Соглашение о неприменении силы как важный фактор в урегулировании грузино-абхазского конфликта введение

Вид материала

Содержание

Глава 1. Международный опыт гарантий невозобновления военных действий.
2. Существующий опыт соглашений о невозобновлении военных действий
3. Механизмы гарантий подобных соглашений
4. Позитивные и негативные последствия заключения соглашений о невозобновлении военных действий
5. Факторы, обеспечивающие устойчивость механизмов (систем гарантий)
6. Факторы, подрывающие устойчивость механизмов (систем гарантий)
6. Тектонические сдвиги в расстановке сил на международной арене, изменение геополитической реальности
7. Любые договоренности гораздо труднее достичь и реализовать в случае этнополитических конфликтов.
Основные соглашения, достигнутые в ходе грузино-абхазских переговоров, и их роль в обеспечении невозобновления военных действий.
Эволюция мотиваций и подходов сторон к подписанию соглашения о невозобновлении военных действий и гарантиях безопасности.
Глава 3. Факторы, влиявшие на грузино-абхазские отношения до и после августа 2008 года.
Косовский прецедент, выход России из режима экономических санкций и Бухарестский саммит.
Грузинские предложения по урегулированию.
Западные инициативы и план Штайнмайера.
Изменение контекста в результате августовских событий.
Отношение сторон к подписанию Соглашения.
Последствия отсутствия соглашения между Грузией и Абхазией о международных гарантиях невозобновления военных действий
Воздействие возможного подписания Соглашения о невозобновлении военных действий на перспективы развития в различных сферах внутр
Факторы, снижающие вероятность достижения Соглашения
Walter, Barbara
...
Полное содержание

Подобный материал:

1 2 3 4

СОГЛАШЕНИЕ О НЕПРИМЕНЕНИИ СИЛЫ КАК ВАЖНЫЙ ФАКТОР В УРЕГУЛИРОВАНИИ ГРУЗИНО-АБХАЗСКОГО КОНФЛИКТА

Введение

Вопрос о подписании специального документа о неприменении силы в урегулировании грузино-абхазского конфликта и международных гарантиях невозобновления военных действий периодически поднимался в официальном переговорном процессе и в неофициальном грузино-абхазском диалоге на уровне экспертных сообществ. Понимая, что само по себе соглашение о невозобновлении военных действий не приведет к окончательному урегулированию конфликта, абхазские официальные лица и эксперты считали, что оно может послужить базой, необходимой для установления той степени доверия, которая позволит создать более благоприятный климат для решения многих спорных вопросов. Подписание подобного соглашения в международном формате усилило бы ответственность как сторон, так и посредников за недопущение любых силовых сценариев в разрешении конфликта.

Данное исследование, проведенное экспертами из Абхазии, ставило своей целью:

изучить международный опыт гарантий невозобновления военных действий и проанализировать его с точки зрения применимости тех или иных моделей в грузино-абхазском процессе;
проанализировать грузино-абхазский переговорный процесс с точки зрения упущенных и использованных возможностей;
выявить основные факторы, влиявшие на динамику конфликта и состояние переговорного процесса в период, предшествовавший событиям августа 2008, а также сразу после событий августа;
проанализировать установки в абхазском и грузинском сообществах (на уровне политических элит и обществ в целом) после августа 2008 года в отношении целесообразности подписания соглашения о неприменении силы, а также предложить свое видение в отношении необходимости подписания подобного документа.

В соответствии с целями исследования структура доклада включает введение, четыре главы, заключение и список ссылок. Авторами отдельных глав являются:

Глава 1. «Международный опыт гарантий невозобновления военных действий» - Ираклий Хинтба.
Глава 2. «Грузино-абхазский переговорный процесс и основные этапы работы над документом по гарантиям безопасности и невозобновлению военных действий» - Нателла Акаба.
Глава 3. «Факторы, влиявшие на грузино-абхазские отношения до и после августа 2008 года» - Манана Гургулиа.
Глава 4. «Актуальность подписания соглашения о невозобновлении военных действий как важного этапа в урегулировании конфликта» - Арда Инал-Ипа.
В Заключении обобщены выводы и рекомендации авторов.
Общая редакция доклада – Лиана Кварчелия.

