Geum.ru

«О дальнейших мерах по повышению безопасности дорожного движения, снижению числа погибших при дорожно-транспортных происшествиях»

Вид материалаДоклад

Содержание


3.5.Анализ деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения по направлениям
Контроль за соблюдением ПДД
Обучение ПДД и правилам поведения на дорогах.
Пропаганда БДД
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   19

3.5.Анализ деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения по направлениям


Участники дорожного движения

Результаты исследований показывают, что человеческий фактор был решающим в 68% ДТП. Если учитывать также происшествия, в которых человеческий фактор в сочетании с другими факторами, как считалось, способствовали возникновению происшествия, эта цифра составит 91,5%13. Поэтому формирование надлежащего правосознания, качественная подготовка (переподготовка) водителей, повышение их квалификации вместе с обучением пешеходов правилам безопасного поведения на автомобильных дорогах является одним из главных условий успешного решения задачи по снижению аварийности.

Вопрос о введении двухуровневой системы подготовки водителей (в зависимости от того, планирует обучаемый управлять ТС как автолюбитель или намерен использовать полученное специальное право для работы по найму при перевозках пассажиров, крупногабаритных, тяжеловесных, опасных грузов и т.д.) давно обсуждается органами власти и представителями общественности. Для радикального изменения ситуации и повышения качества образовательных услуг требуется комплексная трансформация системы подготовки (переподготовки) водителей ТС.

По-прежнему высокий «удельный вес» молодых водителей в совершении ДТП в совокупности с результатами НИР ФЦП ПБДД14 подтверждают актуальность вопроса о дифференциации требований к содержанию и структуре программ обучения, состоянию здоровья водителей.

Пока же в соответствии с нормативными правовыми актами Минобрнауки России15 профессия водитель отнесена к перечню профессий профессиональной подготовки. В этой связи большая часть кандидатов в водители обучается по программам профессиональной подготовки, что не предполагает установление со стороны уполномоченных органов государственной власти обязательных требований к данному процессу обучения в виде соответствующих государственных образовательных стандартов. В свою очередь, отсутствие федеральных государственных образовательных стандартов в силу статей 7 и 38 Закона РФ «Об образовании» исключает возможность проведения государственного контроля за качеством образования будущих водителей.

Следуя логике ст. 21 ФЗ «Об образовании», профессиональная подготовка имеет целью ускоренное приобретение кандидатами в водители навыков, необходимых для выполнения определенной работы. Но ускоренное обучение не предполагает уделять достаточного количества учебного времени для изучения всех аспектов деятельности водителя-профессионала.

Как показывают результаты изучения правоприменительной практики, одним из характерных недостатков действующей системы подготовки является недостаточное количество учебного времени, которые образовательные учреждения отводят в программах обучения вопросам вождения в сложных дорожных условиях. Ввиду того, что программы профессиональной подготовки предусматривают ускоренное получение навыков, действующие с 1 января 2009 г.Примерные программы подготовки водителей предусматривают обучение граждан вождению в сложных дорожных условиях в объеме, не превышающем 6-8 учебных часов, т.е. 10-12% учебного времени в рамках практического вождения. Вместе с тем, теоретическая и практическая значимость получения навыков управления ТС при снижении коэффициента сцепления с дорогой, ограничении или ухудшении обзора водителю, нарушении ПДД иными участниками дорожного движения, появлении в ходе движения технических неисправностей ТС, ухудшении метеоусловий и езде в ночное время суток очень высоки и не позволяют в рамках профессиональной подготовки осуществлять качественную подготовку водителей-профессионалов.

