Основы конституционного права бразилии

Вид материала

Документы

Содержание Народная законодательная инициатива. Национальный конгресс. Полномочия Парламента Сессии и заседания Национального конгресса. Законодательный процесс. Бюджетные и контрольные полномочия Парламента. Совет республики

Подобный материал:

• Тема основы теории конституционного права россии, 759.38kb.
• Понятие и предмет конституционного права РФ как отрасли права. Конституционно-правовые, 714.79kb.
• В. Е. Чиркин конституционное право учебник, 9189.03kb.
• План Предмет конституционного права зарубежных стран. Источники конституционного права, 618.57kb.
• Российский университет дружбы народов иванова В. И. Основы конституционного права российской, 1864.85kb.
• Опрос конституционное право как отрасль права, 1286.38kb.
• Утверждено на заседании кафедры теории государства и права и конституционного права, 235.43kb.
• Вопросы к экзамену «Конституционное и административное право рф», 179.07kb.
• Карта компетенции дисциплины конституционное право, 312.07kb.
• Законодательный процесс, 82.96kb.

§ 4. Институты непосредственной демократии

Конституция Бразилии предусматривает различные формы непо­средственной демократии: выборы, референдумы, плебисцит, народ­ную законодательную инициативу; все они рассматриваются как реа­лизация избирательного права граждан Институт отзыва депутатов в Бразилии ни на общегосударственном, ни на местном уровне не суще­ствует.

Выборы. В Бразилии избираются представительные органы госу­дарства, штатов, муниципий, Президент и Вице-президент, губернато­ры штатов, префекты муниципий, некоторые другие органы и долж­ностные лица. Выборы подчиняются общим принципам избирательно­го права: всеобщие, свободные, равные, прямые выборы при тайном голосовании. Активное избирательное право в Бразилии предоставля­ется с 16 лет, участие в выборах для большинства граждан обязательно (иначе предусматриваются различные меры наказания, в том числе штраф). Факультативно участвуют в выборах (т.е. могут голосовать или не голосовать без применения взысканий) лица старше 70 лет, молодежь в возрасте от 16 до 18 лет и неграмотные (их в стране около 30 млн человек) Избирательное право в отличие от США законами штатов в Бразилии не регулируется, оно является единым для всей страны. Принципиальные положения о выборах органов и должност­ных лиц штатов и муниципий также устанавливаются федеральной Конституцией и федеральными законами, лишь детали определяются законами штатов.

В избирательные списки не включаются (и, следовательно, не поль­зуются избирательными правами) душевнобольные, лица, не обладаю­щие полнотой политических прав (в таких правах были ограничены, в частности, некоторые руководители военного режима), а также воен­нослужащие со званием ниже сержанта. Офицеры и сержанты пользу­ются активным и пассивным избирательным правом.

Пассивное избирательное право зависит от должности и возраста лица. Возраст для пассивного избирательного права установлен: для депутатов нижней палаты Парламента, законодательных собраний штатов, федерального округа, префектов и вице-префектов муниципа­литетов — 21 год (минимум), для Президента, Вице-президента и сена­торов — 35 лет, для губернаторов и вице-губернаторов штатов и феде­рального округа — 35 лет. Кандидаты в представительные органы должны быть гражданами Бразилии, проживать на территории того избирательного округа, от которого баллотируются, обладать полнотой политических прав. Это касается и должностных лиц, но в данном случае требование постоянного места жительства относится не к изби­рательному округу, а к соответствующей территории.

При избрании различных представительных органов и должност­ных лиц в Бразилии применяются неодинаковые избирательные сис­темы. Президент и Вице-президент (они баллотируются в паре) изби­раются по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура (во втором туре через 20 дней после опубликования неудачных резуль­татов первого тура баллотируются два кандидата). Нижняя палата Парламента (Палата депутатов) избирается по пропорциональной сис­теме при вычислении квоты по системе д'Ондта и с применением пре­ференциального вотума. Округа являются многомандатными, число депутатов от каждого штата пропорционально проживающему в нем населению (численность населения сначала делится на число депута­тов конгресса, а затем число депутатов определяется в зависимости от числа жителей каждого штата), но в любом случае число представите­лей от штата не может быть меньше шести, а федеральная территория /(о ней говорится ниже) должна быть представлена двумя депутатами¹.

