Управление проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4

На правах рукописи

ФЕДОРЕНКО МИХАИЛ ВЛАДИМИРОВИЧ

УПРАВЛЕНИЕ ПРОЕКТОМ ПО
ПОВЫШЕНИЮ КАЧЕСТВА РАБОТЫ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ

Специальность

08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством

(управление инновациями, менеджмент)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Москва - 2012

Работа выполнена в ФАОУ ДПО «Государственная академия
профессиональной переподготовки и повышения квалификации
руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы»
(ФАОУ ДПО ГАСИС)

Научный руководитель: заслуженный деятель науки РФ,

доктор экономических наук, профессор

Збрицкий Александр Анатольевич

Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки РФ,

доктор экономических наук, профессор

Тихомиров Николай Петрович

доктор экономических наук, профессор

Сельсков Анатолий Васильевич

Ведущая организация: Институт проблем региональной

экономики (ИПРЭ) РАН

Защита состоится “17” апреля 2012 г. в 14.00 ч. на заседании Диссертационного Совета Д 212.043.01 по присуждению ученой степени доктора экономических наук при ФАОУ ДПО «Государственная академия профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы» (ФАОУ ДПО ГАСИС) по адресу: 129272, г. Москва, ул. Трифоновская, д. 57 ауд. 208.

C диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФАОУ ДПО ГАСИС и на сайте академии (www.gasis.ru).

Автореферат разослан “15” марта 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

Д 212.043.01, к.э.н., доцент С.Ю. Семенов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. В условиях глобальной межгосударственной конкуренции, усиления мировых экономических и социальных потрясений, решение вопросов качества реализации государственных фикций, услуг в системе государственных органов исполнительной власти становится одним из самых важных факторов развития экономики, обеспечивающих устойчивость и гибкость государственной внешней и внутренней политик.

Перед руководителями страны все более остро стоит вопрос повышения результативности работы системы исполнительной власти, как ключевого элемента в реализации принятых стратегий и планов. Программы инновационного развития отраслей народного хозяйства, внедрение передовых технологий и решений не дают видимых результатов, способных в значительной мере повлиять на развитие экономики, повышение конкурентоспособности отечественной продукции на мировых рынках без наличия эффективной системы исполнительной власти. Инертность системы исполнительной власти, неспособность оперативно и качественно выполнять поставленные руководством задачи несут угрозу успешности реализации принятых стратегий.

Система исполнительной власти находится в постоянном двустороннем давлении, как со стороны первого уровня руководителей страны, так и со стороны населения, экономически активной среды. Способность органов исполнительной власти выстроить четкие взаимосвязи и обратную связь между всеми участниками такого социально-экономического процесса, эффективно реализовывать проекты, направленные на реформирование системы управления и повышение качества работы органов власти, во многом определяет социальную устойчивость государства в среднесрочном и долгосрочном периодах. Реформирование системы управления и повышение качества работы органов исполнительной власти становятся одной из главных задач административной реформы. Внедрение таких методов сложная задача, требующая глубокого, системного анализа деятельности каждого ведомства. Необходимо провести работу позволяющую ответить на ряд ключевых вопросов:

- каковы в системе управления связи с потребителем, насколько они полны по составу и дают ли они адекватную, достоверную информацию о запросе потребителя (гражданина, хозяйствующего субъекта, некоммерческих организаций, экспертного сообщества, СМИ, другого органа власти и пр.);

- как определены функции органа исполнительной власти, их достаточность и избыточность; как выстроен баланс между функциями, ответственность, полномочиями и государственными услугами, ожидаемыми результатами проектов и программ реализуемых органом власти;

- как определены механизмы исполнения функций, выстроена система управления органа власти в части определения процессов, целей, планирования деятельности, ее осуществления, анализа и улучшения; присутствуют ли все элементы системы управления качеством проектов и программ, государственных услуг; как определена система оценки результативности и эффективности реализации деятельности федерального органа исполнительной власти;

- установлены ли в системе управления федерального органа исполнительной власти требования к качеству персонала, обеспечивающего реализацию проектов, программ, исполнение государственных функций.