Результаты изучения правоприменительной практики показывают, что в области подготовки водителей актуальным также является решение следующих вопросов:
  • распределение расходных полномочий между муниципалитетами и образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку водителей ТС, в части создания и обеспечения функционирования учебных автодромов, предназначенных для приобретения практических навыков вождения;
  • установление образовательного ценза преподавательского состава;
  • определение нормативов обеспеченности учебно-методической литературой и т.д.16

Неурегулированность ФЗ «О безопасности дорожного движения» общественных отношений, связанных с организацией и переподготовкой водителей ТС, обусловила возникновение дополнительных трудностей в практической деятельности экзаменационных отделений ГИБДД. До настоящего времени не получили надлежащего правового регулирования следующие вопросы:
  • требования к структуре и содержанию образовательных программ по переподготовке водителей;
  • минимальное количество учебных часов для переподготовки водителя ТС по каждому виду образовательной программы;
  • порядок и условия сдачи действующими водителями квалификационного экзамена и т.д.

Программы по переподготовке действующих водителей должны отличаться объемом и содержанием от программ по подготовке кандидатов в водители ТС. При урегулировании отношений, возникающих при переподготовке водителей ТС, также должны быть нормативно предусмотрены стимулы для безопасной езды среди молодых водителей. Так, квалификационный экзамен в ГИБДД для водителей, которые спустя 1-2 года после получения водительского удостоверения хотят получить право управления другими категориями ТС, при условии отсутствия в базах данных сведений о совершении ими нарушений ПДД с момента выдачи водительских удостоверений, могут проходить обучение и сдавать квалификационный экзамен в упрощенном порядке (н/р, освобождение от сдачи теоретического экзамена). Такие программы должны предусматривать меньшее количество учебного времени на изучение теоретических вопросов ПДД, порядка оказания доврачебной помощи и т.д.

Для повышения практической реализации мероприятия «обучение водителей» актуально решение следующих задач:
  • уточнение полномочий работодателей, эксплуатирующих автомобильный транспорт, в части самостоятельного осуществления образовательной деятельности по повышению квалификации водителей;
  • установление подзаконными нормативными правовыми актами дополнительных условий для допуска граждан к управлению отдельными категориями ТС (наличие минимального водительского стажа для допуска водителей к управлению ТС, перевозящих пассажиров и опасные грузы; прохождение обязательной стажировки водителями, которые планируется привлекать для работы на автобусных маршрутах регулярного сообщения и т.д.).

Успешное решение задачи по повышению качества подготовки водителей ТС сопряжено с медицинским обеспечением БДД. Зрение, слух и работоспособность опорно-двигательного аппарата оказывают существенное влияние на время реакции и адекватную оценку водителем аварийной ситуации в целях предупреждения ДТП. В этой связи актуальным остается вопрос об установлении дифференцированного перечня медицинских противопоказаний, при которых гражданину РФ запрещается управлять ТС (в зависимости от того, на управление ТС какой категории он претендует).

Результаты изучения правоприменительной практики по вопросам приема квалификационных экзаменов на право управления ТС предопределяют потребность создания единой информационной базы данных о гражданах, имеющих медицинские противопоказания для управления ТС, в целях исключения фактов злоупотребления и подлога, с которыми должностные лица экзаменационных отделений ГИБДД в последнее время сталкиваются все чаще.

Требуется совершенствовать порядок медицинского освидетельствования водителей (определить перечень врачей, участвующих в медицинском освидетельствовании, и определить обязанностью водителя или работодателя является организация проведения медицинской процедуры); в принципе необходимо решить вопрос о целесообразности ввода психофизиологического тестирования водителей (кандидатов в водители), поскольку апробация данного мероприятия в некоторых регионах России уже доказала свою эффективность (Челябинская область).

Применение новой методики приема теоретического квалификационного экзамена с применением автоматизированных систем не всегда позволяет объективно оценить уровень и объем знаний кандидата в водители, полученных им в образовательном учреждении. Кроме того, использование автоматизированных комплексов и автоматизированных автодромов в связи с введением новой методики требуют значительных финансовых средств и решения вопроса о разграничении расходных полномочий между уровнями власти.