изучить международный опыт гарантий невозобновления военных действий и проанализировать его с точки зрения применимости тех или иных моделей в грузино-абхазском процессе;
проанализировать грузино-абхазский переговорный процесс с точки зрения упущенных и использованных возможностей;
выявить основные факторы, влиявшие на динамику конфликта и состояние переговорного процесса в период, предшествовавший событиям августа 2008, а также сразу после событий августа;
проанализировать установки в абхазском и грузинском сообществах (на уровне политических элит и обществ в целом) после августа 2008 года в отношении целесообразности подписания соглашения о неприменении силы, а также предложить свое видение в отношении необходимости подписания подобного документа.

При подготовке доклада были использованы следующие методы исследования: анализ научной литературы, публикаций в СМИ, докладов различных миссий и международных организаций, резолюций СБ ООН, официальных документов и проектов документов, подготовленных в ходе переговорного процесса, интервью с политическими деятелями, экспертный опрос.

Глава 1. Международный опыт гарантий невозобновления военных действий.

1. Разные взгляды на гарантии невозобновления военных действий

Гарантии невозобновления военных действий нечасто оказываются предметом теоретических исследований. В научной литературе можно встретить описание общего принципа неприменения силы, введенного в международное право Пактом Бриана-Келлога 1921 г. и закрепленного в Уставе ООН, а также упоминания о том, что та или иная страна стала гарантом того или иного соглашения. При этом не уточняется механизм подобных гарантий, их сущность, отсутствуют оценки их эффективности. Это, в первую очередь, вызвано небольшим количеством реальных примеров осуществления гарантий неприменения силы и зачастую невысокой эффективностью этой практики. Кроме того, нередко понятие гарантий неприменения силы растворяется в концепте миротворчества, принуждения к миру и других практиках международного воздействия на конфликт. В то же время, очевидно, что понятие миротворчества семантически шире, нежели понятие гарантий неприменения силы. Выполнение последних, хоть и редко, но может не предполагать фактического разъединения сторон через размещение в зоне конфликта сил третьих стран.

В чем заключается общее понимание гарантий? В юридическом словаре гарантии определяются как «международно-правовые акты, предусматривающие заверения или ручательства одних государств по отношению к другим участникам международного общения относительно определенного образа действий, обеспечивающие соблюдение установленных прав или статуса какого-либо государства (группы государств), выполнение международных обязательств или сохранение определенного состояния международных отношений»^¹. Еще одна, менее употребительная, дефиниция: это принципы закона или политических обязательств, относящихся к государствам и/или отдельным объектам в составе государства. По смыслу этого определения, гарантированность того или иного принципа международного права основывается на тех или иных международно-правовых документах^².

Гарантии бывают взаимными и посредническими (коллективными)^³, однако чаще всего в роли субъекта гарантий – гаранта - выступает «третья» сторона». По своей природе они бывают позитивными и негативными, подразумевая как обязательство предоставления помощи и различных преференций, так и обещание использовать силу или санкции в случае несоблюдения условий соглашения.

