшим к власти в регионе в результате политического банкротства как элиты советского происхождения, так и демократов «новой волны», который превращается в доминирующего актора политической системы региона вследствие слабости основных элитных групп, политических партий и гражданских объединений. Автор определяет его как тип устоявшейся (институционализированной) моноцентричной клиентелы (Республика Калмыкия, Чечня).
6. Ситуация, при которой региональному лидеру не удалось выстроить клиентелу ни моноцентричного, ни полицентрического характера, что лишило его поддержки региональных элит и возможности обменивать властно-политические ресурсы на поддержку элит и регионального сообщества.
В результате изменения порядка избрания региональных глав исполнительной власти, инициированного Президентом РФ В. В. Путиным осенью 2004 года, произошло уменьшение масштабов влияния губернаторов, от которых впредь требовались лояльность и способность налаживать конструктивное взаимодействие с региональной элитой. Вероятно относительное увеличение политического веса региональных законодательных собраний, вокруг которых в основном протекал региональный политический процесс. Это имело место, прежде всего, в связи с проведением выборов в них на многопартийной основе с предоставлением права выигравшей выборы партии выдвигать кандидатуру на пост главы региона.
В течение нескольких ближайших лет автор прогнозирует «размывание» ряда атрибутов региональных политических режимов в связи с утратой главами регионов политической автономии, ослаблением их контроля за региональным политическим (вследствие создания партийной вертикали «Единой России») и экономическим (вследствие экспансии в регионы столичных ФПГ) пространством. Региональные политические режимы в собственном смысле этого слова, по мнению автора, могут сохраниться в регионах, главам которых удастся сохранить моноцентричную клиентелу и одновременно добиться твердой поддержки федерального Центра.
В главе 4 «Механизм представительства интересов в системе региональной власти» автор рассматривает особенности формирования, устройства и функционирования механизма представительства интересов в системе региональной политической власти в России 1990-х годов.
В параграфе 4.1. «Особенности и основные модели представительства региональных интересов в современной политике» автор дает общую характеристику механизма представительства интересов и его роли в системе региональной власти, рассматривает существующие модели представительства интересов (с их распространением на региональный уровень), их трансформацию в современный период, обосновывает собственную концепцию публичной политики и анализирует клиентелу как специфический механизм представительства региональных интересов в современный период в России.
Механизм представительства интересов, с точки зрения автора, включает в себя совокупность формальных и неформальных структур, осуществляющих представительство и согласование интересов различных субъектов региональной политической системы, трансляцию региональных и регионально-групповых интересов на общегосударственный уровень, а также конкретные модели и формы взаимодействия региональной власти и других субъектов региональной политики (политических партий, профсоюзов и др.).
По мнению автора, региональная власть участвует в качестве выразителя интересов региона в клиентарных сетях, формируемых центральной властью и дополняющих систему формально-правовых отношений Центра и регионов. Через эти сети она получает поддержку (политическую, правовую, экономическую), необходимую для успешного осуществления власти и управления, в обмен на собственную лояльность и проведение политики Центра на местах.
В свою очередь, в качестве представителя территориально-регио-нального сообщества, региональная политическая власть призвана отстаивать перед лицом федеральной власти интересы различных заинтересованных групп и сегментов регионального социума. В обмен на это она получает поддержку региональных заинтересованных групп, которую использует для укрепления собственных позиций и противостояния федеральному Центру в случае его неправомерного вмешательства в дела региона.
Автор, на основании сделанных ранее заключений, предлагает рассматривать формируемой региональной властью клиентелу в качестве специфической модели представительства интересов, наиболее соответствующей социально-политическим реалиям современной России. Последняя, на взгляд автора, включает в себя элементы корпоративистской, плюралистической и сетевой моделей представительства интересов, но в то же время обладает рядом специфических особенностей. Клиентела представляет собой специфическую форму политической сети, в рамках которой основные ресурсы концентрируются вокруг доминирующего властного актора, который сосредотачивает в своих руках не только функции власти и управления, но и функцию представительства интересов.
