Возможен ли альтернативный план урегулирования? Современная фаза урегулирования конфликта

Вид материала

Документы

Содержание Позиция Грузии Ликвидация экономических оснований Информационное наступление Экономическая блокада. Попытка формирования внутренней оппозиции и дискредитация режима на внутренней политической арене Идеология и обещания автономии. Силовое давление. Позиция Южной Осетии. Позиция России. Прямой диалог сторон. Изменение формата процесса урегулирования Алгоритм урегулирования и территориальная целостность Грузии Альтернативный план урегулирования?

Подобный материал:

• План «Дорожная карта» 89 > План А. Шарона 92 Заключение, 1422.3kb.
• Способы урегулирования конфликтов, 36.48kb.
• Статья анализирует основные принципы и особенности реализации политики Украины в отношении, 156.64kb.
• Проблема урегулирования конфликта в нагорном карабахе и роль международных организаций, 1093.15kb.
• План Управления Федеральной миграционной службы по Ростовской области по противодействию, 166.75kb.
• Лекция на тему «Анализ внесудебных методов урегулирования споров между хозяйствующими, 13.43kb.
• Федеральный закон об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника, 158.05kb.
• Содержание. Введение. Глава США в ближневосточном кризисе 1956г, 429.14kb.
• Международная конференция «Использование примирительных процедур (медиации) для урегулирования, 24.9kb.
• В управление урегулирования убытков, 84.12kb.

А.Е.Семиречный


Конфликт в Южной Осетии:

современное состояние и планы урегулирования


В данной статье мы рассмотрим следующие вопросы:

1. Каковы особенности современной фазы урегулирования грузино-югоосетинского конфликта?
   
2. Каковы основные характеристики т.н. «полномасштабного плана урегулирования» и в чем главные причины сбоев в его осуществлении?
   
3. Возможен ли альтернативный план урегулирования?
   

Современная фаза урегулирования конфликта

Проиллюстрируем нынешнюю («оранжевую») фазу урегулирования грузино-югоосетинского конфликта через описание существующих позиций сторон.


Позиция Грузии


Нынешний этап в истории конфликта в Южной Осетии и вокруг нее начинается со сменой власти в Грузии в конце 2003 года и характеризуется инициативной позицией официального Тбилиси в этом урегулировании, связанной с формулировкой «плана урегулирования», т.е. определением логики процесса, последовательности шагов, их временнЫх параметров и т.п. Частью программы новых властей в Грузии провозглашено «скорейшее» - к определенному времени - восстановление территориальной целостности страны. Поэтапность этой программы изначально предполагала последовательное решение проблем Аджарии, Южной Осетии и Абхазии.

Аджарский успех укрепил в Тбилиси убеждение, что способ решения проблемы Южной Осетии (и возможно, Абхазии) может быть аналогичным. Новыми руководителями Грузии были заявлены созвучные либеральным и демократическим ценностям политические приоритеты, которым предполагалось руководствоваться при восстановлении целостности Грузии:

(а) такое восстановление будет осуществлено мирным путем;

(б) главным инструментом, способом «воссоединения» Грузии является восстановление лояльности/ приверженности осетин, абхазов в отношении грузинского государства («это наши граждане»).


На практике же (весной-летом 2004 года) метод восстановления контроля над отколовшимися регионами проявился в попытке достижения следующих целей и решении следующих задач:

1. Ликвидация экономических оснований «сепаратистских режимов», т.е. решительное ослабление их несущей конструкции и, как следствие, ослабление административной эффективности югоосетинских властей, а значит и самой их надежности (читай - легитимности) в глазах местного населения;
   
2. Формирование внутренней оппозиции в автономиях с сильной идеологией «иного, не сепаратистского пути», «возвращения в грузинское отечество»;
   
3. Силовое давление на сепаратистские режимы (не обязательное вооруженное);
   
4. Информационное наступление, центральная тема которого – дискредитация режимов как криминальных, и предложение населению идеологии реинтеграции страны на основе «европейских стандартов» (в частности, вновь озвучивалась тема предоставления Южной Осетии автономии «как у Южного Тироля») на основе укрепления законности, соблюдения прав и свобод и т.д.
   

Практическая попытка со стороны Тбилиси применить аджарский сценарий в Южной Осетии состояла в последовательности следующих шагов:

1. Экономическая блокада. Весной 2004 года ликвидируется т.н. Эргнетский рынок. Приостанавливается пропуск грузов через ТрансКАМ, тем самым фактически уничтожается его функция как хозяйственно-экономического основания Южной Осетии. В условиях уже развернутой интеграции Южной Осетии в политико-правовые и хозяйственно-экономические реалии России и учитывая транзитный характера ТрансКАМа как формы связи Южной Осетии с Грузией, установление грузинской экономической блокады не столько ослабило «хозяйственную легитимность» режима, сколько нанесло очередной ущерб рутинным хозяйственным связям югоосетинского населения с самой Грузией. Более того, результатом усилий Тбилиси, направленных на разрушение хозяйственных оснований Южной Осетии, оказалось наращивание военно-политических аспектов в общем комплексе легитимирующих функций, которые оправдывают независимость Южной Осетии в глазах осетинского населения, именно в качестве несущей конструкции самоопределения и безопасности.
   

2. Попытка формирования внутренней оппозиции и дискредитация режима на внутренней политической арене. Парламент Грузии 9 июля 2004 года принимает обращение, в котором содержится призыв к осетинам «отказаться от поддержки режима Кокоева, не приносить себя в жертву политическим амбициям криминальной группы». (В силу того, что «внутреннюю» оппозицию удалось «создать» только в грузинских анклавах, вызов этой оппозиции властям Южной Осетии не только не пошатнул «режим Кокойты», но придал ему дополнительной устойчивости, - устойчивости, почерпнутой и сформулированной в этнических категориях. Не получилось придать конфликту социально-политический характер – характер противостояния народа и правящей клики. Но конфликт вновь обозначился как имеющий выраженные этнические основания, связанные утверждением Грузии в качестве грузинского этнонационального – чужого для осетин - государства).
   