Верхняя палата — Сенат избирается по мажоритарной системе. По три сенатора от штата и федерального округа (и одновременно два заместителя каждого сенатора) избираются на восемь лет, но палата подлежит ротации каждые четыре года года, сначала она обновляется на 1/3, а потом на 2/3, и эти пропорции чередуются. Избиратель голо­сует за двух сенаторов, когда переизбираются 2/3 палаты, и за одного, когда переизбирается 1/3. Вакантное место сенатора заполняется его заместителем без новых выборов, но если место остается вакантным более 15 месяцев, проводятся выборы сенатора.

Губернаторы и вице-губернаторы штатов избираются по схеме из­брания Президента и Вице-президента — по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура. Этот порядок установлен феде­ральной Конституцией, хотя детали избирательного процесса могут регулироваться законами штата.

Законодательные собрания штатов избираются в соответствии с конституциями штатов, но на основе принципов федеральной Консти­туции. Порядок выборов нередко аналогичен выборам палат федераль­ного Парламента.

Члены муниципальных советов избираются по пропорциональной избирательной системе, префекты и вице-префекты — но мажори­тарной.

Референдум. В Конституции Бразилии говорится о референдуме и плебисците, но не>уточняются их различия.

Референдум может быть проведен по решению Парламента, а также по требованию избирателей. В последнем случае необходимо собрать 1% подписей избирателей страны, но при условии, что они проживают не менее чем в пяти штатах и в каждом из них составляют не менее 0,3% электората. Как и в других странах, по ряду вопросов (налоги, бюджет и др.) референдум не может проводиться.

Как отмечалось выше, в 1993 г. в Бразилии проводился Конститу­ционный референдум по вопросу о форме правления. Его условия были определены самой Конституцией (переходными постановлениями). Иных общегосударственных референдумов после принятия Конститу­ции 1988 г. в Бразилии не было.

Народная законодательная инициатива. Для того чтобы предста­вить проект закона в Парламент в форме народной законодательной инициативы и чтобы он был рассмотрен Парламентом, необходимо собрать подписи не менее 1% избирателей страны из не менее чем пяти штатов. По ряду вопросов (вооруженные силы, организация админи­страции, судов и др.) народная законодательная инициатива осущест­вляться не может. Практически использования этого права на общена­циональном уровне в Бразилии не было. В соответствии с Конституцией институт, аналогичный народной законодательной инициативе, может быть применен для издания нормативных актов на уровне шта­тов и муниципий.

§ 5. Законодательная власть

Структура Парламента. Законодательным органом федерации яв­ляется Национальный конгресс. Он состоит из Палаты депутатов (513 человек) и Сената (81 сенатор). Палата депутатов, как говори­лось, избирается на четыре года по пропорциональной избирательной системе, причем в отличие от США, согласно Конституции Бразилии, на равных основаниях в выборах участвует население федеральной территории (в настоящее время все территории преобразованы в штаты или присоединены к ним) и федерального округа. В результате испольт зования пропорциональной системы выборов в палате депутатов пред­ставлены несколько партий, большинство их которых имеет небольшое представительство. Такая раздробленность при данной форме правле­ния объективно ослабляет Парламент и усиливает власть Президента.

Сенат состоит из представителей штатов и федерального округа, сенаторов и их заместителей (по три сенатора и по два заместителя каждого сенатора). Территории в сенате не должны быть представлены.

Правовое положение депутатов, сенаторов и их заместителей соот­ветствует принципам парламентаризма (свободный мандат, иммуни­тет, индемнитет и др.). Судит членов Парламента за совершенные пре­ступления только Верховный федеральный суд, во время войны они могут быть призваны в армию только с разрешения соответствующей палаты (в мирное время призыв вообще невозможен), депутатам и сенаторам и их заместителям запрещено вступать в сделки по поводу государственного имущества, с государственными предприятиями, они не могут совмещать свой пост с должностью министра, губернатора, секретаря (министра) штата, префекта столичного (федерального) ок­руга. Член Парламента Бразилии — один из наиболее высокооплачи­ваемых парламентариев в мире (150 тыс. долл. США в год).

Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы, принимает свой регламент; существует также специальный регламент совместного заседания обеих палат.

Палаты избирают председателей (обычно из наиболее многочис­ленной фракции) и их заместителей (из другой фракции), секретарей, отраслевые постоянные комиссии, создают в случае необходимости временные комиссии (в том числе объединенные комиссии палат), об­разуют раздельные и совместные расследовательские комиссии. Комиссии создаются пропорционально численности партий и блоков. Они вправе вызывать министров для дачи информации, им представляются годовые отчеты соответствующих министров, они принимают петиции и заявления граждан об упущениях властей, обсуждают законопроекты и государственные программы, но никаких указаний министрам они - давать не вправе.