По мнению конфликтолога Б. Уолтер, гарантии безопасности – это «имплицитное или эксплицитное обещание, данное внешней силой, защищать противоборствующие стороны в период осуществления договора»^⁴. В этой связи важно дифференцировать гарантии невозобновления военных действий и более широкие гарантии безопасности. Чаще всего обеспечение безопасности связывается с осуществлением миротворчества и миростроительства, что предполагает размещение в зоне конфликта разделяющих стороны войск и установление определенных международных механизмов наблюдения и администрирования - военное, полицейское и административно-политическое присутствие. Поэтому, в основном, понятие гарантий используется в отношении мирных договоров, т.е. соглашений о всеобъемлющем урегулировании и разрешении конфликтов и обеспечении безопасности. Это глубинная и долгосрочная задача. В то же время, гарантии иногда могут подразумевать только обеспечение невозобновления военных действий – цель достаточно краткосрочную и необязательно требующую глубокой интернализации посредников. Инструментами таких гарантий могут быть угроза применения силы или ее применение (гуманитарная интервенция ООН – гарантия ad hoc в случае массового нарушения прав человека – принуждение к миру), наложение экономических и дипломатических санкций, иные формы внешнего давления на конфликтующие стороны. Гарантии могут осуществляться не только через военное реагирование и санкции, но и посредством инструментов позитивной дискриминации –предоставления экономических и политических благ и привилегий. Кроме того, в качестве дополнительных мер, способствующих неприменению силы в конфликте, посредники могут содействовать укреплению доверия и поддержанию диалога между сторонами.

Имплицитность (латентность) гарантий заключается в том, что они могут носить неофициальный характер. По смыслу, хотя и не формально, принятый американским конгрессом в 1979 г. Закон об отношениях с Тайванем предусматривает предоставление Тайбэю неофициальных американских гарантий на случай чрезвычайных ситуаций в зоне соприкосновения сфер контроля Тайваня и КНР^⁵. Подразумеваемые обязательства России применить силу в случае угрозы жизни ее граждан на территории Абхазии и Южной Осетии не имели отдельного юридического закрепления, однако сработали 8 августа 2008. Зачастую имплицитный характер гарантий выражается в неразработанности механизма их реализации.

Совершенно очевидно, что вопрос о характере, системе, механизме гарантий требует оригинального подхода для каждого конкретного случая. Интернализованные гарантии для Боснии и Герцеговины и Косово вряд ли окажутся релевантной моделью для Абхазии, а внешние гарантии для Приднестровья – скорее всего, плохой пример для Кипра. Поэтому мы можем говорить лишь об отдельных элементах той или иной системы гарантий, которые были бы полезны для недопущения возобновления насилия в грузино-абхазском контексте. Представляется очевидным, что гарантии невозобновления военных действий позволяют сохранить то необходимое минимальное доверие, на котором могут строиться дальнейшие дипломатические усилия. Поэтому эти гарантии можно назвать промежуточным шагом к более широкому урегулированию.

2. Существующий опыт соглашений о невозобновлении военных действий

Нам показалось методологически обоснованным выделение четырех «кейсов» соглашений о неприменении силы, обеспеченных определенной системой гарантий. Каждый из них обладает специфическими и, в то же время, типическими, т.е. зонтичными для ряда других случаев, особенностями. Например, боснийский и косовский кейс концептуально и технически не отличается от урегулирования в 1980 г. в Зимбабве (правда, более краткосрочного), а ситуация в Приднестровье в чем-то близка к кипрскому «казусу».

Кипр: внешние гарантии плюс возможность одностороннего вмешательства. После второй мировой войны система гарантий применялась для урегулирования ситуации на Кипре. В 1959 г. Великобритании как «уходящей империи», Турции и Греции как защитницам интересов двух кипрских общин, «Договором о гарантиях» был присвоен статус «гарантов» сохранения территории и конституционного порядка нового кипрского государства, а также невозобновления военных действий. Этот договор обязывал трех гарантов консультироваться друг с другом относительно мер по реализации гарантий. Однако в случае, если стороны не смогут договориться, ст. 4 Договора давала гарантам право по отдельности вмешиваться во внутренние дела Кипра «с целью восстановления положения дел, установленного договором»^⁶.