3. Идеология и обещания автономии. С начала своего пребывания на посту президента Грузии Саакашвили заговорил о «самой широкой автономии» для Южной Осетии. Однако, несколько моментов обусловили в целом негативное восприятие осетинами этих обещаний: (а) позиция прежних – гамсахурдиевских - властей Грузии в отношении Южной Осетии не была внятно определена как ошибочная и преступная, а утверждения об «исторической незаконности Южной Осетии» сохраняются как пропагандистская доминанта в современной Грузии, (б) новейшая грузинская экономическая блокада Южной Осетии стала ударом по населению автономии, а не «режиму», и была воспринята именно в таковом качестве; (в) нашел своего югоосетинского адресата демонстрационный эффект фактического демонтажа автономии Аджарии; (г) обещания автономии со стороны Саакашвили носили предельно общий характер, т.е. пакет конкретных возможностей для Южной Осетии остался в тени самих громких заявлений о скором и неизбежном «восстановлении территориальной целостности Грузии». Определенная конкретизация обещаний президента Грузии в «полномасштабном плане урегулирования», с которым позже выступил премьер Грузии Ногаидели, носила невнятный и даже издевательский характер (вроде пункта о «проведении фестивалей и народных праздненств»). И, наконец, самое существенное и негативное влияние на восприятие «новой политики Тбилиси» в осетинском вопросе оказало возобновление силового давления на Южную Осетию.
   

4. Силовое давление. В зону конфликта, подведомственную ССПМ¹, с 20 мая 2004 года были введены формирования грузинской полиции, внутренних войск, а в последствии и армии. Одностороннее несогласованное наращивание военного присутствия явилось прямым нарушением Соглашения о принципах урегулирования грузино-югоосетинского конфликта от 1992 года, а также Меморандума о мерах по обеспечению безопасности и укреплению взаимного доверия между сторонами в грузино-югоосетинском конфликте от 1996 года. Эти шаги Грузии спровоцировали волну ремилитаризации населения Южной Осетии – как осетинского, так и грузинского. Эскалация грузинского силового давления летом 2004 года уже упоминается в новейшей осетинской истории как «очередная война Грузии против народа Южной Осетии».
   

В результате усилий 2004 года по «урегулированию конфликта», - каким это урегулирование понималось в Тбилиси, - произошло значительное ослабление уровня доверия сторон конфликта друг к другу, как на уровне политических элит, так и на уровне бытовых отношений между соседствующими общинами. Главным изъяном нового курса на реинтеграцию Южной Осетии в состав Грузии в 2004 году оказался разрыв между словом и делом, между идеологической составляющей процесса и его практической составляющей. В целом, Тбилиси не смог найти адекватных механизмов по практической реализации своих конструктивных намерений в юго-осетинском вопросе.


Позиция Южной Осетии.


Принципиальная позиция Цхинвала строится на основе тезиса о том, что югоосетинская государственность не нуждается ни в каком «дополнительном» признании, ни в каком легитимирующем процессе и статусе, кроме тех, что определены референдумом 1991 года. Это позиция очень шаткая - особенно в глазах внешних влиятельных/ международных наблюдателей и организаций.

Представляется, что такая позиция вряд ли может быть конструктивной и ее условная эффективность возможна только в контексте плохих российско-грузинских отношений – как их результат и один из локальных каналов (поводов) их ухудшения. Это некая идеология пребывания не столько в «осажденной крепости», сколько в «мешке». Долгосрочная стратегия в урегулировании и укреплении оснований югоосетинской самостоятельности, вероятно, должна бы просчитывать, как же возможно такое укрепление в контексте нормализации российско-грузинских отношений и выхода Южной Осетии из геополитического мешка.

В тактическом плане, позиция Южной Осетии носит в целом реактивный, обусловленный характер. Она проявляется, скорее, как вынужденная реакция на инициативы грузинской стороны. С чем же связана ригидность позиции Цхинвала и его якобы нежелание позитивно откликнуться на инициативы грузинской стороны по полномасштабному урегулированию?

Для ответа на этот вопрос нужно посмотреть не только на реальную стратегию Тбилиси (что я отчасти и попытался сделать выше), но на социальную структуру самой Южной Осетии. Что представляет сегодня Южная Осетия, точнее – осетинская община Южной Осетии. Итак, это 50-55 тыс. человек. Подавляющее их большинство живет или за счет «маятниковой миграции» в Северную Осетию/ Россию, или за счет родственников, постоянно живущих и работающих там, или за счет российских пенсий, или же - за счет выплат/ довольствия, получаемого во многом из российского бюджета. Другими словами, реинтеграция в Грузию обещает всем этим категориям населения или потерю источников дохода, или проблемы с их устойчивостью.

У населения Южной Осетии нет сегодня ни хозяйственно-экономических, ни социальных мотивов для поддержки грузинских инициатив в той форме, в которой они представлены. Я не говорю уже о политических мотивах. Цель урегулирования для Тбилиси – если таковая опирается на «пробуждение грузинской гражданской идентичности» у осетин - должна была бы состоять в том, чтобы сформировать эти мотивы.

Это ключевая проблема, затрудняющая перспективы югоосетинской реинтеграции в состав Грузии: осетинская община в Южной Осетии не воспринимает себя частью Грузии. Речь идет о политической, гражданской идентичности. Массив рутинных путешествий, совершаемых южными осетинами в Россию, не сопоставим с таковым в Грузию (даже в период стабильности и «замораживания конфликта» в 1994-2003 годах). Молодежь не знает грузинского языка, никогда не жила под грузинской юрисдикцией и воспринимает Грузию главным образом в контексте конфликтных реалий.


Позиция России.


Начнем с риторического вопроса, очень любимого в Тбилиси: почему Россия не помогает Грузии восстановить ее территориальную целостность, если она таковую целостность признает? Пытаясь рассмотреть этот вопрос, я исхожу из того, что Россия заинтересована в нормальных, добрососедских отношениях с Грузией. России не нужны плохие отношения с Грузией, но проблема в том, что она не может их «улучшить», предоставляя Тбилиси карт-бланш на выбор «метода восстановления территориальной целостности» этой страны. К этому простому факту не имеют никакого отношения ни реалии геополитического «российско-атлантического» соперничества за Южный Кавказ, ни якобы имеющиеся попытки имперского ренессанса во внешнеполитическом курсе России. Весь этот вселенский шум и треск по поводу этих новоимперских поползновений России лишь мешает обратиться к нудным и простым «обстоятельствам на местности».