Полномочия Парламента разделены на две группы: вопросы, кото­рые он решает с санкции Президента (Бразилия — президентская рес­публика), и вопросы, которые он решает самостоятельно (исключи­тельные полномочия Национального конгресса). К первой группе во­просов относятся: система налогообложения, регулирование воору­женных сил, национальные планы, соединение или разделение терри­торий и штатов, создание министерств и других органов публичной администрации, создание прокуратуры, административных судов, ам­нистия и др., всего 17 вопросов.

Без санкции Президента Национальный конгресс вправе оконча­тельно решать вопросы о международных соглашениях, о проходе ино­странных войск через национальную территорию; он уполномочивает Президента решать вопросы войны и мира, дает разрешение на феде­ральную интервенцию в штат, утверждает инициативы государствен­ной власти по ядерным программам, акты исполнительной власти о продаже или концессии публичных земель размером более 2500 га, акты исполнительных органов, которые изданы на основе регламентар-ной власти или делегирования законодательных полномочий, дает раз­решение Президенту и Вице-президенту покинуть страну на срок более 15 дней, назначает денежное содержание Президенту, Вице-президенту и министрам, и т.д.

Помимо совместных полномочий каждая из палат Парламента имеет свою компетенцию. Палата депутатов (как и Сенат) решает во­просы своей внутренней организации, принимает регламент, избирает часть членов Совета республики (совещательного органа при Прези­денте). Большинством голосов в 2/3 своего состава Палата депутатов может возбудить импичмент против Президента 'и- Вице-президента, после чего дело для юридической квалификации передается Федераль­ному верховному суду, а затем в Сенат. Палата вправе также начать такой процесс против министров.

Полномочия Сената в Бразилии значительны. По обвинительному заключению, принятому 2/3 голосов Палаты депутатов» "'Сенат 2/3 го­лосов принимает заключение о виновности Президента, Вице-прези­дента и министров и увольняет их в отставку, после чего они подлежат суду на общих основаниях. Он может и без процедуры импичмента предавать суду Верховного суда министров, Генерального прокурора и Генерального атторнея (своего рода «государственного» адвоката), предварительно одобрять путем тайного голосования назначение Пре­зидентом на должность некоторых высших должностных лиц (предсе­дателя правления Центрального банка, Генерального прокурора, неко­торых судей и др.), избирает часть членов Совета республики, дает разрешение на внешние финансовые операции государства, штатов, городов, муниципий. Министры, однако, в отличие от США утвержде­нию сенатом не подлежат. По предложению Президента Сенат утверж­дает границы штатов, федерального округа, территорий муниципий, полностью или частично отменяет исполнение законов, признанных неконституционными Федеральным верховным судом, смещает до­срочно Генерального прокурора республики.

Сессии и заседания Национального конгресса. Конгресс собирается на сессии дважды в год в указанные в Конституции дни и сроки: с 15 февраля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря. Если Президент не издаст указ о созыве сессии, депутаты могут собраться на сессию сами. Установление даты и срока сессий в Конституции направлено в Брази­лии против президентского своеволия. В период сессий, как правило, проводятся раздельные заседания палат. Совместные заседания прово­дятся только в установленных Конституцией случаях: при открытии очередной сессии (Конституция не предусматривает этого для чрезвы­чайной сессии), при принятии и изменении регламента совместного заседания палат, при заслушивании посланий Президента, при рас­смотрении вопроса о вето Президента, наложенного на законопроект. На совместных заседаниях палат председательствует председатель Се­ната.

Чрезвычайные сессии Парламента созываются председателем Се­ната в случае объявления состояния обороны, осадного положения, федерального вмешательства, по требованию Президента республики, председателей палат, большинства членов любой палаты. На чрезвы­чайных сессиях могут рассматриваться только те вопросы, которые указаны при созыве сессии.

Законодательный процесс. Конгресс принимает различные виды актов: поправки к Конституции (в форме поправок и ревизии), допол­нительные законы, делегирующие законы, простые (обыкновенные) законы, законодательные декреты, акты о временных мерах и др. До­полнительные и органические законы принимаются по вопросам, ука­занным в Конституции (они в определенной мере издаются в развитие Конституции), причем большинством списочного состава палат, а не присутствующих на заседании. Право законодательной инициативы по законам разного рода также неодинаково. Инициатива внесения допол­нительных и простых законов принадлежит членам Конгресса, Президенту, Федеральному верховному суду, высшим судам, Генеральному прокурору, а также гражданам в форме народной законодательной ини­циативы, о которой говорилось выше. Однако по многим вопросам законопроекты вносит только Президент: о численности вооруженных сил, о публичных службах, о служебной и административной органи­зации, об управлении федеральными территориями, об обороне стра­ны, об организации прокуратуры, о создании министерств и их полно­мочиях и др.

