Учебное пособие Москва, 2008 удк 34 ббк 66. 0

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 28 29 30 31 32 33 34 35 ... 63

Глава 12. Правотворчество

269

Правозаконность – это формулирование, принятие и единообразное исполнение

норм (правил), соответствующих требованиям справедливости (в отличие от законности,

под которой понимается единообразное и точное выполнение уже принятых норм, спра-

ведливость которых не может подвергаться сомнению).

Понятие справедливости интерпретируется по-разному в зависимости от идеоло-

гии, образа мышления, особенностей жизни в данном конкретном обществе. Тем не ме-

нее, всегда в понятие справедливости включают:

• добровольное проявление нужных обществу способностей и вознаграждение за это;

• принуждение к труду тех, кто не желает по тем или иным причинам самостоя-

тельно проявлять нужные обществу способности;

• обеспечение взвешенного правосудия тем, чьи действия невозможно оценить од-

нозначно с точки зрения полезности или вреда для общества;

• изоляцию лиц, виновных в том, что они не только не желают проявлять необходимые

для общества способности, но, помимо этого, своими действиями разрушают общество1.

Цели государственной власти должны быть правозаконными (другими словами,

формулируемые властью законы должны быть правовыми, т.е. должны учитывать ба-

ланс между целями государства в целом и интересами его отдельных граждан). Это тре-

бование основано на понимании, что государственная власть не может отгораживаться

от общества. Объективно она является цементирующей основой и защитой социального

организма.

Из этого следует, что правотворчество призвано не только обеспечивать принятие

нормативных правовых актов, но и гарантировать соответствие их содержания требова-

ниям справедливости, культивирование которой, правда, в конкретных странах или на

определенных исторических этапах может проходить с различными особенностями (не

всегда в пользу самой справедливости).

Из принципа правозаконности логически выводится принцип властности, в соот-

ветствии с которым лица, не обладающие государственно-властными полномочиями (не

являющиеся органами государства либо лицами, временно наделенными полномочиями

органов государства), не могут вести правотворческий процесс. Если, несмотря на это,

упомянутые лица создают правила, которые провозглашаются нормами права, такие

действия квалифицируются как незаконные с привлечением в необходимых случаях ви-

новных к ответственности2.

Органы, имеющие должные властные полномочия, называются легитимными. Ле-

гитимность органов означает, что они признаны обществом в качестве лиц, действующих

от имени государственной власти.

Создание и введение в действие норм (правил) органами, которые не пользуются

официально признанным верховным авторитетом у населения (не обладают государст-

венно-властными полномочиями), не имеют правовых последствий с точки зрения регу-

лирующего воздействия таких норм на реальные отношения. Подобные действия не яв-

ляются правотворческими.

Правотворчество – не только мыслительный процесс по созданию норм права, ко-

торый ведут уполномоченные лица, но и сложный организационный процесс, обеспечи-

вающий необходимую мыслительную деятельность названных лиц и в то же время не

совпадающий с ней.

Организационные процедуры оформляют правотворческий процесс. Мыслитель-

ные действия уполномоченных к правотворчеству лиц наполняют его содержанием.

1 Манов Г.Н. Теория государства и права. – М.: Бек, 2006.

2 Протасов В.Н. Правотворчество как система. – М., 2006.

Общая теория права

270

Соответствие формы и содержания правотворчества означает, что правотворче-

ство не может быть бессодержательным.

Правотворчество бессодержательно, когда в результате четкого, кропотливого,

тщательного соблюдения правотворческих процедур появляется нормативный акт, не

отвечающий потребностям государственной власти.

То же самое, как правило, происходит и в том случае, когда нормативный право-

вой акт принимается вопреки установленной процедуре1.

Мыслительная правотворческая деятельность и правотворческая процедура – не-

обособленные явления. Правотворческая процедура призвана стимулировать такую пра-

вотворческую мысль, которая необходима на данный момент государственной власти.

Если этого не происходит, неизбежно возникает вопрос о совершенствовании процедуры.

Такой, казалось бы, формальный процедурный момент, как определение круга лиц,

имеющих право непосредственно участвовать в правотворческом процессе, во многом

(если не в целом) предопределяет содержание будущего нормативного правового акта.

§12.4. Виды правотворчества

Для проведения классификации правотворчества необходимо выделить основа-

ния вычленения тех или иных особенностей.

Виды правотворчества можно выделить по следующим основаниям:

• круг субъектов правотворчества;

• характер правотворческих полномочий;

• юридическая сила принимаемых актов2.

По кругу субъектов правотворчество может быть моносубъектным и полисубъект-

ным (от греч. monos – единственный и poly – много). Как отмечалось, субъектный состав

правотворчества тесно связан с формой правления в государстве (монархическим или

республиканским). При полисубъектном правотворчестве разработка и принятие акта

проходят в режиме коллегиальности. Для моносубъектного правотворчества характерен

режим единоначалия.

Кроме того, количество субъектов, необходимых для осуществления правотворче-

ского процесса, обычно предельно сужается при правотворчестве, делегированном в им-

перативном порядке.