В параграфе 4.2. «Особенности системы представительства региональных интересов в современной России» автор характеризует особенности системы представительства региональных интересов в современной России. По его мнению, в условиях трансформаций 1990-х годов, сопровождавшихся эрозией многих социальных групп, приватизацией правящей элитой и финансово-промышленными группами разнообразных властных ресурсов и монополизации ими каналов социальной связи, основной формой взаимоотношений региональной власти с заинтересованными группами и представительства интересов последних являлась клиентела. Господство клиентарных отношений, в свою очередь, предопределило целый ряд особенностей сложившейся в этот период системы представительства региональных интересов.
В свою очередь, в числе особенностей представительства региональных интересов через клиентарный механизм региональной власти, на взгляд автора, необходимо выделить следующие.
Во-первых, в основе данных отношений лежала зависимость групп интересов от региональной власти, располагающей значительными административными и хозяйственными ресурсами и отбирающей «привилегированных» субъектов социально-политического взаимодействия (партии, общественные движения, профсоюзы, бизнес-акторы и др.).
Во-вторых, представительство интересов осуществлялось в рамках «корпоративистской» модели через формируемые региональной администрацией вертикальные сети жесткого типа, в которые был допущен узкий круг политических и экономических акторов (моноцентричная клиентела), либо в рамках специфической формы плюралистической модели представительства (полицентричная клиентела).
В-третьих, стремление региональных властей к роли всеобщего патрона, а не арбитра в отношениях между различными группами интересов, породили выстраивание деформированной, негибкой и несбалансированной системы представительства региональных интересов.
В-четвертых, вышеописанные обстоятельства, в свою очередь, усугублялись в период 1990-х годов неконсолидированностью региональных заинтересованных групп, дефицитом ресурсом у них и отсутствием альтернативных возможностей выражения и отстаивания собственных интересов.
В-пятых, в силу вышеназванных обстоятельств региональные «группы давления» (профсоюзы, общественные организации и др.) в указанный период представляли собой либо лояльные по отношению к исполнительной власти корпоративные лоббистские структуры, либо ее непосредственных агентов, а отказавшиеся войти в клиентелу региональные акторы неизбежно маргинализировались.
Все вышеперечисленное, по мнению автора, не позволяло группам давления в полной мере осуществлять функции артикулирования и агрегирования социальных интересов и требований, порождало такие явления, как клановость, коррупция, неэффективное и несправедливое распределение социальных благ и экономических ресурсов. В то же время это не помешало состояться в России институту регионального лоббизма с рядом присущих ему характерных особенностей.
На общероссийском уровне представительство интересов регионов было значительно затруднено в связи с наличием ряда дефектов у российской модели федерализма – асимметричным характером федерации, в связи с преобладанием в течение долгого времени «латентных» и неправовых форм взаимодействия Центра и субъектов Федерации («торг»), искусственным снижением потенциала саморазвития регионов вследствие социально-экономической политики, проводившейся федеральным центром в первом десятилетии ХХ1 века.
Ситуация осложнилась вследствие складывания на рубеже ХХ-ХХ1 веков феноменов «управляемой демократии» и «олигархического корпоративизма». Со значительными издержками для системы представительства региональных интересов связано функционирование моделей «управляемой демократии», представляющей собой результат синтеза элементов «бюрократического» (основанного на административном принуждении через формальные и неформальные каналы) и «олигархического» (основанного на задействовании финансовых ресурсов с конвертацией их во власть) корпоративизма. «Управляемая демократия», рассматриваемая в качестве модели управления регионами, предполагает превращение региональных властей не столько в самостоятельного политического субъекта и проводника интересов регионов, сколько в объект подчинения федеральной власти и проводника ее политики.