При реализации проекта повышения качества работы органов исполнительной власти, должны учитывать все выше изложенные факторы, комплексно выстраивая систему управления органа власти, обеспечивая эффект синергии всех элементов организационной структуры ведомства, тем самым гарантируя качество предоставляемых государственных услуг.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы реформированию системы управления и повышения качества органов исполнительной власти остаются в центре внимания отечественных и зарубежных ученых и специалистов-практиков. Исследованию проблем качества государственного управления, подходов к управлению качеством, вопросов анализа факторов, влияющих на конкурентоспособность страны, страновые рейтинги, рассматривались в работах: Акинфиева Л., Норта Д., Тамбовцева В., Баракина С., Белобрагина В., Бойцова Б., Васильева А., Версана В., Воронина Г., Галеева В., Гейтса Б., Добролюбова Е., Шаститко А., Кампоса Е., Кауфмана Д., Кнака С., Ковалева М., Колодко Г., Края А., Крянева Ю., Куглера М., Макхержа Р., Масааки И., Маструзи M., Окрепилова В., Пиатковского В., Сегецци Г.Д., Сельскова А.В., Свиткин М.З., Тихомирова Н.П., Туроу Л., Шоллер Х., Штимпфл Г., и других.

Однако, несмотря на значительный интерес, проявляемый в научной литературе к проблемам качества государственного управления, не получили достаточного освещения методы повышения качества работы органов исполнительной власти, пути и методы адаптации требований международных стандартов менеджмента качества к деятельности органов власти, методики оценки результативности и эффективности деятельности их структурных подразделений. Таким образом, существует объективная необходимость более детального анализа подходов и методов реформирования системы управления и повышения качества работы федеральных органов исполнительной власти, разработке результативных методик, пригодных для внедрения в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.

Указанные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационного исследования, постановку его цели, решаемых задач, выделение объекта, предмета и гипотезы научного исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка методов управления проектами по реформированию системы управления и повышению качества работы органов исполнительной власти.

Задачи исследования. Достижение поставленной цели осуществлялось путем решения комплекса логически взаимосвязанных научных задач, последовательно раскрывающих тему диссертационного исследования:

- реализация системного подхода к управлению качеством работы органов исполнительной власти с использованием методологии проектного управления;

- разработка концептуальной модели реформирования системы управления качеством работы ФАС России;

- разработка методических рекомендаций по мониторингу удовлетворенности потребителя качеством работы органа исполнительной власти;

- построение рациональной схемы взаимодействия структурных подразделений ФАС России по реализации проекта повышения качества оказываемых услуг;

- разработка методики оценки результативности и качества работы структурных подразделений центрального аппарата ФАС России.

Объектом исследования в работе являются проекты по повышению качества работы органов исполнительной власти, в частности ФАС России.

Предметом исследования являются организационно-экономические отношения по разработке и реализации проектов повышения качества работы органов исполнительной власти.

Гипотеза научного исследования. Реформирование системы управления и повышения качества работы органов исполнительной власти возможно только при условии реализации государственных функций в интересах потребителей государственных услуг (граждан, хозяйствующих субъектов), внедряя методы управления, ориентированные на запрос потребителя, выявление требований потребителя с дальнейшей интеграцией этих требований в процесс планирования деятельности ведомства, формирование структуры процессов, системы показателей, обеспечивающих удовлетворение данного запроса в синтезе с показателями результативности деятельности по ключевым параметрам процессов. Данные подходы могут внедряться с использованием требований международного стандарта системы менеджмента качества ИСО 9001-2008 с дополнением элементами, отражающими специфику деятельности органов исполнительной власти. Таким образом, возможно развитие методологии управления качеством реализуемых функций, услуг системы органов исполнительной власти с использованием принципов проектного управления организацией, позволяющего гарантировать качество услуги на каждом этапе ее формирования и предоставления.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды зарубежных и отечественных ученых в области управления инновациями, менеджмента качества, теории общественного сектора и общественного выбора. В процессе исследования был реализован комплексный подход к изучению взаимодействий между участниками процесса реализации государственных проектов, программ, государственных функций, услуг, базирующийся на общенаучных методах исследования. Автором применялись такие методы научного познания, как сравнительный анализ, оценка, обобщение, а также системный, процессный и программно-целевой подходы к управлению.