Существующие проблемы сложно решать без активного участия гражданского общества. В этой связи одним из направлений государственной политики в области БДД должна стать передача отдельных государственных полномочий на аутсорсинг. В настоящее время активно обсуждается вопрос о передаче полномочий «подготовка кандидатов в водители транспортных средств» и «прием квалификационных экзаменов» СРО (выдача водительских удостоверений останется в компетенции ГИБДД). Такой шаг позволит обеспечить проведение системного контроля за качеством образования; создаст условия для развития добросовестной конкуренции и минимизации коррупционных рисков; даст возможность самостоятельного введения СРО дополнительных стандартов и требований к своим членам в целях повышения качества подготовки водителей ТС17; уменьшит наблюдаемый дисбаланс действующей модели распределения расходных полномочий в ОБДД между системой публичного управления государством и «негосударственным сектором»; повысит транспарентность деятельности органов управления.

Контроль за соблюдением ПДД является одним из приоритетных направлений деятельности ГИБДД МВД России.

Среди нарушений ПДД к числу наиболее распространенных относится нарушение скоростного режима и режима труда и отдыха водителей. Ввиду того, что реализация полномочий по контролю за соблюдением скоростного режима, режима труда и отдыха водителей характеризуется довольно непростой процедурой доказывания, применение технических средств при производстве дел по таким административным правонарушениям особенно эффективно. Но, как показывает практика, внедрению и эффективному использованию средств автоматической видеофиксации, тахографов, системы «ГЛОНАСС» (которая обладает большим потенциалом для использования в деятельности по контролю за соблюдением ПДД) препятствует ряд сложностей.

Решение задачи по устойчивому функционированию средств автоматической фиксации требует поиска дополнительного источника финансирования, что предопределяет уточнение расходных обязательств каждого уровня публичной власти.

Для внедрения тахографов в национальном сообщении требуется установить единые технические требования к ним, а также организовать обучение личного состава службы ГИБДД по приобретению навыков дешифровки показаний данных технических устройств. Для исключения сложностей при квалификации действий нарушителей режима труда и отдыха водителей необходимо рассмотреть вопрос о совершенствовании административно-процессуального законодательства (введение в главу 12 КоАП специального состава правонарушения «Нарушение режима труда и отдыха водителей»).

Организация мониторинга и эффективного контроля за соблюдением режима труда и отдыха водителей также может быть обеспечена при условии использования возможностей системы «ГЛОНАСС», что предопределяет необходимость скоординированных действий нескольких федеральных органов государственной власти, в том числе в рамках реализации ФЦП ПБДД и «Электронная Россия».

Обучение ПДД и правилам поведения на дорогах. Формирование правового сознания и обучение граждан правилам безопасного поведения на дорогах начинается с дошкольного образования. В соответствии с ФЗ «Об образовании» одним из элементов единой системы образования в РФ является взаимосвязь и преемственность образовательных программ различных уровня и направленности, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований. Вместе с тем, согласно ст. 7 ФЗ «Об образовании» разработка и применение федеральных государственных образовательных стандартов в отношении программ дошкольного образования не предусматривается. В этой связи федеральные органы исполнительной власти не уполномочены устанавливать обязательные требования к структуре и содержанию образовательных программ дошкольного образования.

В целях восполнения данного пробела научные организации разрабатывают примерные программы дошкольного образования. Вместе с тем, такие общеобразовательные программы дошкольного образования, как правило, не содержат тематики по обучению ПДД и потому не направлены на формирование у подрастающего поколения необходимой культуры поведения на автомобильных дорогах18. Поэтому принцип преемственности образовательных программ, направленный на последовательное формирование у детей с раннего возраста социальной ориентированности на правомерное поведение на автомобильных дорогах, в России пока в полной мере не соблюдается.

Несмотря на то, что управлениями (отделами, отделениями) ГИБДД совместно с органами управления в сфере образования регулярно проводится работа в дошкольных учреждениях по обучению детей правилам безопасного поведения, должная правовая основа для включения данных требований в образовательные программы дошкольного образования до сих пор отсутствует. Наличие в структуре программ дошкольного образования занятий по обучению детей ПДД должно гарантироваться государством.

Пропаганда БДД представляет собой один из действенных инструментов воздействия, позволяющий позитивно влиять на процесс формирования правового сознания граждан19. В ходе социологических опросов более 60% опрошенных признают, что просмотр пропагандистских видеороликов по безопасности движения заставляет их пересмотреть отношение к данной проблеме.