Известно, что Грузия ввела элементы экономической блокады Южной Осетии (пытаясь закрыть «таможенную брешь» в своей границе). При синхронном аналогичном действии России со своей стороны границы, в Южной Осетии случится «маленькая», но очередная гуманитарная «проблема» с ее очевидной канализацией по российскую сторону границы. Очень вероятное направление исхода югоосетинской общины – Северная Осетия. Причем, вероятными адресами оседания новой волны беженцев будут села Северной Осетии с преимущественно югоосетинским населением. Крупнейшие из этих сел расположены в оспариваемой со стороны Ингушетии части Пригородного района Северной Осетии, где в настоящее время осуществляется крайне болезненная программа «по завершению процесса возвращения ингушских вынужденных переселенцев к местам постоянного (до 1992 года) проживания».

Другой аспект – искомый Тбилиси вывод российских миротворцев из Южной Осетии. Весьма вероятной перспективой, последующей за таким выводом, будет эскалация здесь межобщинного насилия, когда положение в зоне конфликта окажется никак и ничем серьезно не подстраховано. Иллюзии военного успеха Грузии рано или поздно развеются, когда вместо одного Панкисского ущелья, Тбилиси получит их «пучок» - Джавское, Кешельтское, Кударское, Меджудское и т.д., и т.п. А нынешняя малонаселенность Южной Осетии приблизится к логическому завершению – вместо осетинских и грузинских анклавов с худо-бедно гражданским/ крестьянским населением Грузия сможет получить «оккупированную территорию», где отряды осетинского сопротивления и грузинской армии будет охотиться друг за другом с переменным успехом и далеко не ясным исходом этой борьбы. У инициаторов такой перспективы в Тбилиси будет не одна возможность вспомнить о «злой пуле осетина» и упущенных сегодня шансах в урегулировании. Может быть в Тбилиси кто-то хочет насладиться такой перспективой, но нужно ли все это России?

Политическая позиция России в юго-осетинском урегулировании состоит в ожидании конструктивных изменений, прежде всего, в грузинской позиции, - ожидании отказа Тбилиси от курса на фактическое разрушение существующей государственно-политической конструкции Южной Осетии как метода реинтеграции ее территории/ населения в состав этой страны. Такое российское ожидание перемен в Тбилиси не является пассивным. Москва стремится поддерживать статус-кво в зоне юго-осетинского конфликта, не позволяет раскачивать ситуацию и т.о. фактически выступает как определенный военно-политический гарант Южной Осетии. Ясно, что позиция России состоит в весьма пристрастном посредничестве. Но таковая пристрастность полностью оправдана, можно сказать – вынужденно оправдана, с точки зрения внутриполитических интересов самой России и ее объективной геополитической ролью в регионе.

Но возвратимся теперь к лету-осени 2004 года в Южной Осетии. Попытка повторения аджарского сценария (приезд Иванова и почетно-позорный отлет Абашидзе в политическое небытие) не получился. Тбилиси натолкнулся на (а) значительную вооруженность населения, (б) готового применять оружие (в) ассоциирующего себя с т.н. «сепаратистским режимом», (г) который – «режим» - некоторым образом встроен в международно-правовую реальность через Сочинский механизм с его СКК, ССПМ, российское участие, ОБСЕ-наблюдательство и Евро-спонсорство. Грузия натолкнулась на Сочинский механизм по поддержанию мира, на его институты, процедуры и результаты.


«Полномасштабный план урегулирования».


Для Грузии концептуальным итогом «сбоев» 2004 года стало выдвижение в январе 2005 года в Страсбурге т.н. плана урегулирования Саакашвили, развернутого в течение года в «полномасштабный план урегулирования», с которым в октябре 2005 года выступил премьер-министр Грузии Ногаидели².

Ключевые элементы этого плана – какими они продекларированы - можно перечислить следующим образом:

• Поэтапность: меры доверия, экономическое восстановление, вопрос статуса.
  
• Гарантии неприменения силы.
  
• Новый формат урегулирования (на смену «Сочинскому»).
  
• Прямой диалог сторон.
  

Посмотрим, как реализовывались эти принципы в 2005 году.


Меры доверия.


Под мерами доверия полагается процесс демилитаризации зоны конфликта. А именно, роспуск, разоружение всех незаконных формирований, существующих в зоне конфликта. Понятно, что стороны серьезно расходятся в том, что именно является «незаконными формированиями» в зоне конфликта и что такое демилитаризация. Не ясно также, каковы границы зоны конфликта и полосы безопасности.

Параллельно тому, как Грузия требует от Южной Осетии демилитаризации, происходит наращивание возможностей самой грузинской армии. Военный бюджет Грузии увеличился при Саакашвили более чем в два раза.³ Совершенно очевидно, что меры доверия не могут сводиться к демилитаризации Южной Осетии на фоне милитаризации прилегающих в зоне конфликта территорий Грузии, на фоне укрепления военного потенциала Грузии и соответствующей военной риторики ее лидеров.

Нужно обратить внимание на следующее: в Цхинвали крайне болезненно наблюдают за военной реформой в Грузии, за тем как осуществляется «проводка» воинских подразделений через опыт операций в Ираке. В Южной Осетии грузинские военные проводят рекогносцировку местности. Подразделения грузинской армии под видом военной полиции знакомятся с зоной конфликта в Южной Осетии. В течение некоторого времени подразделения военной полиции были прямо включены в состав грузинского батальона ССПМ при сохранении их подчиненности Минобороны Грузии. Это также является нарушением договоренностей, касающихся ССПМ. Все более регулярными становятся разного рода инциденты с участием подразделений военной полиции, куда втягиваются военнослужащие российского и осетинского миротворческого батальонов ССПМ.