Информационную базу исследований составляют нормативные правовые акты, регламентирующие порядок исполнения государственных функций в РФ и зарубежных странах; кодексы, регламенты и стандарты отечественных и зарубежных органов исполнительной власти; внутриведомственные документы методического характера в области систем контроля, планирования и управления процессами; материалы исследований опыта внедрения методов управления в государственных учреждениях различных стран мира; отчеты органов исполнительной власти и правительств различных стран о результатах деятельности и внедрении современных систем управления по результатам; социологические исследования в области общественной оценки эффективности государственного регулирования и качества предоставления государственных услуг; материалы конференций и семинаров, посвященных проблемам реформирования систем государственного управления.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и экспериментальном подтверждении новых методов и подходов к управлению проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти. Разработка и внедрение этих методов позволила сформировать инструменты оценки результативности органа исполнительной власти применительно к структуре процессов ведомства, обосновать систему показателей деятельности структурных подразделений, ориентированных на повышение качества выполняемой работы, тем самым обеспечить рост результативности работы ведомства.

В числе наиболее важных научных результатов, полученных лично автором и определяющих научную новизну и значимость проведенных исследований, можно выделить следующие разработки:

- реализован системный подход к управлению качеством работы органов исполнительной власти, использующий методологию проектного управления с целью повышения удовлетворенности потребителей качеством оказываемых услуг; выявлены особенности проектов по управлению качеством работы органов исполнительной власти, заключающиеся в обязательной экспертизе всех элементов системы управления, выявлении сильных и слабых сторон, определении лишних элементов, а также недостающих процессов и процедур, обеспечивающих ее устойчивое развитие;

- обоснована концептуальная модель реформирования системы управления качеством работы ФАС России, предусматривающая разработку и реализацию проекта по повышению качества оказываемых государственных услуг и основанная на принципах единоначалия и коллегиальности управления, комплексной оценки, ресурсной обеспеченности управленческих решений, устранения несогласованности интересов и дублирования функций. Отличительной особенностью предложенной модели является интеграция целей и задач органа исполнительной власти в систему целеполагания Правительства РФ с определением единых правил для оценки качества работы его структурных подразделений;

- разработаны методические рекомендации по мониторингу удовлетворенности потребителя качеством работы органа исполнительной власти, что позволило предложить структуру проекта по реформированию ФАС России, определив результаты мониторинга в виде показателей деятельности его структурных подразделений;

- предложена рациональная схема взаимодействия структурных подразделений ФАС России по реализации проекта повышения качества оказываемых государственных услуг, позволяющая определить единый подход к анализу деятельности структурных подразделений ФАС России, подготовке доклада о результатах деятельности в Правительство РФ и разработке мер по улучшению обслуживания потребителей со стороны органов исполнительной власти;

- разработана методика оценки результативности и качества работы структурных подразделений центрального аппарата ФАС России, позволившая выявить области для улучшения его текущей деятельности, сформировать инструменты, стимулирующие к развитию качества реализуемых функций в интересах потребителей, создать стимулы роста результативности работы структурных подразделений, а также провести работу по внедрению системы менеджмента качества в центральном аппарате ФАС.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в них основные теоретические положения и выводы вносят определенный вклад в развитие теоретических основ управления инновациями и менеджмента качества применительно к организации эффективной работы органов исполнительной власти.