Вместе с тем, вопросы пропаганды пока не нашли своего отражения в ФЗ «О безопасности дорожного движения».

Кроме того, результаты анализа федерального законодательства показывают, что пропаганда БДД отнесена лишь к компетенции ГИБДД МВД России. Но практика показывает, что в деятельности по пропаганде БДД принимают участие иные органы государственной власти, органы местного самоуправления, СМИ, общественные объединения. В этой связи необходимо четко определить и разграничить полномочия между органами публичной власти (включая расходные полномочия), определить порядок их взаимодействия, создать механизм стимулирования общественных объединений (иных юридических лиц) в осуществлении данного вида деятельности.

Важную роль в успешном решении данной задачи играют органы местного самоуправления и государственные (муниципальные) СМИ, что требует юридического закрепления за муниципальными образованиями дополнительных полномочий и надлежащей регламентации деятельности государственных (муниципальных) средств массовой информации по пропаганде БДД.

С учетом выбранных приоритетных направлений и перспектив развития государственной политики в области БДД необходимо определить условия для создания единого информационного пространства. В этой связи необходимо:
  • закрепить за Минсвязи России функцию по нормативно-правовому регулированию вопросов, связанных с пропагандой БДД через государственные СМИ; включить в состав Правительственной комиссии по БДД представителя данного органа исполнительной власти;
  • ГИБДД МВД России, Минсвязи России совместно с ФГУП «Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания» проработать вопрос об условиях пропаганды БДД на всех общедоступных теле- и радиоканалах, перечень которых недавно утвержден Президентом России.

Анализ действующего федерального и регионального законодательства позволяет сделать вывод о том, что необходимо создавать и развивать законодательную основу для осуществления пропаганды БДД, которая в дальнейшем послужит базисом для более детального регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере.

Улично-дорожная сеть в городах и загородные автомобильные дороги

В России по причине неудовлетворительного состояния автомобильных дорог совершаются около 20% всех ДТП. Развитие УДС является одним из важнейших направлений государственной политики в области БДД. Вместе с тем, вступивший в силу ФЗ «Об автомобильных дорогах» имеет определенную несогласованность с ФЗ «О безопасности дорожного движения». Так, например, используемые определения «дорога» и «автомобильная дорога» различны по своему смыслу и используются применительно к задачам отраслевого законодательства.

Сформированная к настоящему времени законодательная база в области дорожного хозяйства требует дальнейшего развития. Так в ФЗ «Об автомобильных дорогах» содержится более 15 поручений федеральным органам исполнительной власти о разработке подзаконных нормативных правовых актов.

Особого внимания требует решение вопроса о нормативно-правовой регламентации транспортно-эксплуатационных характеристик при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании автомобильных дорог, что предопределяет проведение сложной нормотворческой работы по подготовке и введению в действие соответствующего Технического регламента.

Около 19 тысяч железнодорожных переездов в настоящее время эксплуатируются владельцами железнодорожных инфраструктур, из которых порядка 10,7 тысяч (6,5 тыс. находятся в ведении ОАО «РЖД») имеют изношенный настил, неудовлетворительное состояние дорожного покрытия на подходах, ограниченную видимость приближающего поезда или на них отсутствуют необходимые дорожные знаки. Указанные недостатки носят систематический характер и не способствуют ОБДД. Такой результат является следствием, в том числе и несовершенства действующего законодательства в части регламентации технических требований к содержанию и эксплуатации железнодорожных переездов.

Кроме того, в отношении части железнодорожных переездов объективно требуется принять решения об их ликвидации по различным причинам, но утвержденный в 2009 г. порядок их закрытия относит решение данного вопроса к компетенции владельца железнодорожной инфраструктуры20.

Автомобильный парк страны

Характерной особенностью автомобильного парка страны является значительная доля транспортных средств устаревших моделей с длительными сроками эксплуатации. Около 46% легковых автомобилей, 62% грузовых автомобилей, 45% автобусов и 91% мототранспортных средств эксплуатируются свыше 10 лет.