На фоне этого, грузинская сторона заявляет о том, что «Сочинский механизм» не работает и поэтому должен быть демонтирован. Риски военно-политического вакуума, который возникнет в случае реального демонтажа «Сочинского механизма», прекращения деятельности СКК и выводе ССПМ, не смущают Грузию и она отказывается связывать себе руки какими-либо новыми соглашениями, в которых бы каким-либо образом ограничивалась свобода действий в отношении Южной Осетии. Даже предложение представителя ОБСЕ при СКК, озвученное в конце 2005 года на заседании комиссии в Москве, о необходимости выработки и подписания договоренностей по мерам доверия и гарантиям невозобновления военных действий между сторонами, не встречает поддержки с грузинской стороны. Таковы на практике «меры доверия» в контексте реализации грузинского «полномасштабного плана урегулирования».


Прямой диалог сторон.


Он осуществляется в Смешанной Контрольной комиссии. Стороны не отказываются от сотрудничества в ее рамках, хотя данный механизм испытывает нарастающие трудности. Грузинская сторона стремится форсировать реализацию своего плана урегулирования, что делает неизбежным ее диалог со стороной-в-конфликте на политическом уровне. Есть «постоянное» предложение грузинской стороны о встрече Ногаидели-Кокойты.

Однако параллельно предложениям о подобных встречах ведется дискредитация руководства Южной Осетии, делаются заявления официальных лиц Грузии о том, что все «руководители Южной Осетии – преступники», что ни «будут арестованы» или даже убиты. Так, министр внутренних дел Грузии от 25 ноября 2005 года выступил с прямыми угрозами физического устранения представителей руководства РЮО, включая Президента и Сопредседателя Юго-Осетинской части СКК. Это выступление до сих пор не дезавуировано, что является формальным основанием для отказа югоосетинских представителей участвовать в заседаниях СКК в Тбилиси. Подобная практика настойчивой дискредитации «режима Кокойты», при необходимости с ним вести дела, говорит о том, что «прямой диалог» - есть лишь информационная завеса, прикрывающее нежелание такого диалога.


Изменение формата процесса урегулирования


В чем аргументы, лежащие в основе тезиса о необходимом изменении формата урегулирования? Зачем Грузия идет на сознательный подрыв существующего формата и всего комплекса Сочинского соглашения?

Ответ очевиден: Сочинский механизм поддержания мира в зоне конфликта не удается использовать для реинтеграции Южной Осетии в состав Грузии. Этот механизм, будучи эффективен для поддержания мира, оказывается формой консервации определенного положения, при котором Грузия не обладает полнотой суверенитета на всей территории, входящей в ее международно-признанные границы.

Понятно, что Грузия стремится к преодолению механизма поддержания мира/ консервации статус-кво. Отсюда следует, что искомые Грузией приоритеты для СКК и основания для изменения «формата» - не поддержание мира, а восстановление суверенитета Грузии. СКК должна работать как инструмент навязывания Южной Осетии определенной модели урегулирования, как инструмент принуждения к инкорпорации в состав Грузии. Если Россия не желает быть таковым инструментом восстановления целостности Грузии, пусть им будет кто-то другой. У Южной Осетии – выбор скромнее: если Россия не может включить ее в свой состав, пусть хотя бы не отдает ее Грузии.

Очевидно, что существо нынешнего этапа развития осетино-грузинского конфликта состоит в кризисе одного механизма урегулирования (Сочинского) и противоречивом становлении иного механизма. Каким может быть этот новый механизм?

Концептуально можно определить наличие двух различных алгоритмов урегулирования. Назову их условно (а) иерархически-действующим алгоритмом/ режимом урегулирования и (б) согласительным, партнерским алгоритмом/режимом урегулирования.

Скажем, в экономическом плане иерархический режим предполагает установление полного финансового контроля Тбилиси над Южной Осетией. Согласительный режим наделяет Южную Осетию самостоятельными или, точнее, автономными от Грузии источниками существования. При реализации «Планов урегулирования» иерархический режим предполагает такие действия, как принуждение «незаконной стороны» (вся культура обозначения «противной стороны» в грузинском политическом языке изобилует усилиями символизировать незаконность Южной Осетии), - принуждение к принятию требований Плана и графика Плана.

Ключевое различие двух режимов урегулирования можно обнаружить и в том, как трактуются «принципы, на основе которых возможен компромисс по статусу». Нельзя не обратить внимания на ясную асимметрию требований и предложений, адресованных в грузинском плане осетинской стороне: требования касаются уступок по реальным ресурсам и возможностям, а предложения затрагивают ресурсы номинальные, символические и гипотетические.


Асимметрия принципов «территориальной целостности» и «самоопределения».


На известной Люблянской 2005 года конференции министров иностранных дел европейских стран было недвусмысленно указано, что «территориальная целостность Грузии не может быть подвергнута сомнению». Проблема в том, что этой целостности фактически не существует: она, скажем так, подвергнута практическому сомнению. Речь, таким образом, идет скорее о принципе, а не факте. Более того, речь идет не о поиске фактического компромиссе принципов целостности и самоопределения, а о компромиссе принципа целостности, должного быть утвержденным, и фактически состоявшимся самоопределением, подлежащим отмене (или подлежащим, скажем, некой коррекции в соответствии с нормами международного права и даже новейшей практикой их исполнения).

Асимметрия здесь в том, что столь веское суждение (о территориальной целостности Грузии), какое было сделано люблянским хором европейских министров, может быть конструктивным и быть проективным только в том случае, если сопровождено хотя бы упоминанием об определенных принципах и процедурах – как восстановления этой пресловутой целостности из нынешнего де-факто состояния Грузии, так и о механизме воспроизводства этой целостности. Другими словами, «территориальная целостность» – это лишь первая часть предложения, сформулированного международным сообществом и обращенного к сторонам в конфликте (да и к самому себе как «системе координат урегулирования»). Это только часть предложения о том, какими являются базовые принципы урегулирования. В силу таковой ограниченности «принцип целостности» не может быть исчерпывающим, самодостаточным. Главное ведь не в том, чтобы провозгласить нечто «целостным», но в том, чтобы определить, как возможно его восстановление и, самое главное, каков будет механизм, который сможет эту целостность поддерживать в приемлемой – для данной «системы координат» - форме. Не захочет же мировое сообщество «без сомнения» поддерживать территориальную целостность, абы как обеспеченную государственно-террористическими рейдами. Есть и наработанный инструментарий для фактического международного ограничения территориальной целостности тех государств, лидеры которые довели свои страны до этнических войн и развала.