Приднестровье: внешние гарантии плюс миротворческие войска. Закрепление гарантий невозобновления военных действий содержалось в ряде документов по приднестровско-молдавскому урегулированию. Соглашение 1992 г. учреждало Объединенную Контрольную Комиссию (ОКК), которая была уполномочена принимать «срочные неотложные меры» в случае нарушения режима прекращения огня. В 1995 г. был подписан договор о неприменении силы. В июле 1995 года подписано Соглашение о неприменении во взаимных отношениях военной силы и экономических санкций, которое было одобрено на саммите ОБСЕ. Эти соглашения явились основой базового документа по урегулированию приднестровско-молдавского конфликта - Меморандума «Об основах нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем» (1997). Согласно п. 1 этого документа, «Стороны подтверждают свои обязательства не прибегать во взаимных отношениях к применению силы или угрозы силой. Любые разногласия будут решаться исключительно мирными средствами, путем переговоров и консультаций при содействии и посредничестве Российской Федерации и Украины, как стран-гарантов выполнения достигнутых договоренностей, ОБСЕ и при содействии СНГ»^⁷.

Босния и Герцеговина, Косово: интернализованные международные гарантии. В случае разрешения боснийского конфликта речь идет об интернализованных гарантиях неприменения силы, предусматривающих углубленное, непосредственное воздействие гарантов на ситуацию «изнутри», в том числе «внедрение» гарантов на уровне национального политического управления. Дейтонские соглашения 1995 г., положившие конец военному конфликту, содержат как принцип неприменения силы, так и механизм его обеспечения. Эти договоренности представляют собой переплетение соглашений и международных гарантий. В Приложении 10 содержится мандат международного гаранта, а в ст. 1 Соглашения закрепляется приоритетное право НАТО на осуществление миротворческой операции под эгидой ООН^⁸. Подобным образом Резолюция СБ ООН №1244 от 10 июня 1999 г. установила мандат международной администрации и миротворческих сил в Косово. Миссии ООН по делам временной администрации Косово (МООНК) было вверено административное управление в крае (администрация, полиция, судебная система), а ведомым НАТО миротворческим войскам KFOR – обеспечение безопасности. Мандат МООНК предусматривал также институционально-правовой компонент (выборы, демократизация, права человека) под руководством ОБСЕ и экономический компонент (восстановление экономики), ответственным за который был Европейский Союз.

Таджикистан: неприменение силы после гражданской войны. Военный конфликт в Таджикистане носил как региональный (север-юг), так и политико-религиозный характер (исламисты против бывших коммунистов). Следует подчеркнуть, что таджикский конфликт имел форму гражданской войны, и вовлеченные в него стороны, в основном, не преследовали цели сецессии. В 1994 г. между сторонами конфликта начались переговоры при посредничестве ООН, России и Узбекистана, которые завершились подписанием 27 июня 1997 г. Общего соглашения по установлению мира и национального согласия. На его основе была создана Комиссия по национальному примирению. В результате с 1999 г. наблюдается фактическое примирение правительства Э. Рахмона и Объединенной таджикской оппозиции (ОТО).

3. Механизмы гарантий подобных соглашений

В большинстве постконфликтных ситуаций, как отмечает Н. Макфарлейн, применение гарантий описывается лишь общими принципами, но нет никаких оговоренных конкретных действий на случай их нарушения^⁹. Отсутствие четкого механизма гарантий является препятствием для осуществления гарантами реального процесса укрепления мира.

В целом, можно отметить, что в большинстве случаев в качестве механизма осуществления гарантий рассматривается размещение миротворческого контингента, обычно с санкции Совета Безопасности ООН, разделяющего стороны в период имплементации соглашения о неприменении силы и их подготовки к заключению всеобъемлющего договора. Кроме того, как в случае с Боснией и Герцеговиной, Косово, Восточным Тимором и другими регионами, гарантии безопасности подразумевают развертывание международного политико-административного присутствия и полицейских сил, для того, чтобы не просто разъединить конфликтующие стороны, но и выработать модель их сосуществования, и путем воздействия на внутриполитические процессы не допустить вызревания новой конфликтной ситуации.

В случае с Боснией и Герцеговиной с самого начала процесса урегулирования был сделан значительный акцент на военном компоненте гарантий. Замена в 1996 г. миротворческих сил ООН на IFOR (с 1996 г. SFOR) - руководимые НАТО Силы по выполнению соглашения - была вызвана неспособностью «голубых касок» применять реальную силу для защиты мира. Инструкции IFOR предписывают четкое и жесткое реагирование при попытке нарушения соглашения^¹⁰.