По оценкам экспертов количество происшествий, основной или сопутствующей причиной которых явилось неудовлетворительное техническое состояние транспортных средств, превышает официальные показатели более чем в 5 раз21. О техническом состоянии парка транспортных средств свидетельствуют результаты его ГТО, а также контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции. В 2008 г. в ходе ГТО не допущены к эксплуатации более 2,6 млн., а при контроле за движением выявлено свыше 5 млн. неисправных ТС.

Решение задачи по обеспечению конструктивной безопасности автомобилей также требует совершенствования законодательства. К первоочередным задачам относится принятие технического регламента «О безопасности колесных транспортных средств» и создание условий, стимулирующих граждан и юридических лиц своевременно обновлять автомобильный парк.

В целях повышения качества предоставляемых государственных услуг, минимизации коррупционных рисков и уменьшения бюджетных расходов целесообразно рассмотреть вопрос о передаче государственного полномочия по проведению ГТО на аутсорсинг.

Организация перевозок пассажиров и грузов

Организация перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом характеризуется повышенными рисками для здоровья граждан и большими экономическими потерями по сравнению с иными видами перевозок. Порядок и условия оказания услуг с использованием автомобильного транспорта должны представлять собой совокупность гарантий, предусмотренных законодательством, в части личной и экономической безопасности потребителей транспортных услуг.

Организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в зависимости от вида сообщения относится к компетенции всех уровней публичной власти. Вместе с тем, в РФ до настоящего времени не установлены законодательные основы, предусматривающие единый порядок для органов государственной власти, органов местного самоуправления, автотранспортных предприятий (иных юридических лиц) и пассажиров. Не определены федеральным законодательством порядок и условия формирования маршрутной сети, методы организации транспортного обслуживания населения, вопросы диспетчерского обслуживания пассажирских перевозок. Результаты анализа деятельности органов ГИБДД, региональных и муниципальных органов власти, проводимые в рамках ФЦП ПБДД, а также наличие противоречивой судебной практики, свидетельствуют о необходимости создания на федеральном уровне законодательных основ организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, обеспечивающих безопасность пассажирских перевозок.

Регионам и муниципалитетам со стороны федеральных органов исполнительной власти также требуется содействие в решении проблем организационно-методического характера. Например, требуется разработать методику расчета реальной потребности населения в транспортных услугах с учетом различных факторов, влияющих на безопасность пассажирских перевозок (пропускная способность автодорог, интенсивность движения, габариты и вместимость привлекаемого к перевозкам подвижного состава, особенности генплана городов и др.).

Как показывают результаты исследования регионального законодательства, роль органов ГИБДД в решении вопросов безопасности пассажирских перевозок неоднозначна. Порой принимаемые органами государственной власти субъектов РФ нормативные правовые акты по-разному интерпретируют границы компетенции органов ГИБДД. В региональном законодательстве и принимаемых органами местного самоуправления правовых актах зачастую отсутствуют нормы, предусматривающие участие ГИБДД в организации и проведении конкурсов при размещении заказа на пассажирские перевозки автомобильным транспортом, порядок формирования региональной (муниципальной) маршрутной сети не всегда гарантируется учет мнения службы дорожной инспекции ГИБДД при осуществлении комиссионных обследований будущих маршрутов. Вместе с тем, оценка транспортной дисциплины перевозчиков и безопасности элементов дорожной инфраструктуры (по которым планируется организовать перевозку пассажиров автобусами) не может проводиться без участия сотрудников ГИБДД.

Мероприятием по обеспечению безопасных пассажирских перевозок автомобильным транспортом может стать страхование пассажиров и (или) ответственности перевозчика. Результаты внедрения данного условия в качестве обязательного в процесс организации пассажирских перевозок воздушным транспортом подтверждают его эффективность с точки зрения безопасности. Данное обстоятельство предопределяет использование принципов страхования при формировании государственной политики в области БДД по направлению «регулирование деятельности на пассажирском транспорте».