Практическая ценность работы состоит в возможности использования ее положений и выводов:

- при совершенствовании системы управления и качества работы в ведомствах, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти, органов власти Субъектов Федерации;

- при выявлении причин низкой результативности деятельности органов исполнительной власти, реализации проектов и программ по повышению качества их работы, а также оценке принципов и подходов, методов управления результативностью осуществления государственных функций, услуг конкретного ведомства в системе органов исполнительной власти;

- при разработке системы мониторинга удовлетворенности потребителя качеством государственных услуг, формировании стимулов к развитию и улучшению деятельности процессов внутри ведомства, а также проведении такого мониторинга на надведомственном уровне;

- при формировании методики сравнительных оценок результативности и эффективности ведомств, входящих в систему исполнительной власти, органов власти Субъектов Федерации;

- при разработке института аудиторов органов исполнительной власти для целей оценки степени соответствия органа исполнительной власти требованиям в области менеджмента качества;

- при разработке национальных требований в области менеджмента качества предъявляемых к органам исполнительной власти, формировании национального стандарта качества управления государственными функциями, услугами, проектами в системе органов исполнительной власти.

Результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин «Управление проектами», «Инновационная деятельность», «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление» студентами экономических специальностей вузов и слушателями программ дополнительного профессионального образования в данной сфере.

Достоверность и обоснованность основных результатов и выводов исследования обусловлена: корректным применением предлагаемых методов управления качеством государственных функций, услуг в системе федеральных органов исполнительной власти в Федеральной антимонопольной службе; опорой на достижения современных исследований в сфере развития методов управления качеством государственных услуг в органах власти различных уровней, включая международный опыт разработки и внедрения менеджмента качества в органах исполнительной власти; использованием комплекса надежных методов и методик, адекватных предмету и задачам исследования;

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы, касающиеся развития методического подхода к управлению проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти, обсуждены и одобрены на Комиссии по административной реформе при Правительстве РФ и Федеральной антимонопольной службой (ФАС) РФ. Основные теоретические и методические положения работы нашли свое отражение во внутриведомственных документах и процедурах, описывающих деятельность всех процессов ФАС. Автор принимал участие в разработке и внедрении требований международного стандарта ИСО 9001-2008 в центральном аппарате ФАС РФ и являлся разработчиком обязательных процедур, требуемых стандартом для внедрения, а также процессной модели органа исполнительной власти. По итогам проделанной работы в ФАС РФ приняты приказы, описывающие систему менеджмента качества и устанавливающие требования к ее функционированию, анализу и улучшению.

Публикации. Основные печатные труды, опубликованные по тематике диссертации, составляют 4 работы общим объемом 1,8 п.л., в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура и содержание работы. Цель исследования предопределила логику и структуру работы, состоящую из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложения. Содержание работы раскрывается в приведенной ниже последовательности:

Введение

Глава 1. Теоретические основы управления проектами и возможности их применения при построении систем качества работы органов исполнительной власти.

1.1. Качество работы органов исполнительной власти как объект проектного управления

1.2. Системный подход к управлению проектами по повышению качества работы органов исполнительной власти.

1.3. Особенности проектов по управлению качеством работы органов исполнительной власти

Глава 2. Методический подход к управлению проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти.

2.1. Методические положения по повышению качества работы органов исполнительной власти.

2.2. Организационные аспекты управления проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти

2.3. Оценка результативности управления проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти

Глава 3. Практические рекомендации по управлению проектом повышения качества работы Федеральной антимонопольной службы.

3.1. Концептуальная модель реформирования системы управления качеством работы ФАС России

3.2. Мониторинг удовлетворенности потребителя качеством услуг, оказываемых ФАС России

3.3. Организация взаимодействия структурных подразделений ФАС России по реализации проекта реформирования системы управления качеством

3.4. Методика оценки результативности структурных подразделений центрального аппарата ФАС России

Заключение

Список литературы

Приложение

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЙ

1. Реализован системный подход к управлению качеством работы органов исполнительной власти. Анализ мировой практики реализации проектов, направленных на реформирование системы качества работы органов исполнительной власти, позволяет выделить два общепринятых подхода: разработка и внедрение методик оценки качества предоставляемых государственных услуг органами исполнительной власти; разработка и внедрение методик управления качеством государственных функций, услуг.