Механизм реализации принципа неприменения силы, заложенный в Дейтонских соглашениях, предусматривал меры по эффективной имплементации субпроцессов миростроительства: демобилизация, демилитаризация, восстановление социальной инфраструктуры, экономическое развитие. Только за один 1995-й год произвелась демобилизация более 350 тыс. военнослужащих, было уничтожено свыше 6 тыс. единиц тяжелого оружия^¹¹. Дейтонские соглашения устанавливали в Боснии и Герцеговине международную систему правосудия и учреждали пост Высокого представителя ООН, который, фактически, сосредоточивал в своих руках всю полноту политической власти в стране. Согласно Приложению 10, Высокий представитель координирует гражданские организации и учреждения в Боснии и Герцеговине с целью обеспечения эффективной реализации гражданских аспектов урегулирования. Для этой цели он созывает и возглавляет «Совместную гражданскую комиссию», включающую политических лидеров сторон конфликта, командующего международными военными силами и других официальных лиц^¹². В дальнейшем полномочия Высокого представителя только усиливались. С 1997 г. он имел право смещать любого боснийского чиновника, если тот был заподозрен в нарушении Дейтонских соглашений.

Если обратиться к примеру Кипра, то в «Договоре о гарантиях» был закреплен так называемый реактивный механизм гарантий. Причем, если в случае с Боснией гарантии были введены после войны для предотвращения ее рецидивов, то на Кипре – для обеспечения стабильности текущей политической ситуации. Фактически они стали институциональным оформлением геополитических притязаний Турции, Греции и Великобритании на этот остров.

В Таджикистане пошли на пересмотр мандата Миссии наблюдателей ООН (МНООНТ). В ее задачу, согласно резолюции СБ ООН №1138 от 1997 г., входило предоставление «добрых услуг» и экспертной консультативной помощи; участие в работе Контактной группы государств-гарантов и организаций и выполнение функции ее координатора; расследование сообщений о нарушениях прекращения огня и доведение их до сведения Организации Объединенных Наций и КНП; осуществление наблюдения за реинтеграцией, разоружением и демобилизацией бойцов Объединенной таджикской оппозиции (ОТО); оказание помощи в реинтеграции бывших комбатантов в правительственные силовые структуры или в их демобилизации^¹³. Кроме того, представители ООН эффективно сотрудничали с миротворческими cилами СНГ и миссией ОБСЕ. Также большую роль сыграли региональные посредники, в значительной степени заинтересованные в разрешении конфликта – Россия, Узбекистан, Иран.

4. Позитивные и негативные последствия заключения соглашений о невозобновлении военных действий

В Приднестровье отсутствие механизмов привело к тому, что все стороны по-разному оценивали смысл Меморандума, неоднократно оспаривая некоторые элементы и смысл гарантий. В частности, поддерживаемое Россией положение Меморандума о том, что Приднестровье имеет право на свободу внешнеэкономической деятельности, не согласовывалось с мнением другого гаранта - Украины, которая по просьбе Молдовы ввела режим санкций на вывоз товаров из Приднестровья. Приднестровские аналитики отмечали, что блокада «является на самом деле инструментом для усиления украинского влияния в переговорном процессе и ослабления роли России как страны-гаранта»^¹⁴. Реагируя на блокирование Украиной приднестровской границы, Заявлением от 4 марта 2006 г. Приднестровье поставило под сомнение роль Украины как страны гаранта ввиду того, что она «отошла от основополагающих принципов посредника переговорного процесса, приняв позицию одной из конфликтующих сторон»^¹⁵.

Однако, несмотря на отсутствие четкого механизма гарантий, в Приднестровье удалось избежать возобновления войны. Причина заключается в военном паритете сторон: Приднестровье, благодаря наличию вооружения на бывших складах 14-ой армии, не уступало Молдавии в военной мощи. Осторожная позиция Кишинева по поводу возможности военного разрешения конфликта во многом обуславливается наличием неформальных, выходящих за установленные соглашениями пределы, гарантий России. Речь идет о том, что в Приднестровье проживают российские граждане, на чем всегда делают акцент власти республики: «Россия несет ответственность не только как страна-гарант, но и как страна, сто тысяч граждан которой проживают на территории Приднестровья»^¹⁶.