Территориальная целостность Грузии не может быть и не будет безусловной и единственной заботой международного сообщества в урегулировании, причем - не только в урегулировании «культурных» или «социально-гуманитарных» аспектов данного конфликта, но и его политико-правовых, статусных аспектов. Вторая часть искомого веского суждения международных со-деятелей урегулирования в Южной Осетии – это авторитетное обращение к Грузии об обязательных атрибутах и гарантиях автономии Южной Осетии в международного-признанных границах Грузии. И таким образом, если эти атрибуты сформулированы мировым сообществом как принципы и обращены к Грузии, они с неизбежностью являются международным (внешним для Грузии) ограничителем полноты ее суверенитета над Южной Осетией.

И дальше: если целостность Грузии должна быть достигнута с помощью международных партнеров и гарантируется международным правом, политическая автономия Южной Осетии в международно-признанных границах Грузии также должна включать международные гарантии. Именно опасения того, что Южная Осетия никак не застрахована от будущих рецидивов нацие-строительства в Грузии, ограничивает Цхинвали в политической гибкости по статусному вопросу, а Россию - в том, чтобы сделать принцип «территориальной целостности Грузии» своим безусловным государственным приоритетом.

Именно здесь существо урегулирования: Южная Осетия не может быть «мирно» или хотя бы «устойчиво» реинтегрирована в Грузию, не обладая элементами «внешнего патроната» как в процедурном отношении (т.е. в ходе длительного процесса реинтеграции), так в отношении институциональном (имея этот внешний «анкораж» записанным, зафиксированным в итоговом статуте автономии). Речь должна идти о характере и процедуре этого патроната, о форме международного «ограничения» полноты грузинского суверенитета над Южной Осетией и лишь в содержательной связке с этим - о реконструкции этого (ограниченного) суверенитета.

Показательно, что грузинский «полномасштабный план» вовсе не упоминает ни то, какое направление конституционных реформ самой Грузии полагается потребным для реинтеграции Южной Осетии, ни самой автономии, ни процедур встраивания ее политических институтов в «тело» грузинского государства.

Стоило бы обратить внимание, что грузинская политическая элита исходит в вопросах урегулирования из ошибочной тактики, состоящей в том, что Грузия «не должна подписывать никакие соглашения, в которых бы ограничивался суверенитет Грузии над Южной Осетией». Это непрагматичный и потому опасный подход. При таком подходе, вообще никакие принципиальные соглашения об урегулировании не смогут быть достигнуты, потому что любой шаг к урегулированию есть компромисс и отказ от «полноты суверенитета».

Сегодня же Тбилиси пытается действовать таким образом, как будто искомый суверенитет и территориальная целостность уже обеспечены, уже гарантированы. Скажем, разве может правительство суверенной страны спрашивать у кого-либо разрешение размещать войска на части своей территории? Очевидно, что нет. Зачем же тогда обращать внимание на ССПМ и Сочинский механизм, когда вам заблагорассудится вводить «военную полицию» или «спецназ» в зону конфликта?

Различия двух алгоритмов урегулирования будут с железной регулярностью проявляться в подходах к решению всех важнейших «спорных вопросов». Именно это различие будет постоянно осложнять ход переговорного процесса, весь комплекс урегулирования в целом. Стороны в конфликте, равно как и участники процесса, уже начали спотыкаться об это различие и «пикируются» по каждому поводу, но пока не могут или не хотят отрефлексировать саму базовую причину таких разногласий.


Приведем пример. В настоящее время одна из основных проблем, которые стороны в конфликте пытаются разрешить – это демилитаризация и меры доверия. Наращивание силовой составляющей в балансировании конфликта между нынешней патовой ситуацией и эскалацией к насилию – симптом нехороший. Возникла потребность в определении того, как будет проходить демилитаризация и каковы могут меры доверия, которые позволили бы (а) создать необходимые условия для таковой демилитаризации и (б) зафиксировать согласованную ее схему.

Южная Осетия, опасаясь, что демилитаризация будет односторонней, и, наблюдая за наращиванием потенциала грузинской армии под началом объявленного в Южной Осетии преступником Окруашвили, предлагает участникам урегулирования внести ясность: какие зафиксированные во взаимообязывающей форме гарантии препятствуют тому, чтобы за демилитаризацией не последовала «законная военно-полицейская операция» против Южной Осетии? Цхинвали говорит о необходимости выработки и подписания соответствующего соглашения с Грузией, где бы были определены ясные гарантии невозобновления силовых действий, а меры доверия получили бы должное институционально-договорное оформление.

Но Тбилиси не желает подписывать никакого подобного соглашения. Ответ очевиден: именно потому Грузия не желает подписывать никакие соглашения о гарантиях безопасности и невозобновлении военных действий с Цхинвали, что такие соглашения органически исходят их того, что сама структура Южной Осетии не может быть удалена, элиминирована как таковая, а должна быть включена как устойчивая «инстанция» в общий механизм урегулирования.

Показательно то, как воспринимает Тбилиси сами меры доверия: по словам грузинского чиновника, «в нашем Плане урегулирования и в выступлениях руководителей Грузии заявлено о мирном пути и этого достаточно; не может быть никакой более существенной гарантии». Т.е. «мы сказали, и этого для вас хватит». Но дело не в том, «хватит» или «нет» грузинских обещаний их югоосетинским партнерам, а в том, что принципиально различным образом конструируется пресловутый уровень достаточности гарантий и мер доверия. Грузинские предложения состоят в том, что гарантии и меры доверия должны (а) исчерпываться политико-правовыми актами или просто символическими жестами Грузии, которые, «естественно», (б) поддерживаются международными коспонсорами, и которые (в) Южная Осетия вынуждена будет принять той их форме, в которой эти гарантии и меры сформулированы грузинской стороной. То есть, - в форме заявления о намерении и не более того.

Какое-либо специальное соглашение, в котором для Грузии есть риск дополнительной «институциализации» своего югоосетинского визави как партнера процесса урегулирования и – важно – как самостоятельного субъекта международно-правовой реальности (раз уж урегулирование конфликта требует-таки над-грузинского международного присутствия), - подобное «равноправное» соглашение никак не укладывается в алгоритм иерархического урегулирования. Любое подобное соглашение или совместный документ, в котором будет содержаться хотя бы тень такой поддерживающей институциализации Южной Осетии, воспринимается Грузией как уступка суверенитета.