По характеру правотворческих полномочий может быть непосредственным и де-

легированным.

Непосредственное правотворчество является собственно правотворчеством, по-

скольку осуществляется органами, для которых правотворческая деятельность – основная

функция в механизме осуществления власти. В республике непосредственное правотвор-

чество на коллегиальных началах осуществляют парламент (высший орган законода-

тельной власти), правительство (высший орган исполнительной власти), граждане при

голосовании в порядке референдума.

Делегированное правотворчество осуществляется по специальному разрешению.

Это разрешение может иметь императивный или диспозитивный характер.

Императивное ___________(повелевающее) разрешение на правотворчество основано на

принципе «все запрещено, кроме того, что прямо разрешено». П. 1 ст. 5 Таможенного ко-

1 Алексеев С.С. Теория права. – М., 2006.

2 Венгеров А.Б. Теория государства и права. – М.: Юриспруденция, 2006.

Глава 12. Правотворчество

271

декса РФ гласит: «В случаях прямо предусмотренных актами таможенного законодатель-

ства и иными правовыми актами РФ, Федеральное министерство и федеральная служба,

уполномоченные в области таможенного дела, в пределах своей компетенции издают

правовые акты в области таможенного дела».

В этом примере закон делегирует на определенный срок (до принятия соответст-

вующих законодательных актов) и по конкретному вопросу (правовое регулирование

таможенных режимов в порядке восполнения пробелов, существующих в действующем

законодательном регулировании данных отношений) правотворческие полномочия Пра-

вительству РФ и Государственному таможенному комитету РФ. В соответствии с этой

нормой закона названные органы исполнительной власти, каждый в пределах своей ком-

петенции (т.е. в рамках того круга вопросов, которые они могут разрешать самостоятель-

но), вправе принимать нормативные правовые акты в режиме делегированного право-

творчества, но только по тому вопросу, который указан в законе (отношения таможенно-

го режима). Из этого примера видно, что правотворчество, делегированное в императив-

ном порядке, как правило, является моносубъектным.

Диспозитивное (указывающее границы, пределы, оставляя при этом свободу ус-

мотрения) разрешение на правотворчество основано на принципе «все разрешено, кроме

того, что прямо запрещено».

Такой вид делегированного правотворчества наблюдается в тех случаях, когда ор-

ганы государственной власти в соответствии с законом предоставляют право на право-

творчество органам, объективно обладающим некоторой автономией (органы местного

самоуправления или органы управления общественных объединений)1.

По общему правилу органы самоуправления (территориальные или нетеррито-

риальные общественные объединения) не входят в систему государственной власти. Од-

нако в федерации (сложносоставном, союзном государстве) вошедшие в союз крупные

территориальные области могут сохранить (или получить) статус государств – субъектов

федерации со своими законодательством, государственной символикой, многоуровневой

судебной и административной системой. Органы власти субъектов федерации входят в

систему государственной власти на основе разграничения полномочий с федеральными

органами государства, хотя фактически их статус мало чем отличается от статуса органов

местного самоуправления в унитарном (едином) государстве, которые также строят свои

отношения с органами государственной власти на основе разграничения полномочий, в

том числе правотворческих.

Знаменитая Великая хартия вольностей, подписанная в 1215 г. английским королем

Иоанном Безземельным, с одной стороны, ограничивала права короля, с другой – предос-

тавляла некоторую свободу в регулировании отдельных вопросов рыцарству, вольным

крестьянам, городам, имевшим развитое ремесленное дело и оживленную торговлю.

И в современных демократических унитарных государствах местное самоуправ-

ление мало чем отличается по статусу от субъектов федерации в союзном государстве (та

же свобода усмотрения по отдельным вопросам, свой бюджет, местные законы, судебная

и административная система, своя символика местной власти). Тем не менее, историче-

ские особенности развития государственности на определенных территориях, впоследст-

вии вошедших в более крупное, союзное государство (федерацию), не позволяют исклю-

чать органы власти данных территорий (субъектов федерации) из государственной ие-

рархии2 данной страны.

1 Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. – С.

2 Иерархия — от греч. hierarchia — священная власть – расположение элементов целого в порядке

от высшего к низшему.

Общая теория права

272

По юридической силе принимаемых актов выделяют законотворчество и подза-

конное нормотворчество.

Теоретически подзаконное нормотворчество должно иметь статус делегированно-

го правотворчества, так как его осуществляют органы исполнительной власти на основе и

в соответствии с законами. На практике этот принцип не всегда соблюдается. В тех случа-

ях, когда он не соблюдается, официально именуемое подзаконное нормотворчество фак-

тически становится ведомственным правотворчеством, поскольку нормативные акты ми-

нистерств и ведомств в сфере регулирования прав граждан и их объединений начинают

подменять собой законы. С этой проблемой сталкиваются многие страны мира, в том чис-

ле демократические государства Европы и Америки. Россия не является исключением.

Главная причина такого положения — в падении регулирующего воздействия за-

конов, в возрастании роли государственного аппарата при разрешении общественных

проблем, в снижении значения парламента и органов местного самоуправления на фоне

растущей комфортабельности и цивилизованности жизни или, наоборот, на фоне нище-

ты и диктатуры бюрократического аппарата1.