Перевозка грузов автомобильным транспортом также относится к виду экономической деятельности с повышенными рисками. Источниками повышенной опасности являются все ТС, перевозящие грузы, однако масштабы возможных последствий при перевозке тяжеловесных, крупногабаритных и опасных грузов несоизмеримо выше, чем в остальных случаях.

Не случайно к данным видам автомобильных перевозок ФЗ «Об автомобильных дорогах» предъявляются особые требования: предварительное согласование маршрутов, выдача разрешений и т.д. Вместе с тем, предъявление дополнительных требований к процессу организации перевозок крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов, направленных на минимизацию рисков для участников дорожного движения, окружающей среды, дорожной инфраструктуры, не должно приводить к излишней бюрократизации. В этой связи при регламентации порядка выдачи разрешительной документации, условий осуществления государственного контроля за перевозкой тяжеловесных, крупногабаритных и опасных грузов автомобильным транспортом необходимо применять новые методы управления с учетом лучших инновационных достижений отечественной науки, использовать информационно-коммуникативные технологии и создавать экономические стимулы для соблюдения грузоотправителями, грузополучателями и перевозчиками требований законодательства в области БДД.

Организация движения транспорта и пешеходов в городах

Отчасти проблема безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом связана с неудовлетворительной организацией движения. Несмотря на то, что соответствующие положения нашли свое отражение в ФЗ «О безопасности дорожного движения» и в некоторых городах России мероприятия по ОДД получили широкое распространение, реализация положений статьи 21 названного ФЗ остается малоэффективной. Учитывая, что стабильное и качественное функционирование транспортной системы также является базовым условием устойчивого социально-экономического развития, решение данной проблемы в области БДД необходимо также рассматривать в качестве инструмента налаживания межрегиональных и внешнеэкономических экономических связей.

В настоящее время системный подход к проектированию и внедрению комплексных схем организации дорожного движения как составной части генеральных схем развития городов должным образом не обеспечивается. Система государственного управления в сфере организации дорожного движения характеризуется как несовершенная. Остается неупорядоченной деятельность по проектированию и внедрению схем дислокации дорожных знаков и дорожной разметки. Внедрение автоматизированных систем управления дорожным движением требует разработки соответствующей правовой базы и утверждения единых технических требований к данным комплексам. Органы власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также юридические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, не имеют специализированных подразделений, выполняющих функции по организации дорожного движения. Финансирование работ по внедрению технических средств организации движения, как правило, осуществляется по остаточному принципу.

Требования и условия к деятельности по разработке схем организации транспорта и УДС, регламентированные федеральными органами исполнительной власти до вступления в силу действующего Градостроительного кодекса РФ, требуют актуализации. Подробному правовому регулированию подлежат вопросы проектирования и строительства транспортно-пересадочных узлов, организация дорожного движения общественного транспорта и схемы организации дорожного движения в непосредственной близости от крупных торговых центров.

Организация прибытия и взаимодействия на месте ДТП и оказание помощи пострадавшим

Около 60% летальных исходов при совершении ДТП приходится на догоспитальный период. В связи с этим, организация взаимодействия органов ГИБДД, специалистов региональных центров МЧС, аварийно-спасательных отрядов, территориальных центров медицины катастроф, служб скорой медицинской помощи на месте ДТП является актуальнейшей задачей государственного масштаба.

Созданный МЧС России специализированный Центр по мониторингу ликвидации последствий ДТП позволяет накапливать информацию с целью формирования предложений по совершенствованию технологии аварийно-спасательных работ, оптимальному определению зон ответственности и оснащению органов управления, участвующих в ликвидации последствий ДТП, соответствующей техникой, оборудованием и инструментами. Для повышения уровня знаний и практических навыков участников дорожного движения и сотрудников служб, участвующих в ликвидации последствий ДТП, в рамках реализации ФЦП ПБДД на базе территориальных центров медицины катастроф создаются соответствующие учебные центры, в ФГУ Всероссийского центра медицины катастроф осуществляется подготовка преподавательского состава. Как показывает практика, одним из эффективных методов взаимодействия между органами ГИБДД, МЧС и медицинскими службами является создание единого частотного радиоканала.