Иначе говоря, грузинская сторона с ее инициативами стремится действовать так, как если бы территориальная целостность и суверенитет над Южной Осетии уже наличествовали, и весь процесс урегулирования теперь сводится лишь к тому, чтобы Грузия, якобы уже обладая всем развернутым набором инструментов суверенитета над Южной Осетией, предоставляет, делегирует, дает и жалует некоторую часть полномочий самой Южной Осетии. Но проблема в том, что реального, развернутого суверенитета Грузии над территорией Южной Осетией не существует. Не понимать этого и действовать на основе такого непонимания – значит постоянно провоцировать новые «точечные» конфликты по всему предполагаемому маршруту возможной дорожной карты грузино-югоосетинского урегулирования.

Возьмем проблему виз и «законности нахождения иностранных граждан на территории Грузии» (имеются в виду миротворцы в Южной Осетии или осетины с российскими паспортами без грузинских виз, проживающие или пребывающие в Южной Осетии).

Ясно, что Южная Осетия до настоящего времени является зоной грузино-югоосетинского конфликта. Это – особая зона, фактический военно-политический и политико-правовой режим которой напрямую связан с процессом урегулирования, его международным форматом и во многом основывается на Сочинском соглашении 1992 года. По этому соглашению на территории, входящей в международно-признанные границы Грузии, размещены миротворческие силы. Все изменения в режиме зоны – вплоть до разрешения на пребывание здесь каких-либо воинских формирований самой Грузии - принимаются с согласия Смешанной контрольной комиссии.

СКК не является инструментом восстановления территориальной целостности Грузии, но площадкой, где Грузия и Южная Осетия могут выработать согласованные шаги к такому урегулированию, которое отвечало бы интересам обеих сторон. Сегодня Южная Осетия не имеет признанного согласованного статуса – иначе не нужны были бы переговоры и сам процесс урегулирования. Именно определение согласованного политико-правового статуса Южной Осетии является одной из целей переговоров и урегулирования как продолжительного процесса. Элементарная логика говорит о том, что согласованный статус может появиться в результате переговоров как их итог. Из той же логики следует, что – раз нет согласованного статуса территории, не может быть тождественного общегрузинскому и гражданско-правового режима на этой территории, не может быть и универсального паспортно-визового режима на границах этой территории.

Вопрос о введении или согласованном исключении грузинского паспортно-визового и иного контроля на Рокском тоннеле, может быть в повестке переговоров по политико-правовому урегулированию лишь на заключительных этапах процесса – тогда, когда станет ясной и согласованная модель для статуса Южной Осетии. Тогда же станет ясным, какой будет форма согласованного паспортно-визового контроля на въезде в Южную Осетию. До того, как не согласованы общие контуры статуса Южной Осетии, а суверенитет Грузии над территорией Южной Осетии остается лишь принципом, а не развернутой в легитимирующих институтах реальностью, вопрос о Рокском тоннеле не может включать установления здесь грузинского контроля. Меньше всего этот вопрос сегодня может быть предметом дискуссий и инструментом давления на югоосетинскую сторону.

Алгоритм урегулирования и территориальная целостность Грузии

Территориальная целостность Грузии, повторим, это, во-первых, некое состояние, которое еще только подлежит – по международному праву - восстановлению, доступно таковому, но не существует фактически. Точнее сказать, территориальная целостность Грузии – это состояние, которое подлежит не столько восстановлению, сколько построению, выстраиванию, так как к декабрю 1991 года, когда независимость Грузии была международно легитимирована роспуском СССР, этой целостности и полноты суверенитета Грузии в границах бывшей Грузинской советской социалистической (союзной) республики не существовало.

Во-вторых, территориальная целостность Грузии – это принцип, уважение к которому отражено в международных документах и соответствующей позиции международного сообщества, включая Россию. Снова и снова: целостность Грузии – это возможное ее состояние и принцип, но не наличная политико-правовая реальность, развернутая в разнообразных проявлениях грузинского государственного суверенитета на всей территории в международно-признанных границах этой страны. Чем яснее такое фундаментальное для практики урегулирования различие будет понято, тем меньше будет поводов для превращения международных принципов и позиций в камуфляж для авантюр, мешающих процессу урегулирования.

Что касается России, то она недвусмысленно признает территориальную целостность Грузии с включением в нее Южной Осетии и, как известно, не претендует на Южную Осетию. Характерную истерику в связи с якобы аннексионистскими устремлениями России мы обычно наблюдаем в те конкретные моменты, когда подобным криком хотят закамуфлировать отрицательные издержки какой-либо очередной глупой выходки. Эти крики не стоит воспринимать всерьез, но они мешают самим «исполнителям» адекватно оценить разницу между состоявшимся, развернутым суверенитетом и суверенитетом потенцированным (лишь только очерченным как «дорожная карта урегулирования»). Россия признает территориальную целостность Грузии, но из этого принципиального признания Россия не извлекает, подобно Грузии, опрометчивых выводов для практической политики в зоне конфликта. Изъятия из российских визовых требований для жителей Южной Осетии связаны не с претензиями на ее территорию, а с характером социально-экономической и, если угодно, гуманитарной интеграции Южной Осетии с приграничными территориями России, прежде всего – с Осетией Северной. Стоит обратить внимание, что российские визы не нужны и жителям Казбегского района Грузии. Этот район также сильно интегрирован в хозяйственно-экономическую жизнь Северной Осетии, прочно привязан к Владикавказу хозяйственными и родственными связями. Но никто не усматривает в таком визовом изъятии Казбегского района посягательств со стороны России на часть территории, входящей в международно-признанные границы Грузии.