В Боснии и Герцеговине и Косово гарантии сыграли определенную позитивную роль. Она заключается в том, что в настоящее время в этих странах представляется практически нереальным возобновление военных действий (хотя в Косово до 2006 г. наблюдались вспышки межобщинного насилия). Укрепление силовых гарантий привело к ситуации, когда стороны попросту стали опасаться нарушать договоренности (подобным образом усиление мандата Миссии ООН в Таджикистане сыграло позитивную роль в урегулировании внутритаджикского конфликта). Международное присутствие также оказало определенное влияние на институциональное развитие, укрепление федеральной системы в Боснии и Герцеговине. В то же время, столь фундаментальное внедрение внешних акторов привело к определенной виртуализации государственности Боснии и Герцеговины и Косово. Это означает, что в случае ухода внешней администрации эти страны могут отказаться неспособными к самостоятельному развитию, что, в конечном счете, может привести к возобновлению войны. Поэтому в настоящее время на место SFOR в Боснии и Герцеговине заступают силы Европейского Союза, а функции латентно уходящей из Косово МООНК замещаются европейской администрацией. Кроме того, в Боснии и Герцеговине существует проблема контроля над деятельностью международной администрации, фактически неподотчетной конституции страны и не всегда адекватной в своих решениях объективным реалиям. В частности, непродуманное решение о форсированном возвращении мусульманских беженцев в Республику Сербскую привело к ущемлению прав этнических сербов и не способствовало их умиротворению. В Косово, несмотря на усилия международного сообщества, сохраняется межэтническая напряженность, дополненная серьезными проблемами социально-экономического характера. Под вопросом находится и степень устойчивости и функциональности национальных политических институтов. Поэтому аналитики не уверены, что в случае свертывания международной системы гарантий, в Боснии и Герцеговине, равно как и в Косово, сохранится мир. Фактически ситуацию в этих странах можно описать следующим образом: война остановлена, но государственность еще не приобретена.

Негативным последствием гарантий также является рост зависимости внутренней политики от внешних посредников. Субъекты гарантий зачастую считают необходимым влиять на внутреннюю политику «объектов», что, во многом, вызвано самой логикой гарантий. Поэтому часто гарантии становятся способом геополитического раздела на сферы влияния. Подобная конкуренция Великобритании, Греции и Турции вокруг Кипра привела к краху гарантий и вспышке насилия на острове. Гарантии по Кипру (1959 г.) оказались несостоятельны, в том числе, и потому, что «лидеры как греческих, так и турецких киприотов испытывали глубокую неудовлетворенность по поводу заключенных договоров и даже их неприятие»^¹⁷.

5. Факторы, обеспечивающие устойчивость механизмов (систем гарантий)