Законопроект обсуждается в двух или трех чтениях с участием постоянных комиссий и после его принятия Парламентом (одни зако­ны принимаются большинством присутствующих депутатов, другие, более важные — большинством списочного состава палат, поправки к Конституции — 3/5 состава и дважды) направляется на подпись Пре­зиденту. Президент в течение 15 дней имеет право наложить на закон вето (в отношении как всего закона, так и любой его части). Вето пре­одолевается большинством всего состава Парламента на совместном заседании обеих палат путем тайного голосования.

Кроме того, Президент вправе принимать акты, имеющие силу за-, кона, на основе делегированных ему Парламентом полномочий, причем проекты таких законов представляются им самим. Конституция, прав­да, запрещает делегировать Президенту исключительные полномочия Парламента и палат, полномочия по организации судов и «публичного министерства» (орган, отчасти похожий на прокуратуру и ведомство контроля), по вопросам гражданства и прав граждан, а также перспек­тивного планирования. Делегирование законодательных полномочий Президенту осуществляется на совместном заседании обеих палат Парламента. Акты делегированного законодательства требуют утверж­дения большинством состава обеих палат Национального конгресса. Президент может принимать временные акты, имеющие силу закона. В этом случае в течение пяти дней должен быть созван Парламент для утверждения временного акта Президента, которое производится в том же порядке, что и утверждение акта, изданного на основе делегирова­ния законодательных полномочий, в противном случае он теряет силу. Наконец, органы исполнительной власти, подчиненные Президенту, сам Президент вправе издавать нормативные акты на основе регламен-тарной власти.

Бюджетные и контрольные полномочия Парламента. Согласно Конституции Парламент принимает бюджет по общим правилам зако­нодательного процесса. Президент представляет проект бюджета сразу в обе палаты. Поправки к нему могут предлагаться лишь совместной комиссией Парламента, которая изучает проект. Для принятия поправок об увеличении расходов и сокращении доходов государства требу­ется согласие Президента. Поэтому право вето практически не распро­страняется на закон о бюджете. Если Парламент не примет бюджет к началу финансового года, могут быть введены временные акты или будет действовать бюджет прошлого года.

Парламент имеет контрольные полномочия в отношении исполни­тельной власти, но эти полномочия невелики. Постоянные комиссии палат и сами палаты могут требовать информации от министров (в связи с этим практикуется и право вопроса к министрам на заседаниях палат), но ответственность министров перед Парламентом не предус­мотрена. В соответствии с Конституцией Парламент осуществляет фи­нансовый и нефинансовый контроль над другими органами управле­ния, причем этот контроль осуществляется с точки зрения не только законности актов управления, но и их эффективности. Формой контро­ля являются, в частности, парламентские слушания, организуемые по­стоянными комиссиями палат. Осуществлять финансовый контроль Парламенту помогает Суд счетов. Он может, в частности, налагать штрафы за незаконные или неправильные расходы.

Выше говорилось также о других контрольных полномочиях Пар­ламента, включая его полномочия в международной сфере, в отноше­нии федерального вмешательства и т.д.

§ 6. Исполнительная власть

Исполнительная власть принадлежит Президенту республики, ко­торому помогают министры. Совета министров как особого органа в Бразилии нет. Как и в США, министры образуют Кабинет, заседающий под председательством Президента и являющийся его совещательным органом. Министрами могут быть бразильские граждане, достигшие 21 года.

Президент избирается на четыре года прямым голосованием граж­дан, как уже отмечалось, по мажоритарнойсистеме абсолютного боль­шинства только на один срок и в дальнейшем не может быть вновь избран на этот пост в течение всей своей жизни. Одновременно с Пре­зидентом избирается Вице-президент, кандидатура которого выдвига­ется той же партией. Избрание Вице-президента на второй срок также не допускается. В случае неспособности Президента выполнять свои обязанности его последовательно замещают Вице-президент, председа­тель Палаты депутатов, Сената, Федерального верховного суда.