В этом контексте, соответствующим ведомствам Грузии и, прежде всего, ее политикам – если они реально настроены на конструктивное продвижение к урегулированию конфликта – не стоило бы, наверно, форсировать новый политико-правовой конфликт, уже на уровне гражданских правоотношений. Как известно, большинство жителей Южной Осетии имеют российское гражданство и не имеют грузинского. Если следовать букве закона, то для постоянного проживания у себя дома им нужно бы получить грузинскую визу или просить грузинское гражданство. Но такие заявления прямо связаны со статусными вопросами и признанием-непризнанием той или иной формы самоопределения Южной Осетии – в границах ли Грузии или в какой-либо форме ассоциированной связи с Грузией. Решение же подобных вопросов, еще раз повторим, может быть лишь итогом урегулирования. Отсюда ясно, что нынешний режим пересечения границы, пребывания на территории Южной Осетии, должен быть особенным, включать определенные временные, мягкие требования или, напротив, определенным образом ужесточенные требования. А вот в том, какие именно требования применяются, можно обнаружить и симптомы реальных намерений.

В желании утвердить свой суверенитет там, где ему еще лишь предстоит быть реконструированным через сложный переговорный процесс, Грузии не следует доводить ситуацию до политико-правового абсурда. Сегодня Грузия требует визы для въезда на территорию Южной Осетии, завтра – по «букве закона» – она с таким же правом и успехом может потребовать получения виз для самих жителей Южной Осетии, не желающих получать ее гражданства (или их депортации?). Если же Грузия полагает этих жителей своими гражданами без их согласия, то грузинские власти – чем не корректный правовой ход? – могут потребовать от этих жителей исполнения соответствующих воинских «повинностей». Интересно будет наблюдать воинский призыв в грузинскую армию в нынешней Южной Осетии. Стоит ли доводить ситуацию в зоне конфликта – особой политико-правовой зоне, входящей в международно-признанные границы Грузии – доводить до абсурда и провоцировать эскалацию этого конфликта.

Есть хорошие предложения для грузинской стороны. Грузия не раз заявляла о том, что возможен симметричный статус для Южной Осетии – аналогичный тому, что имеет Осетия Северная в составе России. Сегодня именно в вопросе получения виз Грузия может начать строительство такого статуса для Южной Осетии. Россия не требует получения российских виз для жителей Южной Осетии. Это отличный пример для Грузии ввести аналогичное правило для жителей Северной Осетии, посещающих Осетию Южную. Ведением такого изъятия из визовых требований для российских граждан Грузия реально покажет свою приверженность принципам урегулирования, адекватному пониманию его перспектив.

Выше мы отмечали, что стороны не могут или, точнее не желают отрефлексировать различие двух алгоритмов урегулирования. В ответ на грузинское поведение (в режиме якобы уже имеющегося суверенитета над Южной Осетией), в Цхинвали вообще иногда исходят из убеждения, что Южная Осетия якобы «не имеет к Грузии никакого отношения» и что отношения между двумя сторонами в конфликте «должны строиться по модели двух признанных независимых государств». Мы не анализирует здесь эти идеологические «продукты» только потому, что они не оказывают существенного влияния на процесс урегулирования и не влияют на позицию ключевых международных акторов, коспонсоров, гарантов урегулирования. Но именно грузинская позиция, с ее иерархическим алгоритмом урегулирования, понятным образом поддерживается некоторыми из ключевых игроков процесса урегулирования. Понятно почему: эта позиция соответствует доминирующему международному дискурсу, в котором подобные конфликты анализируются, трактуются, регулируются. Этот дискурс составлен из определенного употребления понятий «суверенитет», «территориальная целостность», «сепаратизм» и т.д., и т.п. Такое определенное употребление помогает выстроить картину реальности, в которой слабо выражено понимание различий между «суверенитетом потенцированным», «заявленным», «существующим как принцип и норма» - с одной стороны и «суверенитетом реальным», развернутым в действенных институтах легитимации и эффективного отправления государственной власти. В Южной Осетии это различие кричащее: Грузия не обладает реальным суверенитетом над данной территорией, как бы веско этот суверенитет не признавался в качестве «подлежащего имплементации принципа» со стороны международного сообщества.

К сожалению, не могут отрефлексировать важнейшее различие двух алгоритмов урегулирования и кардинальную разницу их влияния на процесс урегулирования и представители ОБСЕ. Это проявилось и в скомканной, противоречивой позиции ОБСЕ по вопросу о необходимости выработать и подписать грузино-югоосетинское соглашение о гарантиях невозобновления военных действий и мерах доверия. Очевидный дефицит доверия сторон в конфликте друг к другу, ясная и настоятельная необходимость в том, чтобы предпринять экстренные институциональные шаги для наращивания этих мер доверия и гарантий, поначалу подвигла представителей ОБСЕ даже к тому, чтобы выступить на одном из заседаний СКК с предложением о желательности для сторон «начать работу над таким соглашением». Но впоследствии, видимо взяв в толк, что подобное соглашение неизбежно предполагает подписи и обязательства, ограничивающие якобы существующий суверенитет Грузии над Южной Осетией, представители ОБСЕ предпочли не настаивать на своем предложении и фактически спустили его на тормозах.

Но кто же страдает в первую очередь от того, что «суверенитет» Грузии подобным образом «обеспечивается»? Только сам процесс урегулирования! Таким образом защищаемый номинальный суверенитет Грузии над Южной Осетией не сможет быть превращен в реальный суверенитет иначе как только через насилие. Какой же путь к урегулированию поддерживается ОБСЕ? Давно пора определиться с тем, что различие двух алгоритмов урегулирования носит не тактический, но стратегический характер. Речь идет не о том, как именно двигаться по пути урегулирования, а о том двигаться ли по нему вообще.


Альтернативный план урегулирования?


Основные принципы согласительного, партнерского режима урегулирования могут быть определены следующим образом:

• Отказ сторон от применения силы и угрозы ее применения.
  

Этот принцип должен быть закреплен в соответствующем Соглашении сторон о мерах доверия и гарантиях невозобновления вооруженных действий. Нужно напомнить, что уже существует Московский меморандум, в котором стороны согласились воздерживаться от применения или угрозы применения силы в разрешении конфликта. Этот документ и его пункты нуждаются в срочном обновлении.

• Поэтапность процесса урегулирования: первый этап – реализация мер доверия и формирование устойчивой системы безопасности в зоне конфликта и вокруг нее; второй этап – разворачивание программ социально-экономического восстановления и развития Южной Осетии; третий – этап продвижение к принятию и принятие согласованного итогового статуса Южной Осетии.
  