Заинтересованность посредников в реальном обеспечении гарантий плюс их беспристрастность. Кажется общепризнанным, что посредники и гаранты должны быть беспристрастными. В то же время, некоторые авторы считают необходимым описывать мотивы посредника в контексте политики силы, предполагая, что посредники почти всегда преследуют и собственные интересы в конфликте, что не позволяет им занимать по-настоящему нейтральную позицию по отношению к вопросам и условиям, которые составляют предмет переговоров^¹⁸. Дополняя и развивая это предположение, конфликтолог С. Стедман утверждает, что заинтересованность крупной силы – глобальной или региональной державы, осознание того, что воздействие на конфликтную зону критически важно для ее национальных интересов – важное условие для «успешного миростроительства (“peace implementation”) даже при наличии наиболее сложного контекста»^¹⁹. Несмотря на то, что нельзя отрицать важности хотя бы внешнего соблюдения принципа беспристрастности, «посредник является заинтересованным лицом также и по той причине, что от успеха в урегулировании конфликта зависят его моральное удовлетворение, престиж и авторитет»^²⁰. Сложность состоит в том, чтобы сочетать реальную заинтересованность третьей стороны в позитивных изменениях в конфликтной ситуации с ее беспристрастностью. Здесь важно также отметить, что чем сложнее контекст, тем более значимой становится готовность глобальных игроков применить силовые способы обеспечения гарантий, что, помимо прочего, влияет и на повышение эффективности миротворческих усилий ООН и других коллективных акторов. В частности, в Республике Корея, где размещается контингент американских войск численностью около 37 тыс. человек, продолжает (со времен войны 1950-1953 гг.) формально функционировать командование вооруженных сил ООН, главой которого является американский генерал.
Приемлемость гаранта для сторон конфликта. Необходимо, чтобы гарант, чья активность распространяется на сторону в конфликте, не вызывал у нее серьезных возражений. Трудно найти ситуацию, когда один и тот же гарант был бы одинаково приемлем для всех сторон конфликта. Поэтому хотя бы одна сторона должна полностью поддерживать усилия того или иного гаранта, а другая – допускать его участие при наличии другого, более приемлемого для нее, гаранта.
Особенно важна заинтересованность более сильной в военном отношении стороны конфликта. Это означает значительное снижение рисков возобновления военных действий. Любые гарантии будут реальными и эффективными, если превосходящая с военной точки зрения сторона в конфликте отказывается от силовых стратегий.
Военный паритет сторон в конфликте. Взаимное сдерживание – достаточно эффективный способ невозобновления насилия. Военный паритет препятствует эскалации приднестровского конфликта и отчасти нагорно-карабахского. Однако для целей долгосрочного решения противоречий могут понадобиться меры по взаимной демилитаризации, так как фактор равенства военного потенциала часто не стабилен. Поэтому паритет может быть не только в силе, но и «в слабости».
Готовность посредников выделять значительные финансовые ресурсы на обеспечение соглашения. Они могут понадобиться для поддержки процессов укрепления доверия, восстановления инфраструктуры, демилитаризации населения и обеспечения его мирной трудовой занятостью.
Эффективные субпроцессы по миростроительству: демилитаризация, демократизация, права человека, реинтеграция экскомбатантов, психологическая поддержка. Стедман, Ротшильд и Казнс полагают, что распространенной ошибкой является стремление решить с помощью гарантий все имеющиеся проблемы, хотя правильней начинать с демобилизации солдат и демилитаризации^²¹. В этом случае важным видом гарантий будет обеспечение ситуации, когда ни одна из сторон не сможет применить силу, в то время когда другая сторона осуществляет деятельность по разоружению и демобилизации.
Фактор внешней угрозы. Иногда в ситуации внутренних конфликтов наличие внешней угрозы может привести к консолидации конфликтующих сторон. Это происходит, когда преимущества прекращения конфронтации перед лицом общей внешней опасности становятся предпочтительнее «игры с нулевой суммой». Как отмечает Д. Малышева, примирению правительства Таджикистана и ОТО способствовали не сами соглашения о неприменении силы, посредники (Россия, Иран) и военные наблюдатели ООН, а внешняя угроза – натиск афганских талибов на позиции Северного альянса, сопровождавшийся этническими чистками таджиков, хазарейцев, узбеков. «Осознание уязвимости Северного альянса и растущие вызовы Таджикистану со стороны контролируемого талибами Афганистана заставили лидеров Объединённой таджикской оппозиции вступить в коалицию с правительством Эмомали Рахмонова»^²².

6. Факторы, подрывающие устойчивость механизмов (систем гарантий)

1. В некоторых ситуациях международное вмешательство может оказаться дестабилизирующим фактором. Так, эксперт по Южному Кавказу В. Якубян полагает, что военный паритет, сложившийся в ситуации вокруг Нагорного Карабаха, и есть самая эффективная гарантия невозобновления военных действий. Появление в зоне конфликта третьей стороны, которая предложила бы свои посреднические услуги - нового игрока со своими интересами – эксперт относит «к разряду рисков»^²³.