В соответствии с латиноамериканским подходом к структуре орга­нов государства и их полномочиям Президент Бразилии обладает большей властью, имеет более широкие собственные полномочия, чем Пре­зидент США. Он самостоятельно назначает министров (согласия сена­та не требуется); руководит всей-федеральной администрацией; подпи­сывает и опубликовывает законы; имеет право вето; издает декреты и регламенты в сфере исполнительной деятельности; издает акты, имею­щие силу закона (либо на основе делегирования полномочий Парла­ментом, либо временные акты, но без делегирования); руководит отно­шениями с иностранными государствами; подписывает международ­ные соглашения (но ратифицирует их Парламент). Он издает декреты о федеральной интервенции, обращается к Национальному конгрессу с посланиями, предлагая соответствующие меры.

После заслушивания мнения Совета республики и Совета нацио­нальной обороны (этот орган создан вместо прежнего Совета нацио­нальной безопасности) Президент издает декреты о состоянии оборо­ны и осадном положении. Состояние обороны вводится при стихийных бедствиях, при угрозе постоянной стабильности институтам государст­ва. В этом случае могут ограничиваться некоторые конституционные права: свобода собраний, тайна переписки и др. Осадное положение вводится при волнениях общегосударственного характера, при отраже­нии иностранной агрессии, состоянии войны, а также в случаях, если меры, принятые в условиях состояния обороны, оказались неэффек­тивными. При осадном положении возможны более значительные ог­раничения конституционных прав: обыски, аресты, реквизиции, кон­троль над средствами массовой информации со стороны исполнитель­ной власти, а не судебных органов. Осадное положение объявляется на срок не более 30 дней. Введение состояния обороны и осадного поло­жения нуждается в подтверждении Парламентом (если он не заседает, то должен быть созван в течение пяти дней). Не утвержденные им меры утрачивают силу немедленно.

Президент — верховный главнокомандующий. Он назначает офи­церов. С одобрения Сената назначает членов Федерального верховного суда, Генерального прокурора, Генерального атторнея, членов Суда счетов, председателя Центрального банка и некоторыхдругих высоких должностных лиц, часть членов Совета республики. Президент пред­ставляет Парламенту перспективные многолетние планы, председа­тельствует в Совете республики и в Совете национальной обороны, объявляет войну и заключает мир (в обоих случаях с утверждения Национального конгресса). Он может делегировать свои полномочия нижестоящим должностным лицам, но соблюдая пределы делегирова­ния, т.е. в рамках того объема полномочий, который предоставлен ему самому. Президент присуждает почетные звания, отличия, награды.

Президент несет ответственность за преступления, направленные против существования федерации, против осуществления гражданами своих конституционных прав, против поддержания мира, а также за воспрепятствование принятию законов и судебных решений. В 1992 г. под угрозой импичмента за взяточничество и другие преступления был отрешен от должности (ушел в отставку) и затем предан суду Прези­дент Ф. Колор (но Федеральный верховный суд не нашел в его дейст­виях состава преступления).

Наряду с Вице-президентом и министрами Президенту помогают в работе два важных совещательных органа: Совет республики и Совет национальной обороны. В состав первого входят: Вице-президент, пред­седатели обеих палат Парламента, лидеры парламентского большинст­ва и оппозиции в обеих палатах, министр юстиции, шесть известных граждан, два из которых назначаются Президентом, два — Палатой депутатов и два — Сенатом на три года (переназначение не допускает­ся). Совет национальной обороны включает Вице-президента, предсе­дателей обеих палат Парламента, министров юстиции, внешних сноше­ний, планирования, военного министра. Совет республики и Совет на­циональной обороны обсуждают вопросы национальной безопасности, обороны, дают свои заключения при введении состояния обороны, осадного положения, при вмешательстве федерации в дела штата (шта­тов). Кроме того, Совет республики обсуждает вопросы стабильности демократических институтов. Совет национальной обороны занимает­ся вопросами военного характера.

Под общим руководством Президента работает огромный государ­ственный аппарат. Кадровые чиновники несменяемы, уволить чинов­ника можно лишь при нарушении им закона, достижении пенсионного возраста (обязателен выход на пенсию в 70 лет), при заболевании, которое препятствует выполнению служебных обязанностей. До 1998 г. чиновники могли выходить на пенсию: женщины с 48 лет, муж­чины — с 53 с размером пенсии, иногда превышающим их должностной оклад (максимальный размер пенсии достигал 1050 долл. США в месяц). Потребовались специальные поправки к Конституции для со­кращения таких расходов.