Сходные по смыслу процессы протекали на уровне самих регионов. Клиентарная природа региональной политической власти, дополненная распространяемыми из федерального Центра на региональный уровень моделями «управляемой демократии», «бюрократического» и «олигархического корпоративизма» (через административно-властную, партийную («Единая Россия») и «олигархическую» (ФПГ) вертикали) привели к снижению роли публичных механизмов представительства региональных интересов, к повышению роли клиентарно-корпоративных механизмов представительства региональных интересов через институты региональной власти, возможности которой были ограничены вследствие включения в единую властную вертикаль.
На взгляд автора, трансформации в системе государственной власти, произошедшие в начале 2000-х годов и связанные с усилением зависимости институтов региональной власти от федеральных структур и ФПГ, не устраняют клиентарного характера системы представительства региональных интересов. Данные изменения меняют лишь направленность клиентарных отношений, лишая региональные власти функций главного посредника в отношениях Центра и регионов, и усиливают потребность региональных заинтересованных групп в патронаже со стороны федеральных структур и ФПГ.
В параграфе 4.3. «Представительство региональных интересов через политические партии и профсоюзы» автор рассматривает особенности и роль взаимодействия региональной власти и политических партий в качестве специфического механизма представительства интересов.
Политические партии в регионах России в процессе своего становления перешли из состояния автономных «протопартий» начала 1990-х годов в состав клиентел, формируемых региональными руководителями, видными политиками и бизнесменами к середине 1990-х годов.
По мнению автора, в результате доминирования клиентарной модели представительства интересов до начала 2000-х годов, действовавшие в регионах партии и движения являлись либо филиалами партии власти, отделениями общероссийских политических объединений, пропагандирующих определенные идеологические установки и формирующие их местную клиентелу, либо своеобразными «приводными ремнями» региональной исполнительной власти, призванными осуществлять мобилизацию политических пристрастий населения регионов в пользу их руководства и обеспечивать ему легитимность в глазах центральных властей, параллельно выступая в качестве дополнительного лоббистского канала.
С точки зрения автора, обобщенно можно выделить в России 1990-х годов несколько основных моделей взаимодействия между официальными властями и политическими партиями и движениями региона, основанных на той или иной версии клиентарных отношений.
В первом случае региональные руководители выделяли в регионе определенное политическое объединение, превращая его тем самым в своего фаворита, в свою партию власти, возглавляя его самостоятельно либо приводя к руководству им своих людей. В качестве такого объединения могли выступать как местное отделение партии власти общероссийского масштаба (подобно НДР и «Единой России»), так и объединения регионального и межрегионального характера.
Второй вариант взаимоотношений предполагал определенное дистанцирование регионального руководства от местных политических объединений и отделений общефедеральных партий с целью сохранения имиджа внутрирегионального арбитра. Сильный глава региона использовал их в качестве дополнительного рычага для осуществления своей политики.
Наконец, третий вариант взаимоотношений в 1990-е годы предполагал ставку регионального руководства на региональные структуры определенной политической партии или движения, в основе которой лежали личные политические пристрастия или интересы политической конъюнктуры.
Укрепление с начала 2000-х годов административно-властной вертикали, вкупе с созданием партийной вертикали «Единой России», привели к доминированию в регионах филиалов «партии власти», ослаблению позиций и маргинализации ряда прежде влиятельных партийных образований.
Принципиальной особенностью новой партии была тесная связь с госаппаратом, характерная для партий «картельного типа». Таким образом, «Единая Россия» стала надстроечным вертикальным механизмом по отношению к клиентелам, сформированным на местах региональными лидерами. Партийный механизм «Единой России» также представлял собой клиентарную вертикаль, где в роли «патрона» выступали федеральные структуры исполнительной власти, а в роли клиентов – главы регионов. Влиятельные региональные политики и предприниматели использовали часть своего ресурса для поддержки «партии власти» на региональном уровне, получая в обмен поддержку федерального Центра как в случае перевыборов, так и для решения региональных проблем. В свою очередь, вступление в ряды партии власти обеспечивало действующих глав регионов дополнительным административным ресурсом.
Таким образом, как заключает автор, благодаря влиянию клиентарных отношений, региональные политические партии не являются полноценным субъектом региональных политических систем. Являясь составной частью клиентел региональных лидеров либо маловлиятельными филиалами федеральных партий власти, они выступают по преимуществу в роли пропагандистских и электоральных «машин».