Существо принципа состоит в том, что каждый последующий этап разворачивается на основе определенного успеха этапа предшествующего. Успех же определяется сменой установок, позиций людей, появлением влиятельных признаков продвижения к заявленным согласованным целям. Второй важный момент здесь состоит в том, что этапы не просто последовательно следуют один за другим, но связаны таким образом, что общий согласованный контур каждого из последующих этапов облегчает продвижение предыдущего. Иначе говоря, необходимо:

• Разворачивание подготовительных мер по реализации задач второго и третьего этапов одновременно с реализацией задач первого этапа.
  

Скажем, военные меры доверия, включающие не только демилитаризацию Южной Осетии, но демилитаризацию всего комплекса отношений в Южной Осетии, должны включать и принципиально иную стратегию решения экономических проблем. Не экономическое удушение Южной Осетии, попытки чего сейчас предпринимается Грузией, а создание выгодного для ее жителей национального грузинского и транснационального российско-грузинского хозяйственно-экономического режима, включая особые таможенные правила – вот та мера для Южной Осетии, которая может быть названа «мерой доверия».

• Синхронизация процессов конституционных, демократических реформ в Грузии с одной стороны и продвижения к согласованному статусу Южной Осетии, с другой.
  

Обещания автономии должны быть «развиты» в институционально-весомые решения, которые Грузия как инициатор процесса могла бы начать в одностороннем порядке. В устройстве Грузии должна быть сознана политико-правовая, конституционная ниша (если угодно, «причал»), открытые для будущего движения Южной Осетии в направлении Грузии.

• Отказ от воинственной риторики и, что не менее важно, от использования провокационных историко-идеологических аргументов и клише.
  

Юго-осетинской стороне нужно воздержаться от непродуктивных апелляций к 1774 году и мифологическому правовому ресурсу «единого осетинского государства, добровольного вошедшего в состав России на десять лет раньше Картли–Кахетии». Эдакое «тьфу на вас» здесь не подходит – ни в данном случае, ни в каком-либо другом, когда речь идет о фактическом единстве исторической судьбы двух народов. Но еще раньше грузинскому экспертному сообществу, многочисленным докторам политологии, «специалистам по международному праву» и руководителям разного рода «фондов стратегических исследований» нужно наступить на горло своей сильно затянувшейся (с конца 1980-х) песне и научиться выговаривать словосочетание «Южная Осетия». Им давно стоило бы прекратить потчевать политическую элиту Грузии и собственный народ тезисами об «искусственности Южной Осетии», о Самачабло, о «добрых автохтонах/ феодалах и неблагодарных гостях», о «большевистском заговоре по расчленению Грузии» (варианты – о заговоре имперском, советском, российском) и прочей дребедени, которая никакого отношения к современным усилиям по политико-правовому урегулированию не имеет. Потоку профессорских стенаний по поводу «ошибочности» национальной автономии Южной Осетии давно пора уступить место трезвой оценке реалий и соответствующим рекомендациям.

• Реальный прямой диалог сторон и «горизонтальный» согласительный процесс.
  

Главное слово здесь снова принадлежит Грузии. Она более других заинтересована в реинтеграции свой территории и именно ей нужно начать движение к урегулированию по реальной «политической карте местности», - местности, где Южная Осетия уже есть – вне зависимости от времени и авторства данного исторического факта. Отсюда Грузии необходимо отказаться от наивной «вводной посылки» (препятствующей успеху урегулирования), что «Южной Осетии не существует» и, соответственно, нужно прекратить действовать в провокационной манере якобы уже утвержденного здесь грузинского суверенитета – маневрировать силовыми структурами, требовать визы, испрашивать несогласованные таможенные платежи, упражняться в символическом уничижении Южной Осетии и т.д., и т.п. В Тбилиси должны понять, что Южная Осетия не есть Самачабло, Шида Картли или Цхинвальский регион, что «Цхинвальский режим», а точнее Республика Южная Осетия как политическая институция, не может быть демонтирована в ходе урегулирования или в результате «миротворческих усилий», а напротив – она должна быть признана в качестве легитимного представителя юго-осетинской общины – как форма ее самоопределения - и процедурно инкорпорирована в ту модель политико-правового статуса Южной Осетии, которая будет найдена и согласована в итоге длительного переговорного процесса.

• Наднациональный компонент в «горизонтальном» согласительном процессе. Постоянное участие посредников/ коспонсоров в лице России, ОБСЕ и Евросоюза в процессе урегулирования и итоговая имплантация международных политико-правовых гарантий в статут Южной Осетии.
  

Это принципиальный момент: конфликт в Южной Осетии не является внутренним делом Грузии и не может быть урегулирован процедурами и институтами, внутренними для Грузии. Грузия не сможет не только восстановить целостность/ юрисдикцию в формате «внутренних процедур», но – самое существенное – она не сможет воспроизводить эту целостность/ суверенитет с помощью этих процедур и институций. В урегулирование должна быть встроена внешняя инстанция – в виде посредников и гарантов (и это ясная вещь). Но более того, в итоги урегулирования, в сам «устав», конституцию Южной Осетии должна быть также встроена эта внешняя для Грузии субъектность, то есть Южная Осетия должна обладать элементами внешнего для Грузии политико-правового статуса, оставаясь в международно-признанных границах этой страны.

• Определение характера и воспроизводство «особых отношений» Южной Осетии и России/ Северной Осетии.
  

Частью выше упомянутого «анкоража» является определение этих отношений – как на межгосударственном и субрегиональном уровнях, так и на местном, «гражданском» - неполитическом уровне. Речь идет о двойном гражданстве, об особом визовом режиме, особой экономической зоне, покрывающей территории по обе стороны российско-грузинской границы, и о целом ряде других вопросов.

Таким образом, при соблюдении данных приоритетов сможет быть достигнут «промежуточный политико-правовой итог» урегулирования. Будет снят «груз недосказанностей», который пугает одних участников урегулирования и создает иллюзии у других. Откроется возможность для функционального компромисса между принципом «территориальной целостности» и реалиями «фактически состоявшегося самоопределения».