Расплывчатость, декларативность законов позволяют ведомствам брать на себя ре-

гулирование важнейших общественных отношений (порядок взимания налоговых сбо-

ров, вопросы призыва на военную службу, порядок отбытия наказания в местах лишения

свободы, процедура назначения пенсий, предоставление земельных участков и многие

другие). При этом делается формальная ссылка на «действующее законодательство», а не

на конкретную норму закона, предоставившую право на правотворчество по определен-

ному вопросу, потому что такая норма просто отсутствует.

«Ведомственное правотворчество» обычно сдерживается системой администра-

тивных судов, т.е. органов, имеющих право при рассмотрении жалоб граждан и заявле-

ний юридических лиц признавать ведомственные нормативные акты юридически ни-

чтожными в случае установления данными актами необоснованных ограничений прав и

свобод человека и гражданина.

Законотворчество — это правотворческий процесс, предметом которого является

принятие закона, т.е. нормативного правового акта, призванного урегулировать наибо-

лее значимые для существования государства и общества отношения свободных (а не со-

стоящих в служебной зависимости друг от друга) лиц.

В республике и конституционной монархии правовые основы законодательного

регулирования устанавливаются конституцией (Основным законом), которая может быть

провозглашена при помощи единого, сводного документа, но может складываться и из

различных, принятых в разное время документов (такая практика характерна для кон-

ституционных монархий, например, Великобритании).

В классической (неконституционной) монархии (в современном мире это, напри-

мер, Королевство Саудовская Аравия) правовой основой законодательного регулирова-

ния является сам монарх, на котором сосредоточивается воля всего народа. Здесь важное

значение имеют личные качества монарха и сложившийся правовой обычай, которые яв-

ляются своего рода гарантией правового нормотворчества властвующей персоны.

1 Тихомиров Ю.А. Теория закона. – М., 2006.

Глава 12. Правотворчество

273

Практические задания

Вопросы для обсуждения:

1. Общая характеристика процесса правотворчества:

– правообразование и правотворчество: соотношение понятий;

– содержание, цели и объекты правотворчества;

– виды и принципы правотворчества;

– ведомственное, делегированное, санкционированное, локальное правотворчество;

– акты референдума;

– чрезвычайное законодательство.

2. Правотворчество и законотворчество.

3. Порядок опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов в Россий-

ской Федерации.

Контрольные вопросы

1. Как соотносятся понятия «правообразование» и «правотворчество»?

2. Каково содержание процесса правотворчества?

3. Каковы цели процесса правотворчества?

4. Назовите и охарактеризуйте виды правотворчества.

5. В чем заключается специфика актов референдума?

6. В чем заключается специфика чрезвычайного законодательства?

7. Каким образом соотносятся понятия «правотворчество» и «законотворчество»?

8. Каковы стадии законотворческого процесса в Российской Федерации?

9. Кто является субъектами законотворческой инициативы в Российской Федерации?

10. Какова процедура принятия законов в Российской Федерации?

11. Чем отличается процедура принятия федеральных законов, законов от процедуры

принятия федеральных конституционных законов?

12. В чем заключается право вето Президента России в отношении принимаемых Пар-

ламентом законов?

13. В чем заключается специфика процесса регионального законотворчества?

14. Опишите порядок опубликования и вступления в силу законов Российской Федерации.

Какими нормативными актами он регулируется?

15. Опишите порядок опубликования и вступления в силу подзаконных актов Россий-

ской Федерации. Какими нормативными актами он регулируется?

Нормативно-правовые акты

1. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступле-

ния в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов па-

лат Федерального Собрания» // Российская газета. – 1994. – 15 июня.

2. Указ президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления

в силу актов президента Российской Федерации, Правительства Российской Феде-

рации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла-

сти» // Российская газета. – 1996. – 28 мая.

Общая теория права

274

Задание для самостоятельной работы

1. Законспектировать следующие источники:

– Барсегян А.Г. Перспективы развития системы официальной классификации пра-

вовых актов в Российской Федерации // Законодательство. –2000. – №6.

– Колдаева Н.П. Конституционные основы систематизации законодательства Россий-

ской Федерации // Государство и право. – 2003. – №2.

– Морозова Л.А. Юридическая техника // Государство и право. – 2000. – №11, 12.

– Пекарь Л. Систематизация законодательства // Законность. – 2003. – №7.

– Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах // Журнал россий-

ского права. – 2003. – №2.

2. Внести в Словарь следующие юридические термины: Правообразование. Право-

творчество. Ведомственное правотворчество. Делегированное правотворчество.

Санкционированное правотворчество. Локальное правотворчество. Законотворче-

ство. Законодательная инициатива. Акты референдума. Чрезвычайное законотвор-

чество. Систематизация нормативно-правовых актов. Кодификация. Инкорпора-

ция. Консолидация. Юридическая техника.

Blog

Учебное пособие Москва, 2008 удк 34 ббк 66. 0