Новый порядок утверждения глав регионов, вкупе с предоставлением права политическим объединениям, доминирующим в региональных легислатурах (то есть все той же «Единой России»), лишь закрепляет сложившееся положение вещей. Подобные обстоятельства не позволяют использовать весь конструктивный потенциал взаимодействия институтов региональной власти и политических партий, снижают возможности последних в деле представительства региональных интересов.
В итоге партии оказались неспособными в полной мере осуществлять свои традиционные функции рекрутирования политического персонала, политической мобилизации, интеграции и социализации, что снизило их совокупный общественно-политический вес.
Далее автор характеризует роль профсоюзов в рамках механизма представительства интересов, сформированного региональной политической властью. Именно профсоюзы воплотили в себе функциональную модель представительcтва интересов с поправкой на влияние клиентарных механизмов в современных российских регионах. Во времена СССР политическая позиция профсоюзов всегда была подчиненной, а линия их поведения в политике традиционно зависела от установок партии и государства.
С началом перестройки начался процесс политической эмансипации профсоюзов, стремящихся превратиться из посредника и агента власти в автономного социально-политического субъекта и «монополизировать» право на представительство интересов социально-профессиональных категорий, как на общенациональном, так и на региональном уровнях. В ситуации политической и правовой неопределенности 1990-х годов «новые профсоюзы» стремились влиять через новую «демократическую власть» на проводимую ею социально-экономическую политику, акцентируя тем самым свою защитную функцию.
Но создать систему социального партнерства в регионах «новым профсоюзам» не удалось вследствие сопротивления менеджмента предприятий и организационно-политической пассивности самих работников. Попытка добиться поддержки работников и трансформировать ее в политический ресурс с последующим расширением собственного влияния на власть потерпела неудачу.
В то же время в начале 1990-х региональные власти активно шли на взаимодействие с «новыми профсоюзами», устанавливая с ними «мягкие» клиентарные отношения, которые позволяли им успешно управлять хозяйственным комплексом региона и осуществлять задуманные экономические преобразования, вырабатывать и своевременно корректировать социальную политику, разрешать трудовые споры и регулировать социально-экономи-ческие отношения.
Однако неспособность эффективно влиять на работодателей и власть, процессы морального» и «политического» банкротства «новых профсоюзов» к середине 1990-х годов привели к тому, что потребность в них как в субъектах социально-политического взаимодействия исчезла к концу 1990-х годов как у федеральных, так и у региональных властей.
В итоге официальные профсоюзы (ФНПР) предложили властям, директорату и различным категориям работников своеобразное «картельное соглашение», предполагавшее возвращение к клиентарной модели отношений между трудом и капиталом, при формальном контроле властей и посреднической роли самих профсоюзных организаций.
Благодаря властям, профсоюзы стали участниками принятия значимых политических решений. Социальная опека, осуществляемая в отношении работников профсоюзами, дополнялась социальной и политической опекой, осуществляемой региональными властями. Региональные власти частично воспроизвели советскую модель взаимодействия с профсоюзами, восстановив их статус как посредников в клиентарных отношениях с различными социально-профессиональными категориями населения регионов.
В то же время, как показал опыт целого ряда регионов, клиентарное взаимодействие с властью приносило профсоюзам не только выгоды, но и накладывало целый ряд ограничений на их деятельность. Главным таким ограничением стала политическая зависимость от власти. Поддержка политического курса региональных властей становилась обязательной, даже если этот курс был малоприемлем для лидеров профсоюзных организаций.
В конечном итоге, как заключает автор, торжество клиентарных форм взаимодействия региональной власти с такими акторами региональной политической системы, как политические партии и профсоюзы, существенно видоизменило механизм представительства интересов на уровне регионов, придав ему закрытый, непубличный, корпоративный и дискриминационный характер, существенно снизив эффект обратной связи между региональной властью и региональным сообществом.