2. Соглашение о неприменении силы может оказаться ширмой для реализации военных планов. Именно это обстоятельство зачастую делает неэффективным процесс демилитаризации, предусмотренный механизмом гарантий. Это, в свою очередь, подрывает уверенность сторон в том, что гарантии сработают в случае возобновления военных действий.

3. Не внушающая доверие «кредитная история» механизма гарантий. На самом деле за последние десятилетия достаточно сложно найти примеры полноценного срабатывания гарантий в ситуациях со сложным контекстом.

4. Приоритет realpolitik над международным правом, «двойные стандарты» в международных отношениях. Принципы внешней политики, лежащие в основе поведения крупных мировых держав, зачастую основываются на приоритете силы и манипулировании международным правом. Подобная практика привела к повсеместному усилению прагматизма в международных делах и укреплению позиций сторонников политического реализма. На этом фоне возрастает неуверенность людей в протективной способности международного права, которое очень часто трактуется или применяется в соответствии с геополитическими целями влиятельных мировых акторов. Господство «двойных стандартов» в мировой политике обесценивает международные соглашения и создает представление о необязательности их исполнения.

5. Конкуренция между гарантами соглашения. Проблема взаимодействия гарантов заключается в том, что обычно они стремятся к усилению собственного политического влияния или противодействуют активности конкурентов. Чаще всего для обеспечения соглашений привлекаются несколько гарантов. Это вызвано асимметричностью влияния посредников на стороны конфликта, так как трудно найти гаранта, которому обе стороны доверяли бы в равной мере. Выход из этой ситуации заключается в достижении «равновесия гарантов», что предполагает наличие не менее двух посредников, каждый из которых пользуется доверием одной из конфликтующих сторон, что позволяет ему реально ее проконтролировать. Но и здесь могут возникнуть серьезные препятствия к действенному посредничеству. Конкуренция и несогласованность гарантов привели к неэффективному процессу урегулирования в Приднестровье и возобновлению военных действий на Кипре в 1960 г.

6. Тектонические сдвиги в расстановке сил на международной арене, изменение геополитической реальности. Подобные процессы могут привести к разрушению существующей системы гарантий. Изменение внутриполитической ситуации в Украине и усиление позиций России в значительной степени повлияли на ситуацию в Приднестровье, а растущая нестабильность в Афганистане вызвала ослабление Объединенной таджикской оппозиции. До прихода к власти «оранжевой коалиции» руководство Украины как страны-гаранта осуждало действия Молдовы по блокированию молдавско-приднестровской границы, обвиняя Кишинев в экономической блокаде Приднестровья. В частности, на саммите СНГ в Астане в 2004 г. лидеры Украины и России были единогласны в своем осуждении действий Молдавии. Однако после победы на выборах в декабре 2004 г. новой политической элиты (команды Ющенко-Тимошенко) уже Украина стала закрывать свою границу для перемещения грузов из Приднестровья. В этом заключается шаткость системы международных гарантий, которая зависит от конкретной геополитической конфигурации. Она же обусловливает восприятие посредником своей роли как гаранта.

7. Любые договоренности гораздо труднее достичь и реализовать в случае этнополитических конфликтов. Конфликты, имеющие в своей основе столкновение «этнических идентичностей», относятся к наиболее трудноразрешимым. «Факторы идентичности и группового статуса являются фундаментальными и … по причине огромной значимости групповой целостности и статуса этнополитические конфликты являются наиболее трудными для переговоров и компромисса»^²⁴. В этих случаях интересов, которые можно было бы примирить, значительно меньше, а заинтересованность сторон в «игре с нулевой суммой» гораздо выше. Поэтому коридор возможностей для разрешения подобных конфликтов весьма узок, а набор опций варьируется от «отложенного статуса» до скорого признания независимости^²⁵.

Blog

Соглашение о неприменении силы как важный фактор в урегулировании грузино-абхазского конфликта введение

Содержание