Указанные методики отличаются друг от друга и предназначены для достижения различных целей. Первая методика позволяет сформировать систему внешних оценок деятельности ведомства, вторая же направлена на создание и развитие системы менеджмента всеми процессами ведомства с целью гарантии стабильности качества оказываемых государственных услуг. Мировая практика применения этих методик, как правило, не выстраивает прямую взаимосвязь между ними, не рассматривает синтез этих методов как комплексный подход к развитию качества государственного управления в стране и в мире в целом. Между тем, методики оценки качества государственного управления, являясь внешней системой оценок результативности и эффективности управления качеством государственных функций, услуг, формируют внешние стимулы к развитию методик менеджмента качества. Равно как и наоборот, наличие неформально работающих методик менеджмента качества в системе органов власти конкретной страны, оценка их сильных и слабых сторон при формировании рейтингов качества государственного управления различных стран позволяют делать более глубокие выводы о данных такого рейтинга, системных причинах роста или падения уровня качества государственного управления страны, в сравнении с другими странами.

В диссертации обосновано, что формирование комплексного, системного подхода к оценке качества государственного управления и управлению качеством государственных функций, услуг позволит сформировать наиболее полную среду знаний, позволяющих повысить качество и эффективность развития знаний в сфере менеджмента качества в органах власти всех уровней, а также создать систему внешних стимулов развития этих знаний, побуждающую систему к поиску и внедрению новых принципов, подходов, методов повышения качества государственного управления, адекватных современным задачам, стоящим перед страной как в сфере внешней, так и внутренней политики. Следовательно, необходима реализация системного подхода к управлению качеством работы органов исполнительной власти с использованием методологии проектного управления с целью повышения удовлетворенности потребителя качеством оказываемых услуг.

Учитывая, что среди федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации ФАС является единственным ведомством, которое одновременно реализовало проект по разработке и внедрению системы управления и повышения качества работы в соответствии с требованиями международного стандарта ИСО 9001-2008, и при этом участвует в международном рейтинге эффективности деятельности конкурентных ведомств, занимая в нем высокие позиции, автор посчитал важным провести анализ и обобщение данного опыта для достижения целей научного исследования. При этом были выявлены особенности проектов по управлению качеством работы органов исполнительной власти, заключающиеся в обязательной экспертизе всех элементов системы управления, выявлении сильных и слабых сторон, определении лишних элементов, а также недостающих процессов и процедур, обеспечивающих ее устойчивое развитие.

Проект по реформированию системы управления и повышению качества работы органа исполнительной власти требует решения трех базовых задач:

1.Создать систему государственного управления, ориентированную на гражданина, воспринимающую его как заказчика государственных услуг, заложить соответствующие механизмы оценки результативности такой системы.

2. Создать систему способную к саморазвитию и изменениям.

3. Реализовать принцип открытой, прозрачной системы.

Для решения этих задач, с учетом международного опыта управления качеством государственных функций, услуг ФАС России приняла решение провести разработку и внедрение системы управления и повысить качество работы в соответствии с требованиями международного стандарта ИСО 9001-2008 с адаптацией требований стандарта под специфику деятельности органа исполнительной власти.

В рамках проекта реформирования системы управления и повышения качества работы ФАС России разработана модель, которая включает как элементы, требуемые международным стандартом ИСО 9001, так и дополнительные элементы, которые по мнению ФАС России для федерального органа исполнительной власти должны носить обязательный характер. На рис. 1 представлена модель системы управления и повышения качества работы ведомства, где выделены элементы, разработанные в соответствии с требованиями международного стандарта ИСО 9001-2008, остальные элементы были созданы дополнительно. В результате ведомства, входящие в систему органов исполнительной власти, теряют понимание своего предназначения в системе государственных органов власти. Предлагаемая модель позволяет сформировать инструменты для решения указанных проблем.

Международный рейтинг

Blog

Управление проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